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Seniorenpolitik I. 1. Einleitung Immer mehr Bürger der Europäischen Union sind Senioren. Bis zum Jahr 2020 werden die 60- und über 60jährigen ein Fünftel der EU-Bevölkerung ausmachen. Vor nur 50 Jahren hätten die 65- und über 65jährigen gerade ein Vierzehntel der Unionsbevölkerung gebildet. Diese revolutionäre Entwicklung der Altersstruktur Europas hat sich von der Öffentlichkeit und bis vor kurzem auch von der Politik weitgehend unbemerkt vollzogen. 2. Sich änderndes Wesen des Alters Neben der Alterung der Bevölkerung ist eine grundlegende Wandlung des Erlebens und der Bedeutung des Alters in der Gesellschaft des späten zwanzigsten Jahrhunderts zu beobachten. Der Eintritt in den Ruhestand ist nicht mehr so eindeutig wie früher auch der Einstieg ins Alter und daher für die Definition von "älteren Menschen" zunehmend ungeeignet. Mit steigender Lebenserwartung leben die älteren Menschen länger und gesünder, so daß die Schwelle zur Gebrechlichkeit weiter nach hinten verschoben wird. Diese Veränderungen bei Altersstruktur, Gesundheit und Beschäftigungsmustern wandeln das Wesen des Alters. 3. Notwendigkeit von Maßnahmen - die demographische Revolution In der EU gibt es inzwischen mehr als 70 Millionen Menschen im Alter von 60 Jahren und darüber, was etwas weniger als einem Fünftel der Bevölkerung entspricht. Fast ein Drittel der Bevölkerung der Union und ein Fünftel der Arbeitskräfte sind älter als 50 Jahre. In der Altersgruppe der Senioren nimmt der Anteil der sehr Alten, der über 80jährigen mit einer höheren Wahrscheinlichkeit von Krankheit und Pflegebedürftigkeit, sogar noch rascher zu: bis 2020 werden im derzeitigen Hoheitsgebiet der Europäischen Union etwa 20 Millionen Menschen 80 Jahre und darüber sein - was einem Anstieg von etwa 300 % in dieser Altersgruppe seit 1960 entsspricht. Die beiden Hauptgründe für diese demographische Revolution sind die zurückgehenden Geburten- und Sterblichkeitsraten: weniger Kinder und mehr ältere Menschen. Wenn es nicht zu einem Absinken der Bevölkerungszahlen kommen soll, muß jede Frau im gebärfähigen Alter durchschnittlich 2,1 Kinder zur Welt bringen; derzeit beträgt der Durchschnitt in der EU aber nur 1,59 Kinder. Die Gesundheitsdienste der Mitgliedstaaten können für sich in Anspruch nehmen, daß sie an dem in den letzten 30 Jahren zu verzeichnenden Rückgang der Sterblichkeit großen Anteil hatten. In einigen Ländern hat sich infolgedessen die Lebenserwartung wesentlich erhöht - in Frankreich, Italien und Spanien für Frauen um 10 Jahre. 4. Grundlegende Fragen Jedoch hat dieser Erfolg, insbesondere der Rückgang der Sterblichkeitsraten bei den älteren Menschen selbst, die Nachfrage nach medizinischer und sozialer Betreuung verstärkt. Die Alterung der Bevölkerung stellt eine Herausforderung für die politischen Entscheidungsträger in den Mitgliedstaaten dar, weil die Altersrenten bereits jetzt den größten Posten der Sozialversicherungsbudgets bilden. Dies gilt insbesondere für diejenigen Länder, die bereits eine umfassende Reform der staatlichen Renten eingeleitet haben und sich nun der zweifachen finanziellen Auswirkung der Alterung der Bevölkerung und der Weiterentwicklung der Rentensysteme gegenübersehen. Außerdem treten in einer Zeit wirtschaftlicher Rezession Sorgen bezüglich der finanziellen Stabilität der Renten und der umfassenderen Sozialversicherungssysteme unweigerlich stärker in den Vordergrund. Die Hauptfrage gilt dem Umfang, in dem der rasche Wandel bei der Altersstruktur der Bevölkerung so aufgefangen werden kann, daß das verhältnismäßig hohe Niveau der Solidarität zwischen den Generationen in den EU-Ländern aufrechterhalten und so auch der Fortbestand der sozialen Integration der Senioren und ihrer Familien gewahrt wird. II. Rückblick auf das bisherige europäische Engagement im Bereich der Seniorenpolitik a) Bis 1990 Mit der Lage der älteren Menschen befaßten sich in den 80er Jahren speziell einige Entschließungen des Europäischen Parlaments, beginnend mit der Entschließung vom 18. Februar 1982 zu der Stellung und den Problemen älterer Menschen in der Europäischen Gemeinschaft. Die 1989 von 11 Mitgliedstaaten angenommene Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer