Évolutions politiques

Le réexamen de l’architecture antifraude (AFA)

À l’été 2025, la Commission européenne a franchi une étape importante en adoptant un livre blanc sur la révision de l’architecture antifraude⁽³⁾. L’évolution rapide du paysage antifraude de l’UE, induite par le passage à des modèles fondés sur la performance pour le cadre financier pluriannuel (CFP) et l’introduction de nouveaux acteurs, a mis en évidence la nécessité urgente de ce réexamen. La présidente von der Leyen et le commissaire au budget et à la lutte antifraude Serafin ont reconnu cette urgence, faisant de la révision de l'AFA l’une des premières priorités de M. Serafin lorsqu’il a assumé son rôle. Il est primordial de renforcer la coordination et les synergies entre tous les partenaires antifraude.

Le réexamen vise à mettre en place un processus approfondi et inclusif, en écoutant les suggestions de toutes les parties prenantes sur la manière de renforcer la protection de l’argent des contribuables de l’UE contre la fraude et tout autre type d’actes répréhensibles. Le réexamen est à la fois opportun et nécessaire compte tenu des menaces croissantes que représentent la criminalité organisée et les fraudeurs qui exploitent des technologies telles que l’intelligence artificielle et les cryptomonnaies.

Depuis la publication du livre blanc, des consultations ont été menées et se sont poursuivies en 2026, soulignant son large champ d’application, qui va bien au-delà de l’examen de la coopération entre l’OLAF et le Parquet européen. Le futur paysage antifraude sera défini par la manière dont les acteurs de lutte contre la fraude de l’UE coopèrent entre eux et aura une incidence considérable sur la manière dont l’OLAF coopère avec des partenaires tels qu’Europol, Eurojust, l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux (ALBC), le réseau Eurofisc, la future Autorité douanière européenne, les autorités nationales de lutte contre la fraude et les ordonnateurs des institutions de l’UE.

Le réexamen de l’architecture antifraude offre une occasion importante d’approfondir la coopération dans le cadre des enquêtes et des poursuites. Parmi les domaines susceptibles d’être améliorés figurent la fourniture d’un soutien plus spécialisé au Parquet européen aux niveaux européen et national, améliorant ainsi la capacité collective à partager les données pertinentes et à accéder rapidement aux bases de données, la promotion de l’interopérabilité entre les systèmes informatiques des entités antifraude et le partage des technologies modernes. Il est également possible d’améliorer et, idéalement, d’automatiser le système de concordance/non-concordance existant entre le Parquet européen et l’OLAF, et d’intégrer les systèmes de concordance/non-concordance (hit/no hit) de l’OLAF et du Parquet européen avec d’autres acteurs de l’architecture antifraude.

Une plus grande efficacité peut également être obtenue par la mise en commun ou le partage des ressources d’enquête, non seulement dans le domaine de la technologie, mais aussi entre les opérations. L’objectif ultime est de récupérer des sommes plus importantes de fonds européens détournés, grâce aux efforts d’enquête et de poursuite des différents acteurs. Pour y parvenir, il est nécessaire de renforcer les synergies entre l’OLAF et le Parquet européen dans le cadre des enquêtes administratives et pénales. Du point de vue de l’OLAF, le réexamen de l’AFA comprendra l’évaluation — et une éventuelle révision — du règlement 883.

Dans son rapport  Instances de l’UE chargés de la lutte contre la fraude, la Cour des comptes européenne (CCE), propose des mesures concrètes pour améliorer la coopération entre l’OLAF et le Parquet européen et pour renforcer les recouvrements en faveur du budget de l’UE. Si, surtout, le rapport constate que les mandats de l’OLAF et du Parquet européen sont clairs et ne se chevauchent pas, ses trois recommandations signalent des domaines spécifiques dans lesquels des améliorations sont nécessaires.

Les conclusions de la Cour des comptes soulignent l’importance de la protection des intérêts financiers de l’UE, et ses recommandations joueront un rôle déterminant dans le cadre du réexamen de l’architecture antifraude, afin de garantir un fonctionnement optimisé et synergique de l’ensemble des partenaires qui la composent.

Parmi les priorités de l’OLAF dans le cadre du réexamen de l’architecture antifraude figurent la mise en place d’une coopération plus coordonnée et renforcée avec le Parquet européen — un véritable système à deux niveaux dans lequel les enquêtes administratives et pénales se déroulent en parallèle — permettant un échange d’informations sécurisé et direct et tirant pleinement parti des nouvelles technologies, telles que les bases de données accessibles, les outils d’IA, l’automatisation et l’amélioration de l’interopérabilité. Le rapport spécial de la Cour des comptes peut également conduire à une éventuelle modification des cadres juridiques respectifs relatifs au Parquet européen, à l’OLAF, à Europol et à Eurojust.

