Gesproken woord geldt

Geachte aanwezigen, dank voor de uitnodiging. Ik ben inmiddels weer inwoner van dit mooie land, dit is de derde keer in mijn leven – ik ben aan het uitrekenen – bijna een kwart van mijn leven nu al.

Zoals Guido u zal kunnen vertellen: in het theater, het klassieke theater, ga je uit van de eenheid van tijd, plaats en handeling, en als ik nu eens even abstraheer aan de hand van de factor tijd en u kort meeneem in het criterium in mijn eigen geschiedenis. Zaterdag ben ik weer in Brussel present als er een Gay Pride wordt georganiseerd. Het is de zoveelste keer dat ik er bij zal zijn en voor mij voor het eerst in Brussel. Ik verheug mij er zeer op. Ik was lid van het Nederlandse parlement toen dat parlement als eerste parlement ter wereld het burgerlijk huwelijk openstelde voor mensen van hetzelfde geslacht. En ik was er toen verschrikkelijk trots op. Dat werd toen nog geridiculiseerd, nu is het eigenlijk in de meeste Europese landen mainstream geworden. Maar als ik tegen mijn grootouders, laten we zeggen, dertig jaar eerder, verteld zou hebben dat ik vind dat mannen met mannen moeten kunnen trouwen en vrouwen met vrouwen, dan hadden ze denk ik medische hulp ingeroepen, maar ze waren in ieder geval zeer gestandaardiseerd, dat was iets dat voor hen compleet onaanvaardbaar was. En toch houd ik van ze, en zal ik altijd van ze blijven houden.

Dus wat ik nu doe, ik abstraheer de factor tijd. Dus als wij nu beweren dat het afwijzen van homoseksuele relaties een kwestie is van cultuur en van vreemde cultuur, dan denk ik altijd aan mijn grootouders terug, en denk ik ook: het is een kwestie van tijd, en van ontwikkeling in de tijd.

Dit brengt mij meteen bij het tweede voorbeeld. In Nederland is de discussie heel vaak dat de islam geen religie is maar een ideologie, je hoeft die maar de rug toe te keren en dan zullen al je problemen zijn opgelost en wordt de samenleving een grote vriendengroep. Ik denk dat in onze samenleving waarin religie een heel andere plaats heeft gekregen en een keuze is geworden voor veel mensen. Dit geldt voor mij ook, ik ben katholiek, ik zou geen nacht minder slapen als ik op een gegeven moment tot de conclusie zou komen: deze kerk is niet meer voor mij, ik stap eruit. Maar als ik u weer even terug meeneem naar mijn grootouders, het zou zich zo buiten hun universum bevinden ook maar de gedachte te hebben dat je uit de katholieke kerk zou stappen, want je verliet niet alleen de kerk, je verliet dan ook je familie, je verliet dan de gemeenschap, je verliet dan je hele sociale leven. Je werd in feite paria. Dat is nog niet zo lang geleden, dames en heren.

Maar als wij naar de islamitische gemeenschap kijken, dan is dit ineens iets waar we geen begrip meer voor kunnen opbrengen. Ik wilde alleen maar deze twee voorbeelden noemen als voorbeeld van door de factor tijd nu eens even buiten haken te plaatsen misschien toch iets van empathie te kunnen vinden, die misschien niet empathie is die gericht is op de gemeenschap waarmee we nu misschien een meningsverschil hebben, maar empathie met onze eigen voorouders en onze eigen voorgeschiedenis.

Goed, ik zal u niet te lang vervelen met mijn eigen persoonlijke gedachten daarover, maar ik zal u wel vertellen dat dit zaken zijn die mij al heel veel jaren dagelijks bezighouden omdat ik zie dat we in een samenleving beginnen te leven waarin ons ego zo wordt geëxtrapoleerd dat we ons niet meer kunnen voorstellen dat we ook wel eens een keer ongelijk zouden kunnen hebben. De nobele kunst van het goed met elkaar van mening verschillen raakt helaas steeds verder verloren, maar de democratie kan niet zonder die nobele kunst.

