L'Europe, vecteur de la libéralisation
Mesdames, Messieurs,
Notre réunion d'aujourd'hui se tient alors que se cristallisent les tensions et qu'éclatent les oppositions, autour des notions de Libéralisme économique et de Service Public. Ces oppositions, qui me paraissent pour ma part en partie artificielles, sont fréquemment assimilées à une opposition entre la Commission européenne, d'une part, et les Etats membres dans lesquels la tradition du Service Public est forte, d'autre part. Au premier rang de ces pays on trouve naturellement la France.
Le débat est passionné - probablement trop passionné - allant parfois jusqu'à la caricature. Certains, parmi les tenants du Service Public n'hésitent pas à dépeindre la Commission comme une "machine à libéraliser", "ultra-libérale"et dogmatique. D'autres, inconditionnels du tout-marché, dépeignent volontiers le Service Public comme un concept vieillot, un système d'interventionnisme étatique, inefficace et sclérosé, incompatible avec les défis économiques auxquels nous sommes confrontés.
Pour ma part, je me méfie par nature des dogmes et des intégrismes quels qu'ils soient. A l'approche dogmatique, la Commission préfère les démarches pragmatiques. Elles me paraissent être seules de nature à permettre, par le débat et la concertation, de dégager les équilibres nécessaires, plutôt que de s'engager dans de stériles guerres de religion. J'ai souvent eu l'occasion de le dire par le passé : la politique de concurrence n'est pas un but en soi et encore moins une religion. D'autre part, il convient d'aborder avec la même attitude pragmatique et ouverte, les concepts de Service Public et de Monopole Public.
D'un point de vue pratique, que l'on soit plutôt un tenant de l'économie libérale ou un partisan de ce que l'on appelle en France l'économie mixte, nos choix doivent être largement guidés par l'intérêt du consommateur. C'est lui le juge suprême. Or, de ce point de vue, deux faits frappent l'observateur objectif. Tout d'abord, la qualité inégale des Services Publics sous monopole au sein de l'Union Européenne. Ensuite, la bonne qualité de certains Services Publics ouverts à la concurrence. Je pense ici notamment au courrier rapide ou au téléphone mobile où les monopolistes d'hier ont fait la preuve de leur capacité à se réorganiser et à soutenir l'épreuve de la concurrence au bénéfice des consommateurs.
Il me semble que si le débat entre Service Public et libéralisme économique a émergé dernièrement avec force, c'est que notre environnement économique et social a subi une mutation rapide au cours des quinze dernières années. Cette mutation présente un défi stimulant à la notion de Service Public en même temps qu'elle remet en question la trilogie traditionnelle Service Public/Entreprises Publiques/Monopoles Publics.
Face à cette problématique, les dispositions du Traité de Rome posent les principes d'un équilibre évolutif entre Service Public et concurrence, ainsi que la Commission l'a expliqué dans sa communication du 11 septembre 1996 sur "les services d'intérêt général en Europe". C'est cet équilibre que la Commission doit faire respecter de sorte que les différentes conceptions du Service Public qui existent au sein de l'Union soient compatibles entre elles, dans le cadre du marché unique.
C'est autour de ces axes que je voudrais, si vous le voulez bien, organiser mon propos. Avant de commencer je voudrais quand même faire une remarque préliminaire. Vous m'avez invité à parler sur le sujet "L'Europe, vecteur de la déréglementation", mais je me suis permis de modifier legèrement le sujet de mon intervention: je vais plutôt parler de l'Europe comme vecteur de la libéralisation. On confond très souvent ces deux termes, qui sont dévenus presque synonimes dans le language courant, mais il y a une différence importante. La finalité principale des politiques communautaires n'est pas d'éliminer des réglementations, même si celà peut être justifié dans certains cas, mais plutôt de s'assurer que les régulations en place sont compatibles avec l'intégration économique et avec les intérêts des consommateurs. Très souvent celà exigera non seulement l'introduction de la concurrence par l'élimination des monopoles, mais aussi la mise en place d'un autre type de réglementation, visant à garantir la poursuite des objetifs d'intérêt public dans un cadre concurrentiel. Je préfère donc parler de libéralisation plutôt que de déréglementation.