Les acteurs de la lutte antifraude ont déjà convenu d’intensifier les dialogues au niveau stratégique afin de recenser les nouvelles tendances et d’échanger les bonnes pratiques. Grâce à cette coopération, nous pouvons acquérir une compréhension globale des mécanismes de fraude et concevoir des stratégies optimales pour y remédier.

Le réexamen de l’architecture antifraude et son évolution sont liés aux efforts parallèles et aux initiatives stratégiques globales en cours au niveau de l’UE, qui englobent la proposition de directive relative à la lutte contre la corruption, les nouveaux règlements contre la criminalité organisée, le règlement sur la conditionnalité et le suivi dans le cadre du rapport annuel sur l’état de droit. En novembre dernier, le commissaire Serafin a ouvert un dialogue avec des représentants de la société civile, les invitant à partager leurs points de vue sur l’examen de l’architecture antifraude lors de son «dialogue sur la mise en œuvre et la simplification»⁽⁴⁾. Leurs contributions permettront d’envisager de nouvelles approches pour consolider la coopération entre les acteurs de l’architecture antifraude et renforcer ainsi la protection du budget de l’UE.

La révision de l’AFA offre une occasion inestimable d’introspection: Comment renforcer nos capacités ? Comment tirer parti de la modernisation ? Et comment renforcer la coopération ? Cette réflexion s’inscrit dans le contexte plus large des propositions de la Commission relatives au cadre financier pluriannuel pour la période 2028-2034. Il est important de noter que l’OLAF fait partie du groupe interservices de la Commission sur le réexamen de l’architecture antifraude, qui devrait présenter une communication d’ici la fin de 2026, façonnant les modifications des différents actes législatifs.

En outre, l’arrivée de nouveaux dirigeants à la fois à l’OLAF et au Parquet européen est sur le point d’insuffler un nouvel élan au processus de réexamen de l’architecture antifraude, ce qui pourrait amplifier son incidence.

Le nouveau cadre financier pluriannuel (CFP)

Face aux nouveaux défis, l’UE a besoin d’une transformation budgétaire pour rester adaptée à l’avenir. Pour parvenir à une Europe libre, sûre et compétitive, nous devons repenser notre approche financière: un budget plus simple, plus flexible et plus efficace. Cela implique des réformes et des investissements clés adaptés à chaque pays, élaborés avec des partenaires locaux. La création d’un Fonds européen pour la compétitivité renforcera les secteurs stratégiques et les technologies critiques, tandis que le nouveau mode de financement de l’action extérieure s’alignera sur les objectifs stratégiques. Des garanties pour l’état de droit et la modernisation des flux de recettes sont essentielles pour garantir un financement durable de nos objectifs communs.

Dans ce contexte, le prochain cadre financier pluriannuel⁽⁵⁾ constitue une révision ambitieuse du financement de l’UE, avec une enveloppe budgétaire sans précédent avoisinant les 2 milliards d’euros. La Commission européenne estime que ce cadre est plus simple, plus flexible et mieux adapté aux réalités locales et régionales. Toutefois, il s’agit également d’une évolution transformatrice vers un modèle fondé sur la performance, s’appuyant sur les caractéristiques de la FRR, dans le cadre duquel les États membres reçoivent des fonds sous réserve de la réalisation de jalons et de cibles spécifiques définis dans leurs plans nationaux. Il s’agit d’un passage décisif d’un financement traditionnel fondé sur les coûts à un financement fondé sur les résultats.

Si le nouveau CFP ouvre des perspectives, il pose également des défis complexes à l’architecture antifraude de l’UE. En ce qui concerne les aspects positifs, le nombre de programmes de dépenses passera de 52 à 16. En outre, la nouvelle structure est conçue pour être plus souple, en réduisant le nombre de lignes budgétaires de sept à quatre et en fusionnant de nombreux programmes existants en fonds intégrés plus importants afin d’améliorer l’efficacité. La rationalisation et la flexibilité des programmes permettront certainement d’alléger la charge administrative et de se concentrer sur les contrôles internes, réduisant ainsi au minimum les vulnérabilités. Moins de programmes signifient moins de règles de mise en œuvre, ce qui pourrait simplifier la gestion, la supervision et le contrôle.