Het is een eer voor mij om vanavond te mogen spreken over een zo belangrijk thema als dat van de rechtsstaat.

Een thema dat voor velen wellicht abstract toeschijnt, maar voor iedereen in deze zaal van groot belang is, en ook als het abstract lijkt, voor iedere burger in ieder land van belang is.

Het is een plezier voor mij om dat te mogen doen in de stad waar al meer dan 400 jaar aaneengesloten recht wordt gesproken, die eeuwenlang het centrum van de rechtspraak van de Lage Landen vormde, die Thomas Moore inspireerde bij het schrijven van zijn Utopia en die zich ook vandaag weer aan ons presenteert als een progressieve, moderne, open, tolerante, zoekende, toekomstgerichte stad.

De burgemeester krijgt altijd heel veel lof, ook van mij, vanavond, maar zijn grootste kwaliteit vind ik persoonlijk dat hij zichzelf toestaat om te zoeken en ook antwoorden te zoeken en niet alleen maar meteen iets te vinden.

De opdracht die ik van u heb meegekregen voor deze avond was om in te gaan op de vraag wat de rechtsstaat betekent voor Europa. Wat Europa voor de rechtsstaat kan doen.

En welke gevaren de ondermijning van de rechtsstaat heeft voor samenwerking in Europa.

Het zijn, zoals ik zei, vragen die mij en de Commissie dagelijks de nodige hoofdbrekens bezorgen. Zonder om de hete brij heen te draaien: verschillende lidstaten kampen in meer of mindere mate met problemen met hun rechtsstaat. Dat is een toenemend punt van zorg. In tenminste één lidstaat – Polen - zijn de problemen van dien aard dat wij, de Commissie ons genoodzaakt hebben gezien stappen te ondernemen. Dat doet zij niet lichtvaardig.

In de komende vijfentwintig minuten, hopelijk, wil ik met u een aantal van mijn ervaringen, zorgen en observaties delen. Ik wil u laten zien waarom het respect voor de rechtsstaat van fundamenteel belang is voor het kunnen functioneren van de Unie. Sterker nog, waarom de aantasting van de rechtsstaat in één lidstaat een aantasting vormt van de fundamenten waarop de Unie als geheel is gegrondvest.

De opstelling van sommige lidstaten nu doet mij soms denken aan de krakersrellen in Amsterdam van de jaren 80 van de vorige eeuw. Een veelgehoorde leus was toen "Uw rechtsstaat is de onze niet". Dat kan ik mij nog goed herinneren. Ik zie nog de eieren door de lucht vliegen, ook in Nijmegen, waar ik toen studeerde. Het was ook de toepasselijke titel van de discussie die u eerder had deze avond.

Nu is het begrip rechtsstaat complex en leent zich voor velerlei interpretaties. Maar toch, als ik u zou vragen, waaraan dient een rechtsstaat te voldoen?

Dan zullen ook de niet-juristen onder u, puur vanuit een basaal rechtvaardigheidsgevoel, al snel een aantal gemeenschappelijke kernwaarden noemen.

In zijn jurisprudentie heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie een aantal algemene rechtsbeginselen erkend die de lidstaten gemeenschappelijk hebben en die onlosmakelijk verbonden zijn met de rechtsstaat. Dit zijn het legaliteitsbeginsel, rechtszekerheid, een verbod op willekeur in de uitoefening van uitvoerende macht, onafhankelijk en effectieve rechtelijke controle, het recht op een eerlijk proces en de scheiding der machten en gelijkheid voor de wet.

Een algemeen aanvaarde definitie van de rechtsstaat is die van de uitoefening van overheidsmacht binnen de grenzen van het objectieve recht, in overeenstemming met democratische waarden en fundamentele rechten, onder het toezicht van een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke macht.

U hoort dit allemaal van iemand die door zijn vrouw, die rechter is, voortdurend voor 'straatjurist' wordt uitgemaakt.

