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Der EU-Politikrahmen für die Integration von Einwanderer

Die Integrationspolitik fällt unter nationale Zuständigkeiten. Seit dem Lissabon-Vertrag von 2007 besitzen europäische Institutionen jedoch das Mandat, Maßnahmen festzulegen, „mit denen die Bemühungen der Mitgliedstaaten um die Integration der sich rechtmäßig in ihrem Hoheitsgebiet aufhaltenden Drittstaatsangehörigen gefördert und unterstützt werden“. Die EU setzt allerdings bereits seit dem Vertrag von Amsterdam 1999 regelmäßig Prioritäten und Ziele, um die EU-Politik, Legislativvorschläge und Finanzierungsmöglichkeiten zu fördern. Die gemeinsamen Grundprinzipien von 2004 stellen einen weiteren wichtigen Meilenstein dar, der EU-Maßnahmen im Bereich Integration leitete und noch immer leitet.

MigrantinEU - timeline

In umgekehrter zeitlicher Reihenfolge, angefangen vom Aktionsplan 2016 bis zum Vertrag von Amsterdam, präsentiert die Zeitachse den Verlauf der letzten zwei Jahrzehnte, in denen die EU die Integration von Drittstaatenangehörigen gestaltet.

Seit 2016: der ganzheitliche Ansatz

In Übereinstimmung mit der Europäischen Migrationsagenda von Mai 2015, in der Sofortmaßnahmen als Reaktion der „Flüchtlingskrise“ im Mittelmeerraum und die Aktivierung der Notfallklausel bezüglich eines Verteilungsmechanismus im September 2015 beschlossen wurden, zielt der Aktionsplan auf alle sich legal aufhaltenden Drittstaatenangehörige in der EU und ist sich auf die bestimmten Herausforderungen, mit denen sich Flüchtlinge und Asylsuchende konfrontiert sehen, zugeschnitten.

Mit seinen vier unterschiedlichen Arten von Maßnahmen und fünf thematischen Schwerpunkten wird Integration durch den Aktionsplan in allen einschlägigen Politikbereichen und Regierungsebenen einbezogen. Die dargestellten Ziele sollen durch politische Maßnahmen, finanzieller Förderung, Voneinander-Lernen Maßnahmen und Bereitstellung von Ressourcen, wie beispielsweise Webseiten und Berichte, erreicht werden. Die thematischen Schwerpunkte beinhalten Maßnahmen im Vorfeld der Ausreise und Ankunft, Bildungsprogramme, aktive Teilhabe und soziale Eingliederung, Zugang zu Grundversorgungsleistungen, und Integration in den Arbeitsmarkt sowie Zugang zur beruflichen Bildung.

Beschäftigung

Die Integration in den Arbeitsmarkt stellt eines der wichtigsten Ziele des Aktionsplans dar und wird über mehrere Finanzierungsprogramme realisiert. Der Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds – AMIF, das Programm für Beschäftigung und soziale Innovation – EaSI, der Europäische Sozialfonds – ESF und der Europäischer Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen – EHAP, stehen für Projekte zur Förderung der Arbeitsmarktintegration von Migranten, einschließlich Flüchtlinge und Frauen sowie der Schnellweg-Eingliederung und berufliche Bildung, bereit.

Weitere Initiativen beinhalten ein Instrumentarium zur rechtzeitigen Ermittlung der Fähigkeiten von Neuankömmlingen und den Austausch bewährter Verfahren im Bereich der Anerkennung von Qualifikationen im Rahmen der Neuen Europäischen Agenda für Kompetenzen.

Bildung

Im Bereich Bildung beinhaltet der Aktionsplan für die Integration vom Juni 2016 eine Reihe von Maßnahmen, die von der Kommission umgesetzt werden: diese Maßnahmen reichen von der Unterstützung von Peer-Learning Aktivitäten, zur Sprachstandserfassung und Integration in die Hochschulbildung. Lehrkräfte werden beispielsweise über die Online-Plattform School Education Gateway unterstützt, während der Europäischen Qualitätsrahmen für frühkindliche Bildung und Betreuung - FBBE den Zugang zur frühkindliche Bildung für allen Jungen und Mädchen fördert.

Grundversorgungsleistungen

Als politikfeldübergreifende Agenda verweist der Aktionsplan auf Grundversorgungsleistungen wie etwa Unterbringung und Gesundheit. Die Kommission hat sich dafür verpflichtet, bewährte Verfahren bei der Versorgung schutzbedürftiger Drittstaatsangehöriger im Rahmen des Gesundheitsprogramms zu fördern. Zwei Beispiele sind etwa die Erstellung von Pilot-Bildungsmodule für den Ausbau der Fähigkeiten der Angehörigen von Gesundheitsberufen und die Schaffung von Kompetenznetzen von Gesundheitsexperten durch die EU-Mitgliedsstaaten, um die Gesundheitspolitik in den Bereichen Unterbringung und sozialen Dienstleistungen zu koordinieren.