Les pressions qui pèsent sur le Service Public aujourd'hui, sont réelles. Elles sont fortes. Elles ne sont pas, comme je l'entend trop souvent, le fruit d'une volonté dogmatique et délibérée de la Commission de libéraliser à tout prix. La vérité est que même si elle en avait la volonté, la Commission n'en aurait pas le pouvoir. En réalité, la remise en cause, partout en Europe, mais aussi ailleurs dans le monde, de l'axe Service Public/Entreprises Publiques/Monopoles Publics, répond à une problématique complexe et trouve sa source dans de nombreux facteurs largement indépendants de la construction communautaire. Je voudrais, de façon non-exhaustive, en énumérer quelques-uns:
- tout d'abord, la naissance des Services Publics a le plus souvent été marquée par la nécessité d'allouer des ressources rares. Pour cette raison, ils revêtent souvent le caractère de Monopoles Publics. En France notamment, c'est souvent cette situation de rareté, pour ne pas dire de pénurie, et les exigences de la reconstruction qui ont motivé, immédiatement après guerre, la constitution des grands services publics.
Or, les conditions économiques qui prévalent aujourd'hui sont sans aucun rapport avec ces situations. Les Services publics doivent s'adapter à une économie où des consommateurs avertis peuvent comparer, au jour le jour, les biens et les services offerts, dans un monde qui s'est rétréci à ce que l'on a coutume d'appeler le "village mondial";
- en second lieu, l'internationalisation des échanges et l'intégration des économies, impliquent nécessairement la suppression de certaines protections juridiques nationales qui ne correspondent plus, ni à l'état de l'économie, ni aux stratégies d'acteurs qui, dans mains domaines, sont devenues internationaux. Je pense en particulier à l'exemple d'Atlas, la filiale entre France Télécom et Bundestelekom ;
- enfin, les révolutions techniques et technologiques qui se succèdent modifient, elles aussi, la donne traditionnelle des économies de monopole. Je pense en particulier à l'exemple des télécommunications.
C'est donc faire à la Commission un honneur excessif que de lui attribuer la paternité des pressions qui pèsent sur les Services Publics et du mouvement de libéralisation qui en est le reflet.
En réalité, la réalisation, puis le fonctionnement du Marché Unique, ont servi de révélateur à ces tendances lourdes. La dynamique du marché unique, a stimulé l'activité des entrepreneurs et a donc certainement contribué à faire peser sur l'ensemble des acteurs économiques un impératif de performance plus fort encore que par le passé. Ce faisant, le Marché Unique a participé à l'ouverture naturelle à la concurrence et aux échanges transfrontaliers de biens, mais surtout de services marchands, qui en étaient jusqu'à présent abrités. Les exemples sont nombreux dans les banques, les assurances, les transports, les télécommunications ou même la Poste.
La politique dite de "libéralisation" menée par la Commission n'est donc que la traduction des réalités économiques sous jacentes et le nécessaire prolongement de la réalisation du Marché Unique.
Cet environnement plus ouvert et par voie de conséquence plus concurrentiel, a ébranlé les conceptions traditionnelles - je dirais presque traditionalistes - du Service Public, qui souvent associent indissolublement Service Public, Monopole Public et propriété publique des moyens de production. De telles conceptions entrent aujourd'hui en conflit, parfois frontal, avec les réalités de l'interdépendance croissante des économies, mais aussi avec la logique même de l'intégration européenne.
En effet, la logique du marché Unique rend plus difficile la coexistence en son sein d'espaces libéralisés et de territoires protégés par des droits spéciaux où de monopoles. De telles situation débouchent naturellement sur des entraves à la libre circulation et sur des distorsions du jeu de la concurrence. Il faut donc qu'il existe une règle du jeu commune qui permette de définir un équilibre entre la poursuite d'objectifs légitimes de Service Publics qui sont du ressort des Etats membres, et les principes fondamentaux du marché commun.
