Przedstawicielstwo w Polsce

Przyszłość europejskiej obronności

/poland/file/171221terlikowskijpg_pl171221_terlikowski.jpg

Marcin Terlikowski
©EC

Choć w najbliższym czasie nie ma planów uwtorzenia "europejskiej armii", przywódcy UE starają się się dostosować potencjał obronny naszego kontynentu do współczesnych zagrożeń. W grudniu zaczął działać mechanizm stałej współpracy strukturalnej w dziedzinie obronności (PESCO), wcześniej uruchomiono również Europejski Fundusz Obronny. Ich znaczenie i możliwości analizuje – w ramach projektu "Europa okiem eksperta" - dr Marcin Terlikowski*.

21/12/2017

 

Na posiedzeniu 11 grudnia 2017 r. Rada Unii Europejskiej zgodziła się na uruchomienie przez 25 spośród 28 członków UE mechanizmu stałej współpracy strukturalnej w dziedzinie obronności (PESCO)[1]. Jest to przełomowa decyzja, ponieważ w długim terminie może pozwolić na pogłębienie integracji obronnej w UE i realizację koncepcji autonomii strategicznej Europy, rozumianej jako zdolność do samodzielnego prowadzenia niektórych rodzajów operacji wojskowych przez państwa europejskie, bez konieczności polegania na wsparciu USA. Znaczenie decyzji Rady jest tym większe, że przez 7 lat od przyjęcia traktatu lizbońskiego, który po raz pierwszy wprowadził przepisy o PESCO, państwa członkowskie nie były gotowe choćby na podjęcie debaty o warunkach inauguracji tego mechanizmu.

Wcześniej, 7 czerwca 2017 r., Komisja Europejska ogłosiła uruchomienie Europejskiego Funduszu Obronnego (EDF). Ma on umożliwić – po raz pierwszy w historii – współfinansowanie z budżetu UE rozwoju nowych technologii obronnych przez europejski przemysł oraz opracowywania nowego uzbrojenia i sprzętu wojskowego przez państwa członkowskie. Otwarcie EDF oznacza, że Unia będzie prowadziła własną politykę ekonomiczną w przemyśle obronnym, co jeszcze dekadę temu wydawało się niemożliwe.

Te dwa instrumenty, PESCO i EDF, w połączeniu z reformą unijnych instytucji i mechanizmów Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, zainicjowaną jesienią 2016 r. w związku z wdrażaniem Europejskiej Strategii Globalnej[2], mają szansę na przełamanie strukturalnych słabości UE, które w ostatnich latach nie pozwalały na skuteczną, europejską odpowiedź na rosnące zagrożenia dla bezpieczeństwa państw i obywateli Unii. Inaczej jednak niż sugerowało to część komentatorów politycznych, celem UE nie jest budowa ponadnarodowej „armii europejskiej”, lecz wspieranie współpracy wojskowej państw członkowskich oraz rozwoju europejskiego przemysłu obronnego.

Rosnące potrzeby obronne Europy

Proces zacieśniania integracji obronnej w UE znacząco przyspieszył w ciągu ostatnich kilkunastu miesięcy w wyniku nałożenia się kilku czynników. Głównym z nich, niezmiennym od dekady, jest pogarszający się stan europejskiej obronności. Wynika on z wieloletnich cięć budżetów obronnych, skutkujących ograniczeniem przez państwa Unii zakupów nowoczesnego sprzętu wojskowego, wycofywaniem wielu rodzajów uzbrojenia oraz ograniczaniem wielkości sił, zdolnych do realizowania operacji poza krajem macierzystym (drogich w utrzymaniu jednostek wojskowych, odpowiednio wyposażonych i przeszkolonych, wspieranych zaawansowanym systemem logistycznym).