Sinds het Verdrag van Amsterdam staan de gemeenschappelijke waarden waarop de Unie is gebaseerd expliciet genoemd in artikel 2 van het Verdrag. Daaronder prominent democratie, rechtsstaat en respect voor fundamentele vrijheden. Respect voor deze waarden is een voorwaarde voor lidmaatschap.

 

De continentale traditie benadrukt vaak de link tussen het recht en de staat: rechtsstaat, état de droit, stato di diritto. Het Engelse "rule of law" is vanuit die optiek waarschijnlijk een geschikter uitdrukking in de context van de Europese Unie, aangezien de Unie weliswaar gezag draagt, en daarin gebonden is aan het recht, maar toch zeker geen staat is.

En daar zit hem ook een moeilijkheid. Want de Unie is geen staat. De Unie is in de befaamde woorden van het Hof "een nieuwe rechtsorde ten bate waarvan de staten hun soevereiniteit hebben begrensd en waarbinnen niet slechts deze lidstaten, maar ook hun onderdanen gerechtigd zijn." Datzelfde Hof heeft de Unie gekenschetst als rechtsgemeenschap, waarvan zowel de lidstaten als instellingen zijn gebonden aan het constitutioneel handvest waarop de gemeenschap is gegrond, het Verdrag.

De Unie is daarnaast ook een systeem van toegekende bevoegdheden. Dat wil zeggen: de Unie is handelingsbevoegd enkel en voor zover de lidstaten bevoegdheden hebben overgedragen aan de Europese Unie. Dit is trouwens een landgenoot van u, de President van het Hof, die dit op een meest briljante manier heeft gedefinieerd. Als u ooit de kans krijgt om naar Koen Lenaerts te luisteren, ik kan het u van harte aanbevelen.

De Unie heeft dus geen zeggenschap over de staatsinrichting van haar lidstaten. Of de wijze waarop lidstaten hun rechterlijke macht organiseren. Of het toezicht op de media. Of de pensioensleeftijd. Dat hoeft de Unie niet en dat ambieert zij ook niet.

Het Unieverdrag benadrukt dat de nationale identiteit van de lidstaten zoals die uitdrukking heeft gekregen in hun politieke en grondwettelijke structuren te allen tijde wordt gerespecteerd.

Dit geldt veel breder. Ook wanneer het bijvoorbeeld gaat over de manier waarop een lidstaat omgaat met de duistere kanten van zijn verleden. De discussie over het hernoemen van straten of het verwijderen van standbeelden vindt in verschillende verschijningsvormen plaats. Van Spanje tot in Nederland, van Polen tot in het Verenigd Koninkrijk. De Unie mag, kan en wil hier niet in treden.

Dit heeft wel tot gevolg, dat indien er onfrisse dingen gebeuren in een lidstaat, de mogelijkheden tot ingrijpen beperkt zijn. Dat is soms moeilijk uit te leggen. Dat haalde ik ook uit de vorige discussie. Een kandidaat-lidstaat moet zich tot het uiterste inspannen om aan de Kopenhagencriteria te voldoen: stabiele instellingen, respect voor democratie, voor de mensenrechten. Maar eenmaal toegetreden tot de Unie, ontbreken de wortel en de stok van lidmaatschap.

De middelen waarmee de Unie respect voor de rechtsstaat kan afdwingen lijken in eerste instantie beperkt. Zo is een lidstaat enkel aan het Handvest gebonden indien hij binnen het toepassingsbereik van het Unierecht handelt, dat wil zeggen wanneer een lidstaat het Unierecht toepast of daarvan afwijkt.

Pas wanneer het echt de spuigaten dreigt uit te lopen, dan is er Artikel 7 van het Unieverdrag, dreigend, maar ook ten onrechte, de nucleaire optie genoemd. Een lidstaat die de grondwaarden van de Unie voortdurend en ernstig schendt kan als uiterste consequentie zijn rechten onder het Unierecht, waaronder zijn stemrecht in de Raad, worden ontnomen. Maar voor het zover is moet er een hoop gebeuren.

Laat ik dit wat abstracte verhaal verduidelijken aan de hand van een voorbeeld.