L'analyse montre que Service Public, Entreprises Publiques et Monopoles Publics sont trois notions en réalité largement indépendantes les unes des autres. Il n'est pas nécessairement indispensable d'être une Entreprise Publique ou de disposer d'un Monopole Public, pour s'acquitter d'une mission de Service Public dans le secteur marchand. Le débat souffre de la confusion qui est entretenue autour de cette trilogie traditionnelle.
Certes, le monopole peut être indispensable à la poursuite des objectifs de Service Public. Souvent pourtant le monopole est plus un présupposé idéologique qu'une réelle nécessité économique. Différents pays au sein de l'Union Européenne, dont certains ont une forte culture de Service Public, se sont d'ailleurs livrés à une analyse critique de l'équation : Services Publics, Entreprises Publiques et Monopoles.
Les autorités Suédoises ont ainsi abrogé le monopole de la Poste, que la Commission pourtant a reconnu comme étant nécessaire à l'exercice des missions de Service Public. Le courrier ne semble pas être plus mal acheminé, ni le Service Public de la Poste plus mal rempli depuis lors, malgré les difficultés que l'on peut imaginer.
La Finlande et la Suède ont démonopolisé la téléphonie vocale. Plus loin de nous, l'Ausralie et la Nouvelle Zélande où existent des traditions fortes de Servic Public ont démonopolisé de nombreux secteurs, y compris dans le domaine de l'énergie.
Dans aucun de ces cas l'universalité et la qualité du service rendu au consommateur n'ont eu à en souffrir, tout au contraire.
Tous ces exemples le montrent, dans bien des cas on peut préserver le Service Public sans recourrir au monopole ou à d'autres restrictions de la concurrence.
En réalité, dans un certain nombre de cas, les conditions mêmes dans lesquels des monopoles ont été historiquement établis ont peu de rapport avec les impératifs économiques . Par exemple, le monopole des courses de chevaux en France, semble avoir été originellement institué dans le souci d'améliorer la race chevaline pour les besoins de l'armée, je ne sais pas si c'est vrai, mes amis français assurent que si.
Le maintien du système de monopole relève donc parfois d'une forme de conformisme plus que d'une analyse en profondeur des objectifs du service public et des moyens nécessaires pour atteindre ces objectifs de manière optimale.
Quoi qu'il en soit, face aux mutations de l'économie, il faudra bien, à la lumière d'une analyse rigoureuse, redéfinir, sur la base du Traité de Rome, un équilibre entre la logique du Marché et les objectifs de Service Public.
Quels sont donc les rôles respectifs des Etats membres et de la Commission dans la recherche de cet équilibre?
Parce que la définition et la mise en oeuvre des missions de Service Public est du ressort des Etats Membres, ceux-ci sont le lieu naturel où doit se tenir une réflexion approfondie, secteur par secteur, sur les fondements, les objectifs et les moyens du Service Public.
La Commission quant à elle, a pour mission essentielle de veiller à ce que les différentes conceptions nationales: Service Public en France, Public Utilities en Grande Bretagne, d'autres concepts encore dans d'autres Etats membres.... soient compatibles les unes avec les autres dans le cadre de l'Union Européenne. C'est en ce sens qu'il faut comprendre la notion communautaire de "services d'intérêt économique général". C'est une notion large qui couvre un ensemble d'objectifs légitimes. Elle peut correspondre tout autant aux notions latines de "service public" qu'au concept anglo-saxon de "services d'utilité publique". Elle exprime ainsi le "rôle fédérateur" dévolu à la Commission qui est de veiller à ce que soit respecté l'équilibre entre la liberté légitime des Etats Membres de définir des missions de Service Publique et d'en organiser l'exercice d'une part et les principes fondateurs du Traité d'autre part.
En termes plus pratiques, je vous propose de dresser un récapitulatif des règles du Traité actuellement applicables aux Services Publics et de vous donner un aperçu de leurs applications pratiques.
