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Agriculture et environnement

Intégration à la PAC des préoccupations environnementales

La politique agricole commune (PAC) a évolué au cours des années. Elle s'est progressivement réformée pour intégrer les préoccupations environnementales et mieux servir la cause du développement durable.

Principes généraux

L'intégration des préoccupations environnementales à la PAC comporte deux volets distincts:

  • la garantie d'un mode de production durable qui évite les pratiques néfastes pour l'environnement;
     
  • l'adoption de mesures incitatives en faveur de biens et services publics respectueux de l'environnement.

Pour assurer le caractère durable de leur activité, les agriculteurs doivent respecter des règles et des normes communes destinées à préserver l'environnement et les paysages. Celles-ci sont contraignantes et constituent le fondement même du développement agricole durable. Elles déterminent par ailleurs le seuil de référence en dessous duquel le coût des bonnes pratiques agricoles doit être assumé par l'agriculteur, en vertu du principe «pollueur-payeur».

Cependant, les objectifs environnementaux sont souvent plus ambitieux que les résultats qui peuvent être obtenus par le respect strict de la législation. Afin de motiver les agriculteurs à s'engager volontairement dans des actions qui dépassent les prescriptions minimales obligatoires en faveur de l'environnement, il convient de prévoir des mesures appropriées. Il faut tenir compte du fait qu'au-delà de leurs obligations légales, les agriculteurs utilisent leurs propres ressources et facteurs de production pour produire des biens et services publics respectueux de l'environnement destinés à l'ensemble de la population et de la société. Selon le principe de participation volontaire, les agriculteurs sont rémunérés pour des actions de protection de l'environnement qu'ils entreprennent de leur plein gré.

Pour intégrer les préoccupations environnementales, la PAC respecte les deux principes du pollueur-payeur et de la participation volontaire. À cet effet, elle a recours à deux mécanismes.

Le premier conditionne la plupart des paiements de la PAC au respect d'un certain nombre d'obligations réglementaires (conditionnalité) et sanctionne les contrevenants par une réduction de ces paiements. 

Le second consiste à payer les agriculteurs fournissant des biens et services respectueux de l'environnement au-delà des exigences requises (mesures agro-environnementales).


Mesures d'intégration environnementale

Depuis 1992, la PAC a progressivement été adaptée pour mieux servir les objectifs du développement durable, notamment en matière de protection de l'environnement. Cette évolution a débouché sur une réforme visant à faire passer la PAC d'une politique de soutien des prix et de la production à une politique de développement rural et d'aides directes au revenu.

Aujourd'hui, l'adaptation de la PAC aux exigences du marché va de pair avec une intégration environnementale qui se traduit par quatre types de mesures:

  • les mesures qui, visant certains objectifs tels que la stabilité du marché ou l'aide au revenu, ont soit des effets secondaires positifs sur l'environnement, soit contribuent à maintenir des structures ou des pratiques agricoles favorables à la protection de l'environnement (paiements destinés aux zones défavorisées);
     
  • les mesures visant certains objectifs tels que le soutien au revenu et contribuant simultanément à l'application des exigences environnementales obligatoires et du principe «pollueur-payeur» (paiements découplés dans le cadre de la conditionnalité);
     
  • les mesures visant à encourager la prestation volontaire de services environnementaux (mesures agro-environnementales);
     
  • les mesures visant à favoriser l'application des exigences environnementales (respect des normes notamment) ou à compenser le handicap économique relatif résultant de la conjonction d'exigences environnementales spécifiques à une région (Natura 2000 ou directive-cadre sur l'eau).


Décisions politiques

Depuis les années 1990, les chefs d'État et de gouvernement réunis en Conseil européen pour fixer les lignes directrices de la politique communautaire n'ont eu de cesse d'adopter des mesures destinées à développer une agriculture plus respectueuse de l'environnement. Ce processus s'est déroulé en plusieurs étapes:

  • Traité d'Amsterdam (juillet 1997)

    L'article 3 souligne que les exigences en matière de protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques communautaires, en vue de promouvoir le développement durable.
  • Conseil européen de Cardiff (juin 1998)

    Cette date marque le début du processus de Cardiff, au cours duquel plusieurs Conseils européens successifs ont réaffirmé leur engagement d'intégrer les questions liées à l'environnement et au développement durable à l'ensemble des politiques communautaires et d'élaborer les indicateurs appropriés pour assurer le suivi de cette intégration.