Stelt u zich voor dat er morgen in België federale verkiezingen worden gehouden. Een van de politieke partijen behaalt een absolute meerderheid. Ik geef toe: in de Belgische context een wat hypothetisch voorbeeld.

Niet gehinderd door enige oppositie gaat de nieuwe regering, met absolute meerderheid voor een partij, voortvarend te werk in het aanpakken van de problemen die in haar ogen het Belgisch rechtssysteem plagen. Een korte greep uit de maatregelen:

  • De regering vernietigt de benoeming door de vorige regering van drie rechters bij het Grondwettelijk Hof en benoemt zelf, in strijd met de grondwet, drie nieuwe leden. Een uitspraak van het Grondwettelijk Hof waarin deze benoeming als ongrondwettig wordt aangemerkt wordt simpelweg genegeerd en niet gepubliceerd.
  • Belangrijke beslissingen van het Grondwettelijk Hof die de regering niet bevallen worden niet meer gepubliceerd.
  • Een vijftigtal parlementsleden van de regeringspartij vecht de benoeming van de Eerste Voorzitter van het Hof van Cassatie aan, drie jaar na dato van benoeming.
  • De pensioengerechtigde leeftijd van de rechters van het Hooggerechtshof wordt verlaagd en die verlaging wordt meteen ook toegepast op zittende rechters
  • Het mandaat van de leden voor de Hoge Raad voor Justitie wordt voortijdig beëindigd. De magistratuur verliest zijn rol in de benoeming van de leden.
  • De minister van Justitie, die tevens Procureur Generaal is, kan de voorzitters van rechtbanken hun voorzitterschap ontnemen en maakt grif gebruik van deze mogelijkheid. De mogelijkheid dat er geen beroep mogelijk is, en een beslissing niet hoeft te worden gemotiveerd.
  • De pensioengerechtigde leeftijd van lagere rechters wordt verlaagd. Wie langer wil aanblijven, zal daarvoor dispensatie dienen aan te vragen bij de Minister van Justitie.
  • Er wordt een buitengewoon beroepsprocedure ingesteld, op basis waarvan het Hof van Cassatie elke definitieve beslissing van een Belgische rechtbank van de laatste 20 jaar kan terugdraaien. Dit beroep kan onder meer worden ingesteld door de Openbaar Hoofdaanklager, die tevens minister van Justitie is. Geen enkel oordeel van de hoogste rechter is meer finaal. Twintig jaar. De reden daarvoor moeten gezocht worden in sociale rechtvaardigheid, probeert u dat maar eens nader te definiëren.

En, dit is maar een greep uit de maatregelen van de nieuwe regering. Nu vraag ik u. Als dit nou allemaal in België zou gebeuren? Dan neem ik toch aan dat de meeste mensen in deze zaal er slapeloze nachten van zouden krijgen. Alles wat ik nu gezegd heb komt letterlijk, één op één overeen met de hervormingen die ingevoerd zijn door de Poolse regering. Geen wonder dus dat binnen en buiten Polen de ophef groot is.

In april 2017 namen Poolse rechters door het gehele land een "pauze" van dertig minuten in protest tegen de maatregelen. In juli gingen tienduizenden in verschillende Poolse steden de straat op in protest.

Vertegenwoordigers van de rechterlijke macht in heel Europa hebben hun ongeloof uitgesproken: van het netwerk van voorzitters van grondwettelijke hoven tot het Europees netwerk voor Raden voor de Rechtspraak. De VN Speciale Rapporteur voor de onafhankelijkheid van rechters en juristen heeft van zich laten horen.

Talloze NGO's, waaronder Amnesty International en Human Rights Watch, hebben in een open brief aan de lidstaten hun zorg uitgesproken.