Le point de départ est, bien entendu, le principe de libre circulation au sein d'un marché intérieur. Comme dans les systèmes nationaux - notamment le système français - la liberté économique est la règle et les interventions publiques sur le marché restent l'exception. Les dispositions du droit communautaire de la concurrence qui touchent particulièrement les Services Publics sont articulées autour de cette distinction entre le principe et l'exception. C'est notamment l'architecture des articles 90 et 92 du Traité.
Le Traité, contrairement à ce que j'entend ici et là, ne s'oppose donc en rien à ce que l'objectif légitime d'accroîssement du bien être des citoyens qui caractérise toute politique publique, soit poursuivis par le biais de Services Publics. Au contraire, le Traité reconnaît que les règles de concurrence peuvent, dans de tels cas, faire l'objet de limitations.
Le fameux article 90 sur ce point est très clair. Il pose les bases fondamentales de l'équilibre voulu par le Traité entre Service Public et concurrence. Il n'édicte pas d'interdiction absolue des monopoles légaux, mais il organise un régime dérogatoire au principe de concurrence, lorsque l'exception est justifiée par l'exercice d'une mission d'intérêt économique général et que le développement des échanges n'est pas affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.
L'article 92 édicte, quant à lui, une interdiction de principe des aides d'Etat qui faussent ou menacent de fausser la concurrence, pour autant qu'elles affectent le commerce entre Etats membres . Mais là aussi, il existe un régime d'exception, sous réserve d'un contrôle de proportionnalité par la Commission.
Pour être tout à fait complet, je mentionnerai pour conclure sur ce point, l'article 222 du Traité qui affirme la neutralité à l'égard du régime de propriété des entreprises. En d'autres termes, il n'appartient pas à la Commission de dire si une entreprise doit être publique, mixte ou privée. Contrairement à ce qui a parfois été affirmé le droit communautaire n'exige donc en rien, la privatisation des entreprises publiques.
L'ensemble de ces règles me semble répondre assez bien à l'exigence de conciliation entre les objectifs de service public et le respect des libertés fondamentales inscrites dans le Traité. Je suis d'ailleurs conscient qu'une bonne partie des critiques qui leurs sont faites ne sont pas, en réalité, dirigées contre ces règles elles mêmes, mais plutôt contre la façon dont elles seraient appliquées par la Commission.
La question qui se pose finalement, est de savoir comment la Commission garantit cet équilibre, comment est défini le compromis lorsque la logique des libertés économiques fondamentales entre en contradiction avec l'octroi de droits exclusifs ou de monopoles, à des entreprises chargées d'un Service Public.
Pour ce qui concerne l'utilisation de l'Article 90, d'une manière générale, la Commission a fait preuve de prudence, certains diront de trop de prudence.
Il est d'ailleurs intéressant de souligner que la plupart des récents arrêts de la Cour de Justice concernant les monopoles ont pour origine des actions privées devant les juridictions nationales et non pas des initiatives de la Commission.
Dans toutes les affaires qu'elle a instruites, la Commission a été soucieuse de ne pas porter atteinte aux services publics. Au demeurant, lorsqu'il a fallu adopter des décisions individuelles, les Etats membres s'y sont le plus souvent conformés sans les attaquer devant la Cour. A titre d'exemple, la Commission a admis en 1989, bien avant l'arrêt Corbeau, que les droits exclusifs pour les services postaux de base étaient nécessaires pour empêcher l'écrémage des activités les plus rentables par des opérateurs privés et pour maintenir un service universel.
Cependant, il peut être nécessaire d'utiliser l'Article 90 pour mettre fin à des agissements discriminatoires émanant d'autorités publiques. Ainsi, la Commission a adopté récemment une décision au titre de l'article 90(3) à l'encontre du système de rabais sur les taxes d'atterrissage, mis en place à l'aéroport de Bruxelles-National . Ce système permettait à la compagnie aérienne belge, la Sabena, de bénéficier d'un rabais de 18% sur ses charges d'atterrissage alors qu'aucune autre compagnie aérienne n'était en mesure de bénéficier de ce rabais. Après instruction de la plainte, la Commission a considéré que ce système constituait une mesure étatique ayant pour effet d'infliger à l'égard des autres compagnies aériennes un désavantage dans la concurrence.