Wprawdzie cięcia budżetów obronnych towarzyszyły Europie od zakończenia zimnej wojny, jednak o ile w latach dziewięćdziesiątych były wynikiem ustania zagrożenia konfliktem jądrowym NATO ze Związkiem Radzieckim, o tyle po 2007 r. były wyłącznie skutkiem kryzysu fiskalnego i gospodarczego. Kryzys wymusił na niemal wszystkich państwach UE wprowadzenie polityki oszczędnościowej także w obszarze obronności. Sumaryczne wydatki obronne 28 państw UE w 2014 r. były o ponad 36 mld dolarów mniejsze niż w 2009 r. kiedy ostatni raz po 2000 r. odnotowano ich wzrost rok do roku. W 2016 r., kiedy zatrzymano cięcia, były wciąż o 25 mld dolarów mniejsze niż w 2009 r.,[3].

Jednocześnie europejskie środowisko bezpieczeństwa pogarszało się: szybko wzrastały zagrożenia ze strony zdestabilizowanych państw w unijnym sąsiedztwie (Libia i Syria od 2011 r.,), rozwijał się międzynarodowy terroryzm (powstanie i ekspansja tzw. „Państwa Islamskiego” od 2013/14 r.). W 2014 r. Rosja dokonała agresji na Ukrainę i poprzez nielegalną aneksję Krymu zmieniła siłą przebieg granic w Europie. Dzięki rosyjskiemu wsparciu wojskowemu na wschodzie Ukrainy wybuchł też konflikt separatystyczny.

Świadomość rosnącego rozdźwięku między potrzebami obronnymi Europy a jej zasobami wojskowymi powodowała, że państwa członkowskie próbowały nawiązywać różne formy współpracy wojskowej w ramach UE (inicjatywa „pooling and sharing” z 2012 r.) oraz w formatach regionalnych (w ramach Grupy Wyszehradzkiej, państw nordyckich – NORDEFCO) i bilateralnych (współpraca brytyjsko-francuska w ramach traktatu z Lancaster House z 2010 r.). Niemniej brakowało zdecydowanej woli politycznej, aby wszystkie te inicjatywy nabrały rozmachu, koniecznego dla odwrócenia negatywnych trendów.

W latach 2014-2016 r. niemoc UE w przeciwdziałaniu erozji jej zdolności obronnych zaczęła jednać być szybko przełamywana. Zdecydowały o tym łącznie: kryzys migracyjny, będący wynikiem upadku państwowości w Libii oraz konfliktu w Syrii, rosnąca agresywność polityki Rosji wobec NATO po agresji na Ukrainę, wygranie referendum w Wielkiej Brytanii przez zwolenników opuszczenia UE, zmiana percepcji polityki bezpieczeństwa USA w Europie oraz wykorzystanie pogarszającego się społecznego wizerunku UE przez ruchy populistyczne w kilku największych krajach Unii. Powrót zagrożenia polityczno-wojskowego ze strony Rosji oraz ogromna fala migracyjna, która pojawiła się ze względu na brak struktur państwowych w Libii i Syrii, pokazały, że Europa nie może dłużej zaniedbywać swojej obronności w wymiarze wojskowym, zwłaszcza wobec wielu wypowiedzi nowego prezydenta USA, Donalda Trumpa, sugerujących warunkowość amerykańskich gwarancji bezpieczeństwa w ramach NATO[4]. Z kolei Brexit stworzył szansę na usunięcie problemu brytyjskiego weta, które od kilkunastu lat uniemożliwiało szybki postęp w polityce obronnej UE. Natomiast rosnące poparcie dla haseł populistycznych i antyunijnych uczyniły pilną potrzebę sukcesu w ważnym wymiarze integracji europejskiej.

W takich okolicznościach UE najpierw opracowała Europejską Strategię Globalną (2016 r.), która przedstawiła poziom ambicji Unii w dziedzinie jej relacji zewnętrznych i polityki obronnej (wspomniana na wstępie koncepcja autonomii strategicznej), a następnie uruchomiła EDF i – w grudniu 2017 r. - PESCO.

PESCO: armia europejska nie, współpraca wojskowa tak!

Traktatowym celem mechanizmu PESCO jest zacieśnienie integracji grupy państw członkowskich UE w dziedzinie obronności[5]. Nie oznacza to budowy armii europejskiej, dowodzonej przez instytucje unijne, ale wzmocnienie współpracy wojskowej między państwami. Może to polegać np. na wspólnych zakupach uzbrojenia, tworzeniu wielonarodowych jednostek wojskowych, wspólnych programach szkoleń i ćwiczeń, prowadzeniu wspólnych programów badawczych w zakresie technologii obronnych, harmonizacji narodowych planów modernizacji technicznej sił zbrojnych itp.