Ook vanuit de Raad van Europa is zware kritiek geuit. Let wel, de Raad van Europa is geen instelling van de Europese Unie, maar de organisatie van Europese landen die sinds de Tweede Wereldoorlog toeziet op de samenwerking en het respect voor mensenrechten in Europa. Zowel de Commissaris voor Mensenrechten, als de Groep van Landen tegen Corruptie (GRECO), als de Commissie van Venetië – en de Commissie van Venetië staat er ook écht onafhankelijk en niet politiek in – hebben zich tegen de hervormingen uitgesproken in de krachtigste bewoordingen. De Venetiëcommissie, die de Raad van Europa adviseert op het gebied van constitutioneel recht, trok zelfs een parallel met het voormalig Sovjetsysteem, dat onderwerp dat ik aankaartte van de extraordinaire -  buitengewone - herzieningsprocedure, daarvan zei de Venetiëcommissie, dat is erger dan de Sovjetunie.

Overigens, dit mag ik niet vergeten te zeggen, met magistraten in de zaal. De Poolse rechten hebben uw solidariteit nodig, maar zijn ook zeer gesterkt door uw solidariteit in de afgelopen jaren, die zij ook zeer, zeer op prijs stellen.

Maar waarom is dit nu een Europees probleem? Het is een Europees probleem. Ook al beschouwen we de rechtsstaat als fundament van de Unie, dan nog is het eenvoudig om onze schouders op te halen en onverschilligheid tentoon te spreiden ten aanzien van de ontwikkelingen in het oosten. Vanuit een misplaatst respect voor de autonomie van de lidstaten, een wens ons niet met het politieke proces in andere landen te bemoeien, uit respect voor de wil van de Poolse kiezer. En dat zijn ook argumenten die voortdurend tegen mij worden gebruikt.

Maar dat zou niet alleen geheel tegen de geest van het Verdrag en Europese samenwerking zijn, het werkt uiteindelijk ook in ons eigen nadeel. Ik zei het al in mijn inleiding, het ontbreken van respect voor de rechtsstaat in één lidstaat bedreigt het functioneren van de Unie als geheel.

De Europese samenwerking is altijd een juridisch project geweest, integration through law. Zonder respect voor de wet is er geen Europese Unie, dan is het meer het recht van de sterkste. De nationale magistratuur heeft daarbij vanaf het allereerste begin een sleutelrol gespeeld.

Artikel 19 van het Unieverdrag laat er geen misverstand over bestaan:

De lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren.”

Artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten bepaalt dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht.

Het is in de eerste plaats de nationale rechter die verantwoordelijk is voor het garanderen van een effectieve rechtsbescherming.

De Europese Unie kent niet zoals veel federale staten gescheiden jurisdictie met federale hoven. Nationale rechters zijn direct Unierechters,.Zij passen het Europese recht toe in de rechtsorde van de lidstaten en verlenen het Unierecht voorrang boven strijdig nationaal recht. Het is voor de nationale rechters dat Unieburgers hun rechten onder het Unierecht kunnen inroepen, direct.

De zogenaamde prejudiciële vraagprocedure vormt de basis van een hechte samenwerking tussen het Hof in Luxemburg en de nationale rechter. Indien bij de nationale rechter een vraag rijst naar de juiste uitlegging van het Unierecht of de geldigheid daarvan, kan – en in sommige gevallen moet – hij een vraag stellen aan het Hof in Luxemburg. Dit zorgt ervoor dat de uitlegging en toepassing van het Unierecht in de gehele Unie gelijk is. Er geldt daarbij een strikte scheiding van bevoegdheden: de nationale rechter bepaalt de feiten en interpreteert het nationale recht, het Hof van Justitie legt het Unierecht uit. Enkel het Hof van Justitie kan Unierecht ongeldig verklaren; enkel de nationale rechter kan nationaal recht buiten werking stellen.

Belangrijk is dat enkel rechterlijke instanties een vraag kunnen stellen aan het Hof.

Om te bepalen of er sprake is van een rechterlijke instantie kijkt het Hof naar een aantal criteria: wettelijke grondslag, permanente karakter, verplichte rechtsmacht, een procedure op tegenspraak, de toepassing van rechtsregels en… de onafhankelijkheid. Het is wellicht slechts een kwestie van tijd voordat het Hof van Justitie vragen van Poolse rechters derhalve niet langer kan beschouwen als gesteld door een  rechterlijke instantie.