verweist in Ziffer 24 und 25 auf Senioren und Ruheständler und bezieht diese Personengruppe damit in ihren Aufgabenbereich ein. Zusätzlich waren eine Reihe von Rechtsinstrumenten und Initiativen, auch wenn sie nicht speziell auf ältere Menschen zugeschnitten waren, für die ältere Generation doch von relativ großer Bedeutung. Dazu gehören Initiativen zugunsten von Behinderten, wie beispielsweise das HELIOS-Programm, sowie die europäischen Programme zur Bekämpfung der Armut und zur Gleichbehandlung von Frauen und Männern in den Systemen der sozialen Sicherheit. b) Beschlüsse 1990-1992 Die Mitteilung der Kommission über ältere Menschen vom 24. April 1990 (KOM (90) 80 endg.) schuf eine Grundlage für gemeinschaftliche Aktionen zugunsten von Senioren, wobei jedoch anerkannt wurde, daß in diesem Bereich in jedem Fall das Subsidiaritätsprinzip anzuwenden ist. Die beiden Ratsbeschlüsse über gemeinschaftliche Aktionen zugunsten älterer Menschen (91/49/EWG; ABl. L 28 vom 2.2.91, S. 29) bzw. über die Veranstaltung des Europäischen Jahres 1993 (92/440/EWG; ABl. L 245 vom 26.8.92, S. 43) bekräftigten die Rolle der Gemeinschaft als wichtiger, jedoch nach dem Subsidiaritätsprinzip handelnder Akteur des in allen Mitgliedstaaten laufenden Prozesses der Anpassung an die langfristigen Herausforderungen der Bevölkerungs(über)alterung. Mit ihrem Beschluß vom 17. Oktober 1991 (91/544/EWG; ABl. L 286 vom 26.10.91, S. 42) richtete die Kommission eine Verbindungsgruppe ein, die den Dialog mit Organisationen, die ältere Menschen vertreten, auf europäischer Ebene fördern und auf diese Weise dafür sorgen soll, daß sich die älteren Mitbürger auf dieser Ebene in stärkerem Maße Gehör verschaffen können. c) Solidarität zwischen den Generationen In den beiden Ratsbeschlüssen wurde außerdem festgeschrieben, daß die Förderung der Solidargemeinschaft der Generationen eine wesentliche Komponente des Ansatzes darstellt, für den sich die Kommission entschieden hat, um den Herausforderungen der Bevölkerungs(über)alterung zu begegnen. Das Prinzip der Solidarität zwischen den Generationen als Basis der Politik der Mitgliedstaaten wurde in der Grundsatzerklärung des Rates der Europäischen Union und der im Rat vereinigten Minister für Sozialfragen vom 6. Dezember 1993 anläßlich des Abschlusses des Europäischen Jahres der älteren Menschen und der Solidargemeinschaft der Generationen (93/C 343/01; ABl. C 343 vom 21.12.93, S.1) bekräftigt. d) Europäisches Jahr 1993, das Europäische Jahr der älteren Menschen und der Solidargemeinschaft der Generationen, bot mit seinen vielfältigen Aktivitäten - die von lokal begrenzten bis zu europaweit angelegten reichten - Gelegenheit, Erfahrungen mit dem Aufbau und der Gestaltung von Partnerschaften zwischen verschiedenen Ebenen, Kulturen, Disziplinen und Generationen zu sammeln. Die Ziele des Europäischen Jahres waren: die soziale Dimension der Gemeinschaft herauszustellen; die Gesellschaft für Fragen im Zusammenhang mit dem Altern zu sensibilisieren; Überlegungen und Diskussionen zu fördern; die Solidarität zwischen den Generationen zu stärken; die älteren Menschen besser in den Prozeß der europäischen Integration einzubeziehen. Bei den Maßnahmen der Kommission handelte es sich teilweise um Fördermaßnahmen ohne finanzielle Auswirkungen und teilweise um Maßnahmen, die entweder vollständig oder teilweise von der Kommission finanziert wurden. Zu den letzteren gehörten sowohl europaweite als auch einzelstaatliche Tätigkeiten. Das Europäische Jahr wurde als Erfolg gewertet, was weitgehend auf den umfassenden Beitrag des nichtstaatlichen Sektors zurückzuführen ist, dem es gelang, die am unmittelbarsten Betroffenen auf die einschlägigen Fragen aufmerksam zu machen. e) Weißbuch zur Sozialpolitik In dem im Juli 1994 angenommenen Weißbuch "Europäische Sozialpolitik - ein zukunftsweisender Weg für die Union" wurde mitgeteilt, daß die Kommission "einen Beschluß über weitere unionsweite Maßnahmen zur Bewältigung der Aufgaben im Zusammenhang mit der weiteren Überalterung der Bevölkerung unterbreiten (werde), in dem es insbesondere um die Rolle und den Beitrag ehemaliger Erwerbstätiger" gehen werde. III. Rolle der Europäischen Union Subsidiarität Im Bereich