Pilier important de la prévention de la fraude, le nouveau CFP vise à soutenir les réformes qui renforcent l’état de droit dans les États membres et impose l’établissement de rapports complets sur les bénéficiaires finaux des fonds de l’UE. Cette approche, parallèlement au signalement obligatoire de tout soupçon de fraude, de corruption, d’irrégularité, de conflit d’intérêts, de double financement, etc., promet de renforcer l’action des acteurs de la lutte antifraude afin de contrecarrer les malversations financières.

En outre, l’inclusion de plans de partenariat nationaux et régionaux aligne les investissements de l’UE sur les programmes de réforme nationaux plus larges, renforçant ainsi la gestion, la transparence et la durabilité. Toutefois, malgré ces caractéristiques positives, le nouveau CFP pose plusieurs défis qu’il convient de relever. Parmi ceux-ci figure avant tout la dépendance à l’égard de l’efficacité des systèmes de contrôle nationaux pour la prévention et la détection de la fraude. L’expérience acquise avec la FRR met en évidence des incohérences dans ces systèmes entre les États membres, ce qui suscite des inquiétudes quant à leur capacité à faire respecter les règles en matière de marchés publics, d’aides d’État, de conflits d’intérêts et de mesures antifraude dans la gestion des programmes. En l’absence d’une application stricte et d’une intégration des contrôles antifraude, les intérêts financiers de l’UE resteront vulnérables.

Par conséquent, une priorité essentielle est d’établir un cadre antifraude formellement structuré et solide sur le plan opérationnel. Cela nécessite une surveillance étroite de la part de la Commission et l’interopérabilité entre les systèmes de données nationaux et de l’UE. L’accès obligatoire à des informations complètes sur les bénéficiaires, les destinataires finaux, les contractants et les contrats est essentiel pour préserver l’intégrité financière.

En outre, le passage à un financement basé sur la réalisation d’objectifs plutôt que sur le remboursement de coûts peut involontairement encourager l’inflation des résultats, les déclarations erronées, la manipulation des données ou la certification prématurée des résultats. Le recours accru aux instruments financiers, aux garanties et aux mécanismes public-privé crée davantage d’intermédiaires, ce qui peut masquer les flux financiers et fragmenter les chaînes de contrôle.

L’architecture antifraude de l’UE dans son ensemble doit évoluer pour garantir une vérification approfondie des résultats, l’accès aux données sous-jacentes, la transparence des intermédiaires et une définition claire des responsabilités en matière d’enquête et de recouvrement.

Tous les acteurs de l’architecture antifraude peuvent exploiter le potentiel prometteur du nouveau CFP tout en veillant à ce que les intérêts financiers de l’UE soient dûment protégés contre la fraude.

Les stratégies nationales antifraude (NAFS)

Bien qu’une grande partie de cette vue d’ensemble des développements politiques se soit concentrée sur les institutions de l’UE, il est impératif de souligner le rôle essentiel que jouent les États membres dans la lutte contre la fraude, étant donné qu’ils sont en première ligne pour protéger le budget de l’UE.

Un élément clé dans cette perspective est la stratégie nationale antifraude (NAFS). L’OLAF et la Commission européenne encouragent vivement les États membres à adopter ces stratégies, mais le cadre juridique actuel de l’UE ne les rend pas obligatoires. En conséquence, seuls dix États membres⁽⁶⁾ ont mis en place une stratégie spécifique, bien que sept autres en élaborent activement une. Ceux qui ne disposent pas de stratégies nationales antifraude s’appuient sur d’autres cadres antifraude ou stratégies sectorielles, ce qui peut entraîner une fragmentation des efforts.

Les stratégies des États membres jouent un rôle crucial dans l’harmonisation des initiatives nationales et de l’UE en matière de lutte contre la fraude, renforçant ainsi l’architecture globale. Elles garantissent que les acteurs nationaux adoptent une approche unifiée de la lutte contre la fraude et renforcent la coopération au niveau de l’UE. Compte tenu de l’importance croissante des plans nationaux tels que les plans de la FRR et les plans agricoles nationaux, les stratégies nationales antifraude acquièrent une importance de plus en plus grande.

Il est donc important que la proposition de la Commission relative au CFP comprenne des dispositions spécifiques sur les stratégies nationales en tant qu’exigence essentielle pour les systèmes de gestion et de contrôle dans le cadre des futurs plans de partenariat nationaux et régionaux. L’OLAF est prêt à soutenir les États membres en fournissant des orientations et en offrant son expertise dans l’élaboration de cadres solides pour les stratégies nationales antifraude. Ensemble, nous pouvons faire en sorte que chaque État membre soit doté de stratégies efficaces pour protéger le budget de l’UE contre la fraude.