Mechanizm PESCO wprowadzono do TUE z przekonaniem, że ma on pozwolić na powstanie „rdzenia obronnego” Unii, złożonego tylko z kilku najsilniejszych wojskowo państw. Zgodnie z TUE miałby to być państwa spełniające „wyższe kryteria zdolności wojskowych”, gotowe do udziału w „najbardziej wymagających misjach”. Niemniej ostatecznie – głównie ze względu na niechęć państw członkowskich do dalszego różnicowania „prędkości” integracji i jego skutków politycznych – zwyciężyła w UE koncepcja „inkluzyjnego i modularnego PESCO”[6]. Zgodzono się więc, że – wbrew założeniom TUE – mechanizm ten będzie otwarty dla dużej liczby państw członkowskich UE i będzie pozwalał na zawiązywanie współpracy wojskowej w mniejszych podgrupach państw, zainteresowanych określonym programem, np. wspólnym zakupem uzbrojenia. Dlatego ostatecznie do PESCO przystąpiło 25 państw Unii – wszystkie oprócz opuszczającej UE Wielkiej Brytanii, Danii, która zastrzegła sobie wyłączenie ze współpracy obronnej w Unii jeszcze w 1992 r. (tzw. opt-out), oraz Malty, prowadzącej neutralną politykę bezpieczeństwa[7].

Zgodnie z decyzją Rady z 11 grudnia PESCO opiera się o dwa elementy: zobowiązania uczestniczących w tym mechanizmie państw do podjęcia określonych działań oraz wspólne projekty, nakierowane na rozwój zdolności wojskowych. Zobowiązania są raczej ogólnikowe, ale są wśród nich ambitne cele – istotne jest zwłaszcza zobowiązanie do regularnego zwiększania krajowych budżetów obronnych (a więc nie tylko zatrzymania cięć), w tym wzrostu wydatków na nowe uzbrojenie oraz środków na wspólne programy badawczo-rozwojowe. Potencjalnie przełomowe dla zdolności obronnych Europy są też zobowiązania do poszerzania wspólnego budżetu dla operacji wojskowych UE[8] oraz preferowania współpracy europejskiej w zakupach uzbrojenia.

W czasie posiedzenia Rady przyjęto też wstępną listę 17 projektów PESCO. Obejmują one bardzo szerokie spektrum inicjatyw współpracy wojskowej. Są wśród nich propozycje budowy wielonarodowych jednostek wojskowych (np. pomysł zbudowania Europejskiego Dowództwa Medycznego, które elementy mają być gotowe do wspierania operacji UE w państwach ich rozmieszczenia), prac badawczo-rozwojowych nad nowym uzbrojeniem i sprzętem wojskowym (np. propozycja opracowania europejskiego opancerzonego transportera piechoty) a także inicjatywy dążące do polepszenia wymiany informacji i interoperacyjności między współpracującymi państwami (np. w dziedzinie cyberobrony) oraz standaryzacji prawa i procedur odnoszących się do wojskowości (w zakresie przekraczania granic przez jednostki wojskowe udające się na ćwiczenia, biorące udział w operacjach itp.). Większość z tych projektów jest we wczesnej fazie i żaden nie dotyczy najbardziej potrzebnych w Europie zdolności wojskowych. Niemniej należy liczyć się z tym, że PESCO przyniesie rezultaty dopiero w średnim i długim okresie, ponieważ tego rodzaju projekty wymagają czasu, aby dostarczyć konkretne rezultaty. Co więcej dopiero sukces mniej ambitnych inicjatyw może pozwolić na zbudowanie zaufania między rządami, koniecznego do uruchomienia najbardziej skomplikowanych programów (np. przyszłego europejskiego myśliwca, co zadeklarowały Niemcy i Francja jako ich długofalowy cel przemysłowo-obronny).