La Commission a adopté la même attitude, s'agissant des redevances imposées au second opérateur GSM, notamment en Italie.
L'affaire du Port de Gênes enfin, me semble tout à fait illustrative d'un monopole public séculaire qui ne trouve strictement aucune justification, ni sur le plan économique, ni pour ce qui concerne l'exercice de missions de Service Public.
L'Italie s'est d'ailleurs engagée dans un processus de réforme portuaire qui a conclut à l'adoption en 1994 de la Loi n/ 84. Le principe de l'ouverture à la concurrence du marché des services portuaires y est clairement établi. Cependant, cet objectif n'a pas été suivi dans les faits parce que, dans un certain nombre de ports italiens, les autorités locales ont systématiquement refusé de délivrer des autorisations d'exercer nécessaires aux concurrents potentiels des anciennes compagnies de dockers. La Commission a mis en demeure, le 21 juin 1995, le Gouvernement italien de délivrer dans les dix jours une autorisation d'exploitation à une entreprise qui se voyait nier ce droit, de manière abusive, par l'autorité portuaire locale. Le 11 juillet 1995, les autorités italiennes ont communiqué à la Commission que l'autorisation en question avait été délivrée dans les délais impartis.
Au delà de ces quelques exemples, il me paraît nécessaire d'insister sur le fait que les gestionnaires de Services Publics doivent veiller à ne pas entretenir de confusion entre les activités qui bénéficient de droits spéciaux et d'autres services qui appartiennent pleinement au secteur concurrentiel.
Je pourrais prendre l'exemple de la poste en France qui s'est lancée dans les assurances. Cette activité est sujette à un régime commercial et concurrentiel normal. Dans de tels cas, un monopole ou une entreprise chargée d'une mission de service public ou universel, ne doit pas tirer parti de ses privilèges dans un secteur donné pour assurer son développement dans d'autres secteurs qui eux sont concurrentiels. Les entreprises publiques ou privées qui bénéficient de droits spéciaux voire de monopoles publics, doivent, lorsqu'elles se lancent dans d'autres activités sur un secteur concurrentiel, respecter la logique du marché et la transparence nécessaire entre leurs diverses activités. En particulier, elles ne doivent pas subventionner les activités soumises à concurrence par les bénéfices retirés de leurs activités sous monopole.
Une prudence encore plus extrême a été appliquée par la Commission dans les cas où elle a décidé de faire respecter les règles du Traité par voie de directive dans un secteur déterminé.
Je voudrais tout de suite dissiper un malentendu: les directives de l'article 90.3 ne présentent pas un caractère législatif. Elles ne servent pas à créer des nouvelles obligations. Elles ne sont que des actes d'application de normes déjà existantes, les normes du Traité. Il ne s'agit donc pas de légiférer, mais d'appliquer et de préciser le contenu des obligations inscrites dans le Traité. Les directives article 90.3 sont par ailleurs soumises au contrôle de légalité de la Cour de Justice. On ne peut donc pas parler de l'article 90 comme d'une sorte d'aberration institutionnelle.
Au delà des aspects institutionnels, les directives prises par la Commission en application de l'article 90 font l'objet de très larges consultations, tant avec les Etats membres qu'avec les milieux concernés. La Commission tient le plus grand compte de ces avis afin que les textes adoptés permettent d'atteindre les objectifs de Service Public tout en préservant, dans toute la mesure du possible, le principe de concurrence.
Là encore, je voudrais prendre quelques exemples:
les premières directives en matière de services de télécommunications, avaient reconnu la nécessité pour les opérateurs de maintenir la téléphonie vocale sous monopole pendant une certaine période afin de permettre une évolution graduelle vers un régime de concurrence.