Dit zou een ramp zijn voor een ieder die zich voor de Poolse rechter wil beroepen op het Unierecht. Of het nu gaat om een Pools ingezetene, een Unieburger uit een andere lidstaat, een lokaal bedrijf of een Europese investeerder. Het niet of slecht functioneren van de rechtsstaat raakt aan de rechten van Unieburgers en bedrijven, het functioneren van de interne markt en dus de gehele economie.

Het is wat cynisch, maar er is een reden dat mensen uit de hele wereld, uit landen met een dubieuze reputatie, die heel veel geld hebben bij elkaar gebracht, dat geld graag wegzetten in landen waar de rechtsstaat gegarandeerd is. En dat is vaak in Europa. Want als het op hun eigen centen aankomt, zien ook zij de voordelen van effectieve rechtsbescherming.

U denkt allicht: het zal toch zo'n vaart niet lopen? Maar dan wil ik u toch wijzen op een recent arrest van het Hof van Justitie. Het mag als baanbrekend worden beschouwd.

In een zaak aangespannen door de Portugese evenknie van het Nationaal Verbond van Magistraten beargumenteerde de belangenvereniging dat een verlaging van de salarissen van de rechters van de Rekenkamer de onafhankelijkheid van haar leden zou aantasten in strijd met artikel 19 van het Unieverdrag en artikel 47 van het Handvest. Hoewel het Hof het daar in casu niet mee eens was, deed het wel een zeer principiële uitspraak door te bepalen dat de waarborg van onafhankelijkheid van rechterlijke instanties zowel geldt op het niveau van de Unie als op het niveau van de lidstaten. En dat deze onafhankelijkheid in het bijzonder van essentieel belang is in het kader van de prejudiciële vraagprocedure. Dat kan niet anders dan als een fors schot voor de boeg van het Hof van Justitie in Luxemburg worden gezien.

Daaraan voegde het Hof toe dat het begrip onafhankelijkheid veronderstelt dat een rechtsprekende instantie haar taken "volledig autonoom uitoefent, zonder enig hiërarchisch verband en zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, en aldus beschermd is tegen tussenkomsten of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van haar leden in aan hen voorgelegde geschillen in gevaar zouden kunnen brengen (...)."

Wat zo belangrijk aan dit arrest is, is dat het Hof duidelijk maakt dat een aantasting van de zelfstandigheid van de rechterlijke macht een op zichzelf staande schending vormt van het Unierecht. Alleen dat is al een schending van het Unierecht, daar hoef je niet nog een materiële casus bij te hebben. Er hoeft dus niet eerst te worden gekeken of de rechterlijke macht in het specifieke geval handelt binnen het toepassingsbereik van het Unierecht, zoals voor de toepassing van het Handvest noodzakelijk is. Bovendien maakt het Hof zeer duidelijk dat door een dergelijke schending de prejudiciële vraagprocedure op losse schroeven komt te staan. En als die op losse schroeven staat, is de uniformiteit de gratie van het EU-recht niet meer gegarandeerd.

Er is een tweede belangrijke reden waarom het functioneren van de rechtsstaat in om het even welke lidstaat ons tot zorg moet zijn. Europa is allang meer dan alleen maar een markt. Het is een rechtsruimte, waar als gevolg van het verdwijnen van de binnengrenzen vrij gereisd kan geworden. Vrij reizen is mogelijk gemaakt door tegelijkertijd te zorgen voor samenwerking op het gebied van politie en justitie. De zogenaamde Europese Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht bestaat bij de gratie van het onderling vertrouwen dat lidstaten hebben in het respect voor de rechtsstaat in andere lidstaten. Het is op basis van dit vertrouwen dat het Europees Aanhoudingbevel een quasi-automatische overlevering van verdachten van strafbare feiten mogelijk maakt, dat de uitwisseling van bewijs mogelijk maakt, even zo zeer als de wederzijdse erkenning van burgerlijke en strafrechtelijke vonnissen.