Der Aktionsplan beinhaltet außerdem Instrumente zur Förderung der politischen Zusammenarbeit zwischen nationalen, regionalen und lokalen Akteuren. Darunter fallen zwei bewährte Beispiele der verbesserten Koordinierung zwischen EU-Mitgliedsstaaten und anderen relevanten Akteuren, wie etwa die Beauftragung des Europäischen Integrationsnetzes (ehem. Nationale Kontaktstellen für Integrationsfragen) mit einem größeren Fokus auf das gegenseitige Lernen und die Schaffung einer Partnerschaft im Rahmen der EU-Städteagenda mit Schwerpunkt auf der Integration von Drittstaatsangehörigen.

2011-2015: Finanzielle Förderung der Integration

Der im Jahr 2014 verabschiedete und bis 2020 laufende Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) ist gegenwärtig das übergreifende Finanzierungsinstrument für die Integration von Migranten. Es ersetzt den Integrationsfonds, den Flüchtlingsfonds und den Rückkehrfonds. Insgesamt sind 88% der 3,137 Mrd. € Budgets für mehrjährige nationale Programme vorgesehen, von denen 20% Integrationsmaßnahmen gewidmet sind. Die restlichen 12% sind in EU-Maßnahmen und Nothilfe aufgeteilt. Eine große Auswahl konkreter Maßnahmen, wie etwa Wohnraumbeschaffung oder Sensibilisierungskampagnen, können über Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen finanziert werden. Weitere Finanzierungsprogramme für Aspekte der Integration wurden in der Europäischen Agenda für Integration 2011 priorisiert:

Bekämpfung von Diskriminierung

Projekte, die die Unionsbürgerschaft fördern und bessere Voraussetzungen eine demokratische Bürgerbeteiligung auf der EU-Ebene schaffen, können über das Programm „Europa für Bürgerinnen und Bürger“ finanziert werden. Die Kommission hat außerdem im Rahmen von Erasmus+ 400 Millionen € für Projekte zu Verfügung gestellt, die bürgerliche Werte fördern.  

Das Rechte, Gleichstellung und Unionsbürgerschaft Programm, welches das Daphne III Programm und den Aktionsbereich zur Bekämpfung von Diskriminierung und für die Gleichstellung der Geschlechter des PROGRESS-Programms ersetzt, beinhaltet seit 2014 und bis 2020 neben anderen Prioritäten ebenfalls Diskriminierung und Intoleranz. Das Budget beträgt 439 Millionen €.

Zusätzlich zu diesen Finanzierungsmaßnahmen repräsentiert die Pariser Erklärung vom März 2015 zur Bekämpfung von Intoleranz, Diskriminierung und Radikalisierung einen Meilenstein dieser Phase. Die Erklärung fordert Europas gemeinsame Anstrengung zur Verhinderung und Bekämpfung von Marginalisierung, Intoleranz und Radikalisierung sowie für die Erhaltung der Gleichberechtigung für alle. Die Erklärung wurde während einer informellen Ministertagung als Reaktion zu den Terrorattacken in Paris und Kopenhagen verabschiedet.

Ferner wurde ein Europäischen Netzwerkes von Rechtsexpertinnen und Rechtsexperten auf dem Gebiet der Gleichstellung von Frauen und Männer und Antidiskriminierung im Jahr 2015 gebildet. Das zusammengelegte Netzwerk besteht aus Länderexperten, die der Kommission auf Basis der Richtlinien zur Gleichbehandlung ohne Unterschied der Rasse sowie Gleichstellung am Arbeitsplatz vom Jahr 2000 beraten. Die Arbeit des Netzwerks ergänzt die der anderen europäischen Plattformen, wie etwa das Netzwerk staatlicher Organe - Equinet, welches Gleichberechtigung fördert und Opfer von Diskriminierung unterstützt.