des Alterns liegt die Gesetzgebungskompetenz fast ausschließlich bei den Mitgliedstaaten. In einigen Fällen werden wichtige Aufgaben auf regionaler und lokaler wie auch auf nationaler Ebene wahrgenommen. Die EU kann jedoch die auf der entsprechenden Ebene konzipierten und durchgeführten Politiken und Aktionen unterstützen, indem sie neue Denkweisen und den Erfahrungsaustausch fördert. Diese - im Hinblick auf Umfang und Kosten zwar begrenzte - Rolle kann sowohl für die EU insgesamt als auch für die mit der Alterungsproblematik befaßten Stellen von großer Bedeutung sein. Rolle der Kommission Die Kommission ist der Auffassung, daß ihre Rolle bei der Förderung des Informations- und Erfahrungsaustauschs im Bereich des Alterns weitgehend die der Beschleunigung, Erleichterung und Kommunikation ist. Sie reagiert vor allem auf Initiativen von Partnern auf allen Ebenen und in der gesamten EU und fördert diese Initiativen, wogegen sie weniger mit deren Leitung befaßt ist. Diese Unterstützung kann in Informationen, die aus Untersuchungen abgeleitet werden, bestehen, in der Vermittlung potentieller Partner in anderen Mitgliedstaaten und in einer Bezuschussung von Tätigkeiten, die den festgelegten Kriterien entsprechen. Vorschlag der Kommission für einen Beschluß des Rates über die Unterstützung der Gemeinschaft für Aktionen zugunsten älterer Menschen (KOM (95) 53 endg.) In diesem Vorschlag für einen Beschluß des Rates regte die Kommission an, in der Zeit vom 1. September 1995 bis zum 31. Dezember 1999 eine Reihe von Aktionen zugunsten älterer Menschen zu unterstützen. Die Kommission selbst sollte für die Durchführung dieses Beschlusses verantwortlich sein. Der Vorschlag baute auf dem Fundament des Europäischen Jahres der älteren Menschen und der Solidargemeinschaft der Generationen (1993) auf und sollte während des entsprechenden Zeitraums die Maßnahmen positiv beeinflussen, die die älteren Menschen in den Mitgliedstaaten betreffen. Mit den vorgeschlagenen Aktionen sollten folgende Ziele verfolgt werden: Förderung der Rolle und der Möglichkeiten der aktiven Ruheständler; Förderung der besten Lösungsansätze in bezug auf: a) Verbesserung der Situation älterer Frauen; b) Überalterung der Erwerbsbevölkerung; c) Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhestand; d) Betreuung pflegebedürftiger älterer Menschen sowie Zugang hierzu; Förderung der Solidargemeinschaft der Generationen und der Integration älterer isolationsgefährdeter Menschen. In diesem Zusammenhang schlug die Kommission folgende Maßnahmen vor: a) spezifische Projekte; b) vergleichende Untersuchungen und grenzüberschreitende Initiativen, im Hinblick auf die prioritären Themen der Aktion; c) regelmäßige Erstellung vergleichender Berichte über die soziale und wirtschaftliche Situation der älteren Menschen in der gesamten Europäischen Union. Bisher (Stand: Juli 1998) wurde der Vorschlag vom Rat nicht angenommen. IV. Dokumente zum Thema Seniorenpolitik Einstellungen zum Alter. Hauptergebnisse einer Eurobarometer-Umfrage, Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 1993. Europäische Netze innovativer Modellversuche zugunsten älterer Menschen, Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 1993. Ältere Menschen in Europa: Wirtschafts- und Sozialpolitik. Bericht 1993 der Beobachtergruppe der Europäischen Gemeinschaft, Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 1993. Ältere Menschen in Europa: Wirtschafts- und Sozialpolitik. Neueste Entwicklungen, Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 1994. Soziales Europa. Die Perspektiven der ergänzenden Altersversorgung angesichts des demographischen, wirtschaftlichen und sozialen Wandels (Bericht des EU-Expertennetzes für ergänzende Altersversorgungssysteme - 1996), Beiheft 7/96, Europäische Kommission, 1996. Vorschlag für einen Beschluß des Rates über die Unterstützung der Gemeinschaft für Aktionen zugunsten älterer Menschen/Gemeinschaftliche Aktionen zugunsten älterer Menschen im Zeitraum 1991-1993 einschließlich des Europäischen Jahres der älteren Menschen und der Solidargemeinschaft der Generationen / Evaluierungsbericht (von der Kommission vorgelegt), KOM (95) 53 endg., Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 1995.