Dit wederzijds vertrouwen is niet blind. Het is een sterk en dwingend, maar ook weerlegbaar vermoeden. Wanneer er in een andere lidstaat systemische gebreken zijn in bijvoorbeeld het gevangeniswezen, dan is een overleveringsrechter ertoe verplicht zich ervan te vergewissen dat de overdracht aan een andere lidstaat in het specifieke geval niet leidt tot een schending van de fundamentele rechten van de persoon in kwestie.

Dat is duidelijk wanneer het gaat om het gevangen zetten van iemand onder mensonwaardige omstandigheden. Maar wat nu als er redenen zijn om te twijfelen aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de verwijzende rechter? Dit is de situatie waar wij ons nu mee geconfronteerd zien.

Het heeft er al toe geleid dat een Ierse rechter niet alleen zelfstandig heeft vastgesteld dat Polen niet langer als rechtsstaat functioneert, maar op basis van die bevinding in een spoedprocedure aan het Hof van Justitie heeft gevraagd hoe nu te handelen in antwoord op een verzoek tot overlevering van een verdachte Pools staatsburger.

Laat er geen twijfel over bestaan dat de feiten waarvan de persoon in kwestie wordt beticht bepaald niet gering zijn.

Maar de relatieve ernst van de zaak, maakt nog niet dat het daarmee ook gerechtvaardigd is hem over te leveren aan een rechter die niet voldoet aan de waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid.

Ook hier zal moeten worden gekeken naar de omstandigheden van het specifieke geval. Maar moeilijk blijft het. Want hoe vraag je garanties van de instantie die je op basis van systemische gebreken in zijn rechtssysteem eigenlijk al niet meer kan vertrouwen? Is het werkelijk mogelijk de houding van de rechter los te zien van de positie van de belangrijkste politieke partij met een onderscheidende agenda op het gebied van recht en orde?

De zorgen ten aanzien van de rechtsstaat zijn niet van gisteren. De procedure van artikel 7 van het Unieverdrag bestaat uit verschillende stappen.

In een eerste stap, kan de Commissie, het Europees Parlement of een derde van de lidstaten een procedure inleiden ter bepaling dat er een duidelijk risico bestaat van een schending van de waarden van de Unie neergelegd in artikel 2 van het Unieverdrag.

Dit is de procedure die de Commissie in december 2017 heeft ingeleid. Let wel: deze procedure ziet op de vaststelling van een concreet risico. De Raad besluit hierover met een 4/5 meerderheid van zijn leden, na de betreffende lidstaat hierover te hebben gehoord.

Pas in een volgende stap kan de Europese Raad, met daarin vertegenwoordigd de regeringsleiders of staatshoofden van de lidstaten, bepalen dat er sprake is van een serieuze en voortdurende schending van de waarden van artikel 2 van het Verdrag. Dit doet de raad wederom op voorstel van de Commissie of 1/3 van de lidstaten, met instemming van het Parlement. Zeer belangrijk is daarbij dat de Europese Raad bij unanimiteit beslist. Nu er meerdere lidstaten onder de loep liggen, die reeds hebben aangegeven elkaar te zullen steunen, zal de vereiste unanimiteit hiervoor moeilijk gevonden worden.

Is een dergelijk besluit eenmaal genomen door de Europese Raad, dan kan de Raad van Ministers daarop bij gekwalificeerde meerderheid bepalen dat de rechten van de betreffende lidstaat worden opgeschort, waaronder het stemrecht in de Raad.

Maar ik wil eerlijk gezegd vermijden dat we ons blindstaren op de procedure van artikel 7 en al helemaal dat we ons blindstaren op de eindfase.

Het geeft weliswaar een zeer belangrijk en krachtig signaal af, maar kan geen substituut zijn voor een oprechte en open dialoog. Eén waarbij wordt geluisterd en waarbij naar oplossingen wordt gezocht.