EDF: europejskie pieniądze dla wsparcia obronności UE

W kontekście projektów PESCO kluczową rolę odgrywać będzie Europejski Fundusz Obronny. Środki z funduszu mogą być bowiem skuteczną zachętą dla państw do wchodzenia w projekty. Fundusz składa się z dwóch filarów („okien”, zgodnie z proponowaną przez Komisję terminologią). Pierwszy obejmuje badania naukowe w zakresie nowych, innowacyjnych technologii obronnych (Reasearch and Technology, R&T). Zasadą jego funkcjonowania będzie przyznawanie grantów UE na projekty proponowane przez międzynarodowe konsorcja, złożone z instytutów badawczych, przedsiębiorstw, fundacji itp. Będzie się to odbywać analogicznie do funkcjonujących od lat Programów Ramowych UE w zakresie badań naukowych i innowacji, (takich jak aktualny Horyzont 2020). Drugi filar Funduszu będzie obejmował z kolei prace badawczo-rozwojowe (Research and Development, R&D), a więc działania ukierunkowanie na dopracowanie nowych technologii i praktyczne wykorzystanie ich w użytecznych prototypach – uzbrojenia, jego komponentów czy też innym sprzęcie wojskowym (radarach, innych sensorach, systemach łączności, itp.).

Do końca obecnej perspektywy finansowej (2020 r.) w ramach pierwszego filaru funkcjonował będzie program o nazwie Akcja Przygotowawcza w zakresie Badań Obronnych (Preparatory Action on Defence Research, PADR). Jego budżet wyniesie w sumie ok. 90 mln euro przez trzy kolejne lata; środki te będą przeznaczane na granty finansujące nawet 100 proc. kosztów wybranych projektów badawczych. W ramach drugiego filaru ustanowiono z kolei Europejski Program Rozwoju Przemysłu Obronnego (European Defence Industry Development Programme, EDIDP), który pozwoli na dofinansowanie z budżetu UE projektów zorientowanych na budowę zdolności wojskowych, takich jak część z inicjatyw PESCO zaprezentowanych 11 grudnia. Proponowana wielkość EDIDP to 500 mln EUR. Program PADR już funkcjonuje, KE ogłosiła w lecie pierwsze konkursy na granty, dotyczące m.in. opracowania technologii pozwalających na wykorzystanie dronów, w tym także podwodnych, do monitorowania sytuacji na morzu. Program EDIDP będzie uruchomiony w 2018 r., na posiedzeniu 11 grudnia Rada zgodziła się na podstawowe zasady jego działania.

W nowej perspektywie finansowej, po 2021 r. KE proponuje zastąpienie PADR, który należy traktować jako swoisty pilotaż, pełnoprawnym funduszem, roboczo określanym obecnie jako Europejski Program Badań Obronnych (European Defence Research Programme). Na ten nowy program ma być przeznaczane, z budżetu UE, 500 mln Euro rocznie. Środki te zostaną rozdysponowane na granty, jak już wyżej wspomniano. Na drugie program, który docelowo zastąpi EDIDP Komisja proponuje nawet 1 mld Euro rocznie współfinansowania, które może wynieść maksymalnie 20 proc. wartości proponowanych programów (30 proc. dla projektów PESCO). Oznacza to jednocześnie, że KE oczekuje iż jej wkład będzie stymulował państwa członkowskie do wygospodarowania dodatkowych środków na tego rodzaju projekty, nawet do poziomu 5 mld euro rocznie.

 Jeśli w nowej perspektywie finansowej zostanie utrzymana propozycja wkładu KE w wysokości 500 mln euro rocznie, to roczny budżet prac badawczych nad nowymi technologiami obronnymi (R&T) w UE może wzrosnąć nawet o ponad 25 proc. Z kolei jeśli Komisji uda się zachęcić państwa do wyasygnowania dodatkowych środków na prace badawczo-rozwojowe i uzupełnić 1 mld euro z budżetu UE do poziomu 5 mld EUR rocznie, to sumarycznie wydatki w UE na te cele mogą wzrosnąć nawet o ok. 50 proc. w każdym roku. Dlatego znaczenie EDF to przede wszystkim wspieranie innowacyjności przemysłu obronnego w UE. Jeśli bowiem porównać te liczby do wydatków państw UE na nowe uzbrojenie i sprzęt wojskowy, EDF wygląda już skromniej – w 2014 r. kraje UE wydały na ten cel około 26 mld EUR, wobec proponowanego zastrzyku środków w ramach EDF w wysokości max 5,5 mld euro rocznie po 2021 r. oraz nieuniknionego wzrostu kosztów opracowania nowych technologii obronnych[9].