Wirtschaftliche Teilhabe

Wegen Diskriminierung und administrativen, kulturellen, sprachlichen und sowie weiteren Hürden, die Migranten daran hindern, einen Weg in den europäischen Arbeitsmarkt zu finden, gründen Migranten im Vergleich zu der einheimischen Bevölkerung häufiger ihre eigenen Unternehmen. Um auf diese Situation zu reagieren, wurde der Unternehmertum von Migranten in den Aktionsplan Unternehmertum 2013 der Kommission, in dem politische und legislative Initiativen auf nationaler und EU-Ebene zur Förderung von Unternehmertum ausgeschrieben sind, übernommen. Programme wie etwa "Erasmus: Junge Unternehmer" können auch von Einwanderern genutzt werden. Darüber hinaus fördert das EU-Programm für Beschäftigung und soziale Innovation (EaSI) 2014 durch die Modernisierung der Arbeitsmarktpolitik und europäische Arbeitsmarktmobilität, ein hohes Beschäftigungsniveau. Außerdem wird der Zugang zu Mikrofinanzierungen und das soziale Unternehmertum gefördert, mit dem Ziel soziale Ausgrenzung und Armut zu bekämpfen.

Die Bekämpfung von Armut unter der Einwanderungsbevölkerung wird jedoch hauptsächlich durch die seit 2013 verfügbaren Fonds für regionale Entwicklung – EFRE und den Europäischen Sozialfonds (ESF) finanziert. Der ESF ist Europas Schlüsselinstrument zur Beschäftigungsförderung. Zwischen 2014 und 2020 wird der Fonds 80 Millionen € zur Verfügung stellen, um Menschen auszubilden und sie in den Arbeitsmarkt einzugliedern. Insgesamt zielen 20% der Projekte auf Einwanderer ab, insbesondere auf Flüchtlinge, Asylsuchende und deren Kinder.

Soziale Teilhabe

Bildung spielt eine entscheidende Rolle bei der sozialen Eingliederung von Drittstaatenangehörigen. Durch das Auftauchen von Bildung für Migranten auf der politischen Agenda der EU wurden Wissensressourcen verfügbar. Seit 2012 werden über den Monitor für die allgemeine und berufliche Bildung Bildungsrückstände von Schülern mit Migrationshintergrund überwacht. Im selben Jahr wurde das SIRIUS-Netzwerk als einziges europäisches Policy-Netzwerk der Kommission zum Thema Bildung von Migranten gegründet. Seither wurden zahlreiche Studien über die Bildung von Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrund erstellt.

Das wichtigste EU-Instrument zur Finanzierung im Bereich Bildung und Jugend ist das 2014-2020 Erasmus+ Programm, welches für über 4 Millionen EU-Bürgerinnen und Bürger Möglichkeiten bietet, im Ausland zu studieren, zu lernen, Arbeitserfahrung zu sammeln und einer Freiwilligentätigkeit nachzugehen. Damit Erasmus+ auch Möglichkeiten für benachteiligte Jugendliche gewährleistet, wurde die  Strategie für Inklusion und Vielfalt 2015 entworfen, die als Reaktion zur Ankunft der Flüchtlinge im Jahr 2015 auch Schüler mit Migrations- und Flüchtlingshintergrund als eine der Prioritäten aufführt.

Außerdem fördert das Erasmus+ Programm Dialoge, Unterstützung und Teilhabe im Politikbereich Sport. Körperliche Aktivitäten können erheblich zur sozialen Teilhabe und Integration beitragen und ermöglichen marginalisierter und benachteiligter Gruppen einen Austausch mit anderen sozialen Gruppen; dies gilt insbesondere für Frauen mit Migrationshintergrund. Aktuelle EU-Aktivitäten im Bereich Sport stehen im Arbeitsplan für Sport 2014-2017 geschrieben, während das Hauptinstrument der Europäischen Kommission das EU-Gesundheitsprogramm von 2014 mit einem Budget von 449,4 Millionen € darstellt, welches die EU-Gesundheitsstrategie umsetzt.

Kulturelle Teilhabe

Der 2015-2018 Arbeitsplan für Kultur definiert die strategischen Ziele für die europäische Zusammenarbeit im Politikbereich Kultur und stellt dadurch das wichtigste Zielsetzungsdokument für die kulturelle Integration von Migranten dar. Hinsichtlich der Finanzierungsmöglichkeiten startete die Europäische Kommission im Jahr 2014 das Programm Kreative Europa, ein konsolidiertes Rahmenprogramm zur Unterstützung des europäischen Kultur- und Kreativsektors. Eine 2014 veröffentlichte Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen bezog sich auf die Integration von Flüchtlingen als sektorübergreifende Ausrichtung.