Élargissement

Une réponse essentielle à l’agression de la Russie contre l’Ukraine a été d’accélérer le programme d’élargissement de l’Union européenne. Les pays candidats et candidats potentiels, en tant que bénéficiaires de niveaux globaux plus élevés de financement de l’UE, sont donc devenus des interlocuteurs privilégiés de l’OLAF en vue de leur alignement sur les normes de contrôle financier.

L’Union s’est engagée à verser environ 58 milliards d’euros dans les années à venir pour soutenir les efforts de transformation des pays visés par l’élargissement. Dans ce domaine d’action également, les instruments de financement fondés sur la performance imposent aux autorités nationales une plus grande responsabilité en matière de protection contre le détournement de fonds de l’UE. Ce modèle est activement utilisé dans les facilités pour les Balkans occidentaux, l’Ukraine et la Moldavie.

Dans ce contexte plus large, la garantie d’un soutien financier adéquat à l’Ukraine est la pierre angulaire de la stratégie d’assistance de l’UE. Il est essentiel de préserver l’intégrité et la transparence dans l’utilisation de ces fonds, en renforçant à la fois l’efficacité de l’aide financière et la confiance fondamentale qui sous-tend les relations entre l’UE et l’Ukraine. Ce partenariat repose sur un cadre solide de responsabilité et de coopération stratégique, garantissant la crédibilité des interventions de l’UE et renforçant les initiatives de réforme de la gouvernance en Ukraine.

Les efforts déployés par l’Ukraine pour maintenir un budget transparent et s’aligner sur les normes financières de l’UE sont essentiels non seulement pour préserver les intérêts financiers de l’Union, mais aussi pour garantir un soutien politique de l’UE à long terme. L’OLAF joue un rôle essentiel en coopérant étroitement avec les autorités ukrainiennes, en dispensant des formations, en menant des enquêtes et en veillant au respect des normes de l’UE. Cela contribue à l’intégration de l’Ukraine dans les structures de l’UE et renforce la transparence dans l’allocation des fonds.

Le programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude (UAFP)

L’OLAF joue un rôle crucial dans le renforcement de la lutte contre la fraude au niveau UE en gérant le programme de lutte contre la fraude (UAFP), une initiative essentielle qui intègre et renforce diverses actions antifraude dans l’ensemble de l’UE. S’étendant sur sept ans et s’achevant en 2027, le UAFP est soutenu par un budget de 181 millions d’euros.

Le programme s’articule autour de trois volets distincts. Le premier, anciennement connu sous le nom d’Hercule, alloue des fonds aux États membres pour la protection des intérêts financiers de l’UE, y compris le financement d’équipements et de dispositifs antifraude spécialisés. Parmi les exemples notables de ce volet de financement figurent l’acquisition d’un drone sous-marin en Espagne et d’un puissant patrouilleur en Irlande, deux instruments essentiels dans la lutte contre les activités de contrebande. Hercule soutient également des initiatives de formation et des conférences spécifiques.

Le deuxième volet est axé sur le système de gestion des irrégularités (IMS), qui fonctionne dans le cadre du système d’information antifraude (AFIS). Utilisé par 35 pays, ce système rationalise la notification des irrégularités financières et des soupçons de fraude, renforçant ainsi la transparence et la responsabilité.

Le troisième volet du programme soutient le développement, le fonctionnement et la maintenance de la plateforme du système d’information antifraude AFIS. Cette plateforme est essentielle pour l’échange sécurisé d’informations relatives à l’assistance mutuelle et soutient des activités telles que les opérations douanières conjointes, les cours pratiques et les réunions préparatoires ou d’évaluation des actions opérationnelles.

Au titre du prochain cadre financier pluriannuel pour la période 2028-2034, le financement de la lutte contre la fraude subira des changements radicaux qui se traduiront par la transition vers la proposition de règlement établissant un programme pour le marché unique et les douanes ₍₇₎. Cette initiative vise à consolider les formes existantes de financement de l’Union couvrant des domaines d’action tels que le marché intérieur, le droit des sociétés, la politique de concurrence, les services financiers, les consommateurs, les statistiques européennes, les douanes, la coopération fiscale et la lutte contre la fraude.