Ustanowienie Europejskiego Funduszu Obronnego należy też postrzegać, jako uzupełnienie europejskiej polityki przemysłowo-obronnej o instrumenty finansowe, co jest konieczne aby UE mogła skutecznie oddziaływać na ten segment gospodarki jej państw członkowskich. Polityka ta jest rozwijana powoli dopiero od około 10 lat. Jak dotąd opierała się wyłącznie o narzędzia informacyjne oraz regulacyjne, które oddziaływały głównie na rynek uzbrojenia i sprzętu wojskowego, a w mniejszym stopniu na przemysł obronny.

Do chwili ustanowienia EDF głównym narzędziem polityki przemysłowo-obronnej UE była dyrektywa 2009/81/WE, często określana jako „dyrektywa zakupowa”[10]. Jej celem jest stworzenie konkurencyjnego rynku uzbrojenia i sprzętu wojskowego w UE poprzez harmonizację procedur nabywania takich produktów przez rządy państw członkowskich UE. Dyrektywa wprowadziła wspólne zasady postępowania przy tego rodzaju procedurach, np. kryteria wyboru zwycięskiej oferty, zasady dopuszczenia firm do składania ofert oraz reguły dotyczące odwołań od decyzji o wyborze konkretnej oferty. Co więcej, dyrektywa w praktyce zakazuje stosowania offsetów, czyli umów kompensacyjnych, przewidujących inwestycje zwycięskiego przedsiębiorstwa w przemysł kraju-klienta. Przepisy, będące wynikiem transpozycji dyrektywy weszły w życie w wielu krajach UE z opóźnieniem, nawet kilkuletnim. Co więcej są one niechętnie wykorzystywane przez państwa, które wolą powołać się na art. 346 TFUE i przeprowadzić procedurę zakupu uzbrojenia zgodnie ze specjalnymi, krajowymi regulacjami, także stosując offsety[11]. Wobec tego – i niezależnie od zapowiedzi Komisji, która dąży do weryfikacji decyzji państw o użyciu art. 346 oraz uszczegółowienia przepisów samej dyrektywy 2009/81, które pozwalają na jej niestosowanie – specjalnego znaczenia nabiera właśnie EDF. Wraz z uruchomieniem Funduszu, polityka przemysłowo-obronna UE staje się w pełni rozwinięta i dojrzała. Zyskuje bowiem narzędzia bezpośredniego wpływu na sytuację ekonomiczną tej specjalnej części europejskiego przemysłu, która jest kluczowa nie tylko dla bezpieczeństwa Europy, lecz także jej innowacyjności i globalnej konkurencyjności.

***

Przełomowe decyzje, podjęte przez UE w 2017 r. w dziedzinie integracji obronnej mogą przynieść konkretne owoce dopiero w średnim i długim terminie. Niemniej, jeśli relacje między mechanizmem PESCO i funduszem EDF(a także przeglądem CARD) zostaną ustanowione we właściwy sposób, to tym razem UE może udać się przełamanie strukturalnych słabości jej zdolności wojskowych. Istotne znaczenie będzie w tym kontekście mieć też współpraca UE z NATO, rozwijająca się najlepiej od ostatnich 15 lat po wspólnej deklaracji z lipca 2016 r. i skupiająca się na praktycznych inicjatywach współpracy, a nie ograniczeniach politycznych. W tym duchu zwłaszcza planowanie rozwoju nowych zdolności wojskowych państw członkowskich UE powinno być w pełni zsynchronizowane z analogicznymi planami NATO. Wobec rosnącego oczekiwania USA, że Europa weźmie większą odpowiedzialność za swoje bezpieczeństwo, najlepszym sposobem na utrzymanie żywych i silnych więzów transatlantyckich może być właśnie wzmocnienie europejskiej obronności poprzez sieć powiązanych ze sobą inicjatyw współpracy wojskowej, przemysłowo-obronnej i bezpieczeństwa.