     

    Les Conseils européens d'Helsinki et de Göteborg ont constitué des étapes majeures du processus de Cardiff.

  • Conseil européen d'Helsinki (décembre 1999)

    Ce Conseil a adopté une stratégie pour l'intégration de la dimension environnementale à la PAC. Cette stratégie fixe des objectifs spécifiques dans les domaines de la biodiversité, des paysages, de l'eau, des sols, de l'exploitation des terres, du changement climatique et de la qualité de l'air.

Le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement български (bg)czech (cs)dansk (da)Deutsch (de)eesti (et)ελληνικά (el)English (en)español (es)Gaeilge (ga)hrvatski (bg)italiano (it)latviešu (lv)lietuvių (lt)magyar (hu)Malti (mt)Nederlands (nl)polski (pl)português (pt)română (ro)slovenčina (sk)slovenščina (sl)suomi (fi)svenska (sv) définit le volet environnemental de la stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable. Il forme le cadre de la politique environnementale de l'Union pour la période 2002-2012.

 

PAC et environnement: les mots-clés

Principe du pollueur-payeur: prévenir les atteintes à l'environnement

Selon ce principe, le pollueur doit assumer les dépenses relatives à la prévention ou à la réduction des atteintes à l'environnement dont il pourrait être l’auteur. De façon générale, les agriculteurs doivent, à leurs propres frais, se conformer aux normes environnementales définies aux niveaux national et européen et respecter les normes de base obligatoires définies dans le cadre de la conditionnalité. Les agriculteurs qui se dérobent à ces obligations peuvent être sanctionnés.

Principe de participation volontaire: prestation de services environnementaux

Ce principe prévoit de rémunérer les agriculteurs qui s'engagent volontairement dans des actions environnementales allant au-delà des exigences légales. Dans le cadre de la PAC, ce principe se traduit concrètement par des paiements agro-environnementaux, qui incitent les agriculteurs à s'engager en faveur de la protection de l'environnement au-delà du seuil de référence défini par les exigences obligatoires. Ces paiements couvrent les frais engagés et les pertes de recettes qui découlent des engagements environnementaux volontaires.

Seuil de référence

Le seuil — ou niveau — de référence marque la limite entre les mesures environnementales obligatoires, dont le coût incombe aux agriculteurs, et les mesures volontaires, pour lesquelles ils sont rémunérés. Reconnu au niveau international, le principe du «pollueur-payeur» définit le niveau de référence sur la base des normes obligatoires prévues dans le cadre de la législation environnementale ou de la conditionnalité. Au-delà de ce niveau, les paiements agro-environnementaux s'appliquent.

Biens publics

Un bien public est un bien dont la consommation par un individu ne réduit pas les possibilités de consommation par d'autres. Étant donné la difficulté à faire payer un bien public par l'ensemble des individus qui en bénéficient, les marchés sont incapables d'en assurer la fourniture de manière satisfaisante. C'est pourquoi, il est nécessaire d'agir au niveau politique pour assurer la fourniture de bien publics répondant à une demande de la société. À cet égard, l'agriculture peut apporter sa contribution en conservant leur côté attrayant aux paysages cultivés, en entretenant le patrimoine culturel régional et en améliorant la qualité de l'environnement.


Évaluation du processus d'intégration

Pour pouvoir être quantifiés, les résultats obtenus dans le cadre du processus d'intégration doivent être évalués au regard d'objectifs définis. Le processus lui-même doit faire l'objet d'évaluations régulières. Au sein de l'UE, une politique d'évaluation régulière a été établie aux niveaux européen, national ou régional.

L'évaluation de l'intégration environnementale est un exercice difficile qui englobe plusieurs facteurs, tels que l'état de l'environnement, les interactions entre l'agriculture et les résultats environnementaux, les tendances générales du marché, le développement des technologies, les phénomènes météorologiques, etc.

Certains indicateurs agro-environnementaux spécifiques constituent une aide précieuse dans le cadre de ces évaluations, car ils permettent de dégager des tendances de fond et de rendre compte des progrès obtenus. Les indicateurs agro-environnementaux doivent être établis sur la base de données concrètes, elles-mêmes complétées par des informations contextuelles, afin de dresser un tableau significatif de la réalité.

Certains indicateurs agro-environnementaux font partie du cadre commun de suivi et d'évaluation pour le développement rural. L'évaluation des programmes de développement rural permet d'analyser en détail leur impact sur l'environnement.

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