Les résultats des consultations entreprises dans ce cadre, par la Commission avec les différents acteurs du secteur ont montré de manière évidente que le maintien d'un service universel peut désormais être parfaitement assuré dans le domaine des télécommunications sans avoir besoin de droits exclusifs, ni pour les infrastructures, ni pour la téléphonie vocale. D'autres moyens, moins restrictifs de la concurrence, existent pour assurer le service universel. La récente directive sur la pleine concurrence prévoit ainsi que la double exigence: service universel et concurrence, peut justifier la mise en place de systèmes équitables de partage du coût net de l'obligation de Service Public entre opérateurs.
En matière de services postaux comme en matière d'énergie, la Commission a adopté une démarche plus prudente et progressive et s'est attachée à éviter que ne se développent des stratégies "d'écrémage".
Je tiens à souligner que la Commission s'est toujours attachée à proposer des mesures d'harmonisation au Conseil et au Parlement sur la base de l'Article 100A en paralèle avec d'éventuelles directives fondées sur l'article 90.
En ce qui concerne le régime de contrôle des aides d'Etat prévu à l'article 92 du Traité, la Commission a déjà, à plusieurs reprises, considéré que les Etats membres peuvent subventionner la part de l'activité des entreprises qu'il considéraient comme relevant d'un Service Public.
Par exemple, dans le secteur aérien, il a été convenu que les autorités publiques pourraient continuer à aider des compagnies à assurer des liaisons qui ne sont pas rentables. Ce point nous différencie par exemple des EtatsUnis, où la déréglementation génère l'abandon automatique de routes qui ne sont pas rentables. Dans la Communauté, un Etat membre ou une région peut décider qu'une liaison non rentable doit être maintenue grâce à des subventions. Simplement, ces subventions devront être attribuées de façon transparente et sans discrimination.
Permettez-moi d'illustrer mon propos par un autre exemple récent qui touche la France. Les assureurs français ont porté plainte auprès de mes services contre les aides d'Etat dont bénéficie la Poste laquelle, comme je l'ai déjà mentionné, exerce des activités dans le domaine de l'assurance. Mes services ont constaté que le surcoût que représente pour la Poste, les missions de Service Public qu'elle remplit en entretenant un réseau de distribution dense en milieu rural sont supérieurs aux aides perçues. Nous avons donc conclu que le droit communautaire de la concurrence ne trouvait pas à s'appliquer en l'occurrence. En d'autres termes, une telle subvention ne constitue pas une aide d'Etat faussant la concurrence au sens du Traité, le problème de son exemption ne se pose donc même pas.
Par ailleurs, notre système rend possible, d'ores et déjà, d'avancer vers une certaine convergence au niveau des objectifs nationaux et ceci grâce à la notion de service universel. Ainsi dans le cadre de leurs compétences en matière d'environnement, de consommateurs ou de réseaux trans-européens, les institutions communautaires contribuent d'une façon concrète à promouvoir les objectifs d'intérêt général.
Ces contributions positives à la promotion des services publics sont très importantes et doivent être renforcées. La Commission souhaite d'ailleurs que cette idée soit inscrite d'une façon explicite dans l'article 3 du Traité. Il n'en reste pas moins que la responsabilité essentielle en matière de services publics continue d'appartenir aux Etats membres. Ceci est raisonnable et correspond parfaitement à la logique de subsidiarité - au sens propre du terme.
En conclusion, je vous dirais que la Commission s'est toujours attachée, et continuera de s'attacher, à défendre le service universel, c'est-à-dire la fourniture au plus grand nombre d'un service de qualité à un prix raisonnable. Ainsi qu'elle l'a exprimé dans sa récente communication sur les services d'intérêt général en Europe la Commission ne croit pas qu'il soit souhaitable de modifier - directement ou indirectement - l'article 90 du Traité, qui est la disposition qui permet d'établir la compatibilité entre fonctionnement concurrentiel des marchés et obligation de service public. En revanche, il me semble souhaitable d'encourager des actions positives de la part des instances communautaires dans le cadre de leurs compétence existantes visant à promouvoir - en parallèle avec les Etats membres - des objectifs de service public. Il s'agit d'une réalité dont la reconnaissance explicite dans l'article 3 du Traité est déjà proposée par la Commission dans sa récente communication sur les services d'intérêt générale en Europe.