 

*Marcin Terlikowski - doktor nauk ekonomicznych (SGH), specjalizujący się w badaniu polityki przemysłowo-obronnej krajów Unii Europejskiej oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Od 2007 r. analityk w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych, od 2014 r. kierownik programu ds. bezpieczeństwa międzynarodowego. Autor analiz i opracowań z dziedziny polityki bezpieczeństwa, koordynator międzynarodowych programów badawczych (FP7, H2020, EEA/Norway Grants).

 

[1] Decyzja Rady nr 14866/17 z 8 grudnia 2017 r.

[2] Szczególnie istotne jest wprowadzenie dorocznego przeglądu obronnego UE, który ma pozwolić na identyfikację możliwości zawiązywania projektów współpracy obronnej i wojskowej przez państwa UE (Coordinated Annual Review of Defence, CARD).

[3] Dolary amerykańskie, ceny stałe 2015 r. Obliczenia własne na podstanie bazy danych Sztokholmskiego Międzynarodowego Instytutu Badań nad Pokojem (SIPRI). https://www.sipri.org/databases/milex .

[4] Choć USA w latach 2014-2017 zwiększyły skalę swojej obecności wojskowej w Europie zarówno w ramach NATO, jak i bilateralnych porozumień z kilkoma krajami europejskimi, w tym Polską, to w ocenie dużej części elit politycznych z największych krajów UE wypowiedzi Trumpa o konieczności wzięcia przez Europę większej odpowiedzialności za własne bezpieczeństwo, będące zresztą jedynie wzmocnieniem linii administracji Obamy, wymagają podjęcia zdecydowanych kroków dla wzmocnienia europejskich zdolności obronnych.

[5] Przepisy dotyczące PESCO zwarte są w Art 42 pkt 6 oraz art 46 Traktatu o UE; Protokół nr 10 do TUE.

[6] Zob. Konkluze Rady w sprawie bezpieczeństwa i obrony z 14 listopada 2016 r.

[7] Więcej zob. M.Terlikowski PESCO: konsekwencje dla jedności polityki obronnej UE, „Biuletyn PISM”, nr 112 (1554), 17 listopada 2017 r.

[8] Finansowanie operacji wojskowych UE odbywa się zgodnie z mechanizmem „Atena”, który zakłada ponoszenie kosztów w pełni przez uczestniczące w nim państwa (zasada costs lay where they fall). Oznacza to, że kraj który mocno chce zaangażować się w operację ponosi największy koszt, co skutecznie ograniczało w przeszłości skalę operacji UE oraz wolę państw do zaangażowania w nie. Reformy mechanizmu Atena idą zatem w kierunku zwiększenia zakresu kosztów finansowanych ze wspólnego budżetu operacji i tym samym odciążenia państw chcących angażować się operacyjnie.

[9] Obliczenia własne na podstawie National Defence Data 2013-2014 and 2015 (est.), Bruksela 2016, Europejska Agencja Obrony, www.eda.europa.eu .

[10] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i zmieniająca dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE.

[11] Zgodnie z artykułem 346 TFUE „[…]każde Państwo Członkowskie może podejmować środki, jakie uważa za konieczne w celu ochrony podstawowych interesów jego bezpieczeństwa, a które odnoszą się do produkcji lub handlu bronią, amunicją lub materiałami wojennymi […]”[11]. Artykuł 346 został przeniesiony bez zmian w jego treści z Traktatu o UE (1992) i kolejnych traktatów rewizyjnych z 90-tych, do których trafił z kolei z Traktatu o EWG z 1957 r., w którym nosił numer 223.  Przez cały okres trwania EWG a potem UE państwa członkowskie korzystały z tego przepisu w całej rozciągłości i rozwijały krajowe reżimy prawne, dotyczące przemysłu obronnego oraz rynku uzbrojenia i sprzętu wojskowego a także narodowe systemy pozyskiwania tego rodzaju produktów na potrzeby sił zbrojnych.