La fusion de ces domaines d’action en un seul programme de financement offre d’importantes possibilités de synergie, de flexibilité budgétaire pour faire face à des défis imprévus, de rationalisation de l’accès au financement pour les demandeurs et de réduction des charges administratives. Conformément à cette vision, la Commission a proposé de doubler le budget du programme antifraude pour le porter à 362 millions d’euros, en renforçant les activités actuelles et en permettant un soutien financier accru à la lutte contre la fraude et les activités illégales ayant une incidence sur les intérêts financiers de l’UE.

En 2025, l’administration fiscale irlandaise a lancé son nouveau navire Douane Cosaint (qui signifie protection en irlandais). Le navire de 8,5 millions d’EUR a été cofinancé par le UAFP à hauteur de 1,8 millions d’EUR (la plus grande contribution financière du programme à ce jour). Cosaint patrouille désormais sur les 3,173 km de côtes irlandaises, ce qui renforce considérablement la capacité de l’unité maritime de l’administration fiscale à effectuer des patrouilles efficaces contre la contrebande.

Un montant de 720 000 EUR a été octroyé à l’unité opérationnelle centrale (UCO) de la Guardia Civil espagnole afin de mettre au point de nouveaux moyens technologiques pour lutter contre les activités de fraude et de contrebande de plus en plus complexes des grandes organisations criminelles. Ce projet a permis le développement et l’achat d’outils tels que des équipements spécialisés pour la surveillance, de nouveaux véhicules de patrouille et de surveillance et une imprimante 3D.

Le projet DOCK2, financé à hauteur de 80 % par le UAFP, fournit des équipements spécialisés pour renforcer les capacités techniques de la sous-direction grecque chargée de la lutte contre la drogue au sein de la direction de la lutte contre la criminalité organisée. DOCK2 aide les autorités grecques à lutter contre la contrebande à destination de l’UE, en particulier par l’intermédiaire de ses plus grands ports du Pirée et de Thessalonique. L’équipement est utilisé en coopération avec d’autres services de la police grecque, ainsi qu’avec les services publics du pays, tels que les autorités douanières et portuaires, lors des enquêtes sur les activités des réseaux criminels aux niveaux national, européen et international.

L’Espagne est une porte d’entrée vers le reste de l’Europe pour le commerce légitime. Toutefois, il s’agit également d’une porte d’entrée pour les passeurs. En particulier, les trafiquants de tabac. La baie d’Algésiras, près de la frontière entre l’Espagne et Gibraltar, est un centre important d’activités de contrebande. Les fonds du programme ont permis à l’autorité fiscale espagnole AEAT d’acheter deux bateaux semi-rigides, équipés d’un moteur puissant, qui ont été utilisés avec succès pour lutter contre la contrebande de tabac dans la région.

Accès direct aux données relatives à la TVA

La Commission européenne a récemment présenté une proposition de règlement du Conseil⁽⁸⁾ visant à renforcer les efforts de coopération entre le Parquet européen, l’OLAF et les États membres pour lutter plus efficacement contre la fraude transfrontière à la TVA. L’objectif principal de la proposition est de permettre à l’OLAF et au Parquet européen d’accéder aux systèmes informatiques contenant des informations pertinentes en matière de TVA au niveau de l’Union.

Cette initiative vise à accélérer les enquêtes grâce à la déclaration numérique en temps quasi réel des échanges transfrontières, en accordant au Parquet européen et à l’OLAF un accès direct et centralisé aux données relatives à la TVA. En outre, la proposition établit des canaux de communication directs entre le Parquet européen, l’OLAF et Eurofisc, le réseau européen de fonctionnaires nationaux consacré à la lutte contre la fraude à la TVA.

L’écart entre les recettes de TVA escomptées et réelles dans l’UE s’élevait à environ 89,3 milliards d’EUR en 2022, la fraude carrousel ou fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant (MTIC) coûtant à elle seule entre 12,5 et 32,8 milliards d’EUR par an. Souvent orchestré par des organisations criminelles, ce type de fraude pose des problèmes importants en matière d’intégrité financière et de perception efficace des recettes fiscales.

La proposition susmentionnée doit encore être adoptée à l’unanimité par le Conseil. Elle est conforme à la législation du train de mesures sur la TVA à l’ère numérique, qui a été adopté en mars 2025⁽⁹⁾. Parmi ses dispositions figure le recours intensif à la facturation électronique et à la déclaration numérique en temps quasi réel pour le commerce B2B intra-UE, qui devraient être mis en œuvre à partir de juillet 2030. Ce paquet stratégique vise à moderniser les systèmes de TVA et à combler les lacunes exploitées par les fraudeurs.