Abgesehen von diesen Finanzierungsprogrammen und den entsprechenden Wergzeugen, startete die EU in dieser Periode verschiedene themenübergreifende Initiativen, die einen wertvollen Beitrag zur Integrationspolitik and -praktiken in ganze Europa leisten. Die Einführung der europäischen Integrationsmodule (European Integration Modules) in den Bereichen der Sprach- und Spracheinführungskurse; Engagement der Aufnahmegesellschaft und die aktive Teilhabe von Einwanderern in allen Bereichen des gemeinschaftlichen Lebens, ist eine dieser Initiativen. Ein weiteres Beispiel sind die 2012 aktualisierten Integrationsindikatoren Bildung, soziale Integration und aktive Bürgerbeteiligung. Während die Module als flexible Referenzrahmen erstellt wurden, die an den nationalen Kontext angepasst werden können, stellen die Integrationsindikatoren eine Grundlage für die Überwachung auf der EU-Ebene dar und steuern zur verbesserten Koordinierung der Integrationspolitik bei.2005 to 2010: Knowledge exchange

2005 bis 2010: Wissensaustausch

Die Dialog-Plattform zwischen der Zivilgesellschaft und den europäischen Institutionen – Europäische Integrationsforum – wurde 2009 gegründet und 2015 in das Europäisches Migrationsforum umgewandelt. Auch der Europäische Fonds für die Integration von Drittstaatenangehörigen – EIF – lief zwischen 2007 und 2013 und wurde anschließend in den Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds – AMIF – übernommen. Ein Beispiel eines lokalen Netzwerks im Bereich der Integration während dieser Periode, ist das europäische Netzwerk Städte für lokale Integrationspolitik CLIP, unterstützt durch die Eurofound Agentur im Jahr 2007.

Zwischen 2005 und 2010 wurden zudem zentrale Wissensressourcen im Bereich der Integration von Einwanderern veröffentlicht, mit dem Ziel den Austausch von Informationen und bewährter Verfahren zwischen Interessenvertreter im Bereich Integration und allen EU-Mitgliedsstaaten zu stärken. Es wurden jeweils ein Handbuch zur Integration in den Jahren 2007 und 2010 veröffentlicht, während die erste Auflage 2004 veröffentlicht wurde. Sechs Jahre später wurden während der Saragossa-Ministerkonferenz gemeinsame Integrationsindikatoren vereinbart, um die Integrationspolitik in Europa zu beobachten. Mit dem Launch der Europäischen Webseite für Integration 2009 wurde ein weiterer Meilenstein der EU gelegt, um den Wissensaustausch zwischen Integrationspraktikern und wichtigen Interessengruppen zu fördern. Als einzigartiger One-Stop-Shop bietet die Webseite Nachrichten, Beispiele bewährter Verfahren, Fördermöglichkeiten und Länderüberblicke über nationale Integrations-Governance-Strukturen sowie Auswertungen der Integrationsergebnisse aller 28 Mitgliedsstaaten. Darüber hinaus beinhaltet die Webseite die Arbeit der EU im Bereich der Integration. Melden Sie sich hier zum Newsletter der Webseite an.

Die Unterstützung von Vernetzung und Wissensaustausch fand in den folgenden thematischen Bereichen statt:

Bekämpfung von Diskriminierung

Als Nachfolgeeinrichtung der Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (EUMC) von 1998, wurde 2007 die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte - FRA - errichtet, die den Schutz der Grundrechte angesichts des sozialen Fortschritts und der wissenschaftlichen Entwicklungen stärken soll. Sie stellt Ergebnisse, Kenntnisse und Beratung zur Verfügung, die aus unabhängigen und vergleichbaren Untersuchungen stammen, von denen sich mehrere auf Einwanderer und Flüchtlinge beziehen.

Auf der legislativen Ebene verabschiedete die EU 2008 einen Rahmenbeschluss zur strafrechtlichen Bekämpfung bestimmter Formen und Ausdrucksweisen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit. Bis 2010 mussten die Mitgliedsstaaten den Beschluss vollständig in innerstaatliches Recht umsetzen. Darüber hinaus trat 2009 der Vertrag von Lissabon, nach seiner Annahme in 2007, in Kraft, womit zugleich die Charta der Grundrechte der Europäischen Union rechtlich verbindlich wurden. Dadurch bot das erste Mal das Primärrecht der EU eine Rechtsgrundlage für die Förderung der Integration von Einwanderern auf EU-Ebene, während die Politik zur Integration der Einwanderer unter der Kompetenz der Mitgliedsstaaten blieb.

Kultur

Durch die 2007 verabschiedete europäische Kulturagenda mit dem Fokus auf kulturelle Vielfalt und interkultureller Dialog, fanden sich auch Aspekte der Integration von Einwanderern in der Kulturpolitik der EU wider. Einschlägige Instrumente zum Wissensaustausch zur kulturellen Integration von Migranten umfassen das Netzwerk „Interkulturelle Städte“ und die Plattform für ein interkulturelles Europa.

Bildung

Zur Bereitstellung von Wissensressourcen für die europäische Kooperation, veröffentlichte das Eurydice network, welches Informationen zu einzelnen Bildungssystemen und -politiken von 38 Ländern zu Verfügung stellt, zwei Berichte zur Bekämpfung von sozialer und kultureller Ungleichheit in der frühkindlichen Bildung im Jahr 2009. Eines der späteren Schlüsselstudien über Migranten beinhaltete eine Studie zur Bekämpfung des vorzeitigen Verlassens der Schule.

Zum Ablauf des Zeitraums wurden die Mitgliedsstaaten 2009 im Rahmen des Stockholm-Programms ermutigt, weitere Instrumente für den Wissensaustausch und Koordinierung mit anderen relevanten Politikbereichen, wie etwa Beschäftigung (Europa 2020) und soziale Teilhabe (EU-Strategie für die Jugend 2010-2018), zu entwickeln.

1999 bis 2004: Entstehung einer gemeinsamen Integrationspolitik

With the Treaty of Amsterdam, the integration of migrants from non-EU countries became affected by EU policies for the very first time. Adopted in 1997, the treaty entered into force in 1999. From then on, the EU could take appropriate action to combat discrimination, including those based on racial or ethnic origin and religion or belief. The EU was also to develop a common immigration policy which was guided until 2004 by the so-called Tampere Programme wherein Member States agreed that the aim of such policy should be to grant third-country nationals rights and obligations comparable to those of EU citizens.

Gemeinsame Integrationspolitik

Im Zuge der Entwicklung einer gemeinsamen Einwanderungspolitik wurden die Gemeinsame Grundprinzipien für die Politik der Integration von Einwanderern in der EU vom Rat für Justiz und Inneres im November 2004 verabschiedet. Die Mitgliedsstaaten bestätigten die Grundprinzipien zehn Jahre später in der Schlussfolgerung des Rats im Juni 2014, worin sie Integration nochmals als langfristigen und vielseitigen Prozess bekräftigten. Die 11 Grundprinzipien beginnen mit der Aussage, dass Integration ein dynamischer, in beide Richtungen gehender Prozess des gegenseitigen Entgegenkommens aller Einwanderer und aller in den Mitgliedstaaten ansässigen Personen ist und den Respekt der europäischen Werte impliziert. Darüber hinaus wird die Bedeutung von Beschäftigung, Kenntnis über die Institutionen und Sprache der Aufnahmegesellschaft, Bildung und Teilhabe am demokratischen Prozess sowie gleichberechtigter Zugang zu öffentlichen und privaten Gütern und Dienstleistungen hervorgehoben. Die Einbeziehung von Integrationsmaßnahmen in alle wichtigen politischen Ressorts und auf allen Ebenen der öffentlichen Verwaltung, wird außerdem erwähnt.

Die Richtlinien über Daueraufenthaltsberechtigte und Familienzusammenführungen, verabschiedet 2003, spiegeln die Schlussfolgerung von Tampere wider. Die erste Richtlinie legt die Gleichbehandlung zwischen Drittsaatenangehörigen und EU-Bürgern fest: diejenigen, die sich fünf Jahre lang rechtmäßig und ununterbrochen in einem EU-Land aufhalten, genießen dieselben Rechte wie EU-Bürger. Die zweite Richtlinie legt fest, dass die Partner, minderjährige Kinder und Kinder der Partner der Drittstaatenangehörigen ein Recht auf Familienzusammenführung in dem EU-Mitgliedsland haben, indem sie wohnhaft sind.

Um die Entwicklung der Integrationspolitiken zu unterstützen, wurden während dieser Periode zwei Netzwerke erschaffen: die Nationalen kontaktstellen für Integrationsfragen 2002 und das Europäische Migrationsnetzwerk 2003. Das erste Netzwerk, welches seit 2016 das Europäisches Integrationsnetz (EIN) ist, vereint nationale Koordinierungsstellen, die die EU-Integrationsagenda mitgestalten; während das zweite Netz über Studien und Berichte auf die Informationsbedürfnisse der Entscheidungsträger sowie Bürgerinnen und Bürger eingeht.

Die ersten EU-Finanzmittel, die ausdrücklich Integrationsmaßnahmen unterstützten, wurden durch die vorbereitenden Maßnahmen zur Integration von Drittstaatsangehörigen (INTI) 2003 bereitgestellt und förderten Aktivitäten auf lokaler Ebene, stärkere Vernetzung und Austausch von Informationen und bewährter Verfahren zwischen Mitgliedsstaaten, deren regionalen und lokalen Behörden und anderen Interessensgruppen.