Constructieve dialoog ligt ook ten grondslag aan het zogenaamde Rule of Law Framework dat de Commissie in 2014 als Mededeling aannam. Iets dat onder andere door de toenmalige Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken tot stand is gekomen. Binnen dit kader monitort de Commissie actief de staat van de rechtsstaat in de lidstaten en doet zij aanbevelingen. In totaal zijn er aan Polen vier aanbevelingen gedaan door de Commissie, waarop door de Poolse regering in formele zin steeds tijdig en uitgebreid is gereageerd. Inhoudelijke argumenten bleven echter achterwege en lieten de Commissie na twee jaar van vruchteloze discussie geen andere keuze dan de artikel 7 procedure in te leiden.

Tegelijkertijd maakt de Commissie ook gebruik van haar bevoegdheden onder het Verdrag, de zogenaamde inbreukprocedures, om effectief schendingen van het Unierecht – inclusief die schendingen die verband houden met het functioneren van de rechtsstaat – voor het Hof van Justitie te brengen. Dit is een strategie die zij niet enkel in relatie tot Polen heeft gevolgd.

In Hongarije zijn een aantal belangrijke cases geweest. Al eerder voerde de Commissie met succes een procedure tegen Hongarije voor het schenden van het verbod op leeftijdsdiscriminatie onder de Richtlijn Gelijke Behandeling.

Hetzelfde doet zij nu tegen Polen op grond van het verbod op discriminatie op grond van geslacht, omdat het verplicht vroegpensioen voor rechters onderscheid maakte tussen de pensioengerechtigde leeftijd van mannen en vrouwen. Een onderscheid dat eerst niet bestond en door deze regering is geïntroduceerd. Maar tegelijkertijd voert het in deze zaak ook aan dat het voorgestelde regime op zichzelf een schending vormt van art. 19 van het Verdrag en art. 47 van het Handvest. U begrijpt dat de Commissie zich hierin gesterkt ziet door de uitspraak van het Hof in de zaak van de Portugese rechters.

Ten slotte – en ik vrees dat het nu weer een beetje technisch – wordt – in het kader van het Meerjarig Financieel Kader, de onderhandelingen over het budget van de Unie voor de komende zeven jaar - gediscussieerd over het invoeren van een vorm van conditionaliteit in de toekenning van Europese gelden. Een vorm van terugkeer van de wortel en de stok.

In het kort gezegd, een land dat systematisch de kernwaarden van de Unie schendt moet niet langer aanspraak kunnen maken op financiële steun.

De uitwerking en achtergrond van het voorstel is iets genuanceerder. Het gaat erom dat het in financieel belang van de Unie is dat het geld van de belastingbetaler goed wordt besteed. Dit houdt in dat er op die besteding toezicht moet zijn en dat dit enkel mogelijk is indien een lidstaat beschikt over effectieve administratie en juridische controle en procedures in het geval er iets misgaat. Als die procedures er niet zijn, als onafhankelijke juridische controle er niet is, dan moet het mogelijk zijn om de betaling stop te zetten. Dit voorstel ligt op de tafel en geeft daarmee alleen al aan dat er een zeer duidelijk signaal komt dat lidmaatschap van de Unie niet alleen rechten, maar ook plichten met zich meebrengt.

Dit is in een notendop wat de Unie tot dusver heeft gedaan. U vraagt zich natuurljik af: "Wat heeft dit uiteindelijk allemaal uitgehaald?"

Eerder gaf ik al aan het belang van een open en constructieve dialoog. Bij mijn laatste bezoek aan Polen, vorige maand, leek hier voor het eerst sprake van te kunnen zijn.

Wat heeft dat tot nu toe opgeleverd? Een viertal recente wetten heeft op een aantal punten de pijn verzacht. Zo maakt de verplichte pensioenleeftijd voor lagere rechters (bijna) geen onderscheid meer tussen mannen en vrouwen en zullen de door de regering gewraakte uitspraken van het Constitutionele Hof worden gepubliceerd, alsnog. Wel met de vermelding erbij dat ze contra legem zijn. U moet zich voorstellen dat de regering een uitspraak van de hoogste rechter publiceert en erbij vermeldt dat hij contra legem is.

Tegelijkertijd laten deze aanpassingen veel vragen open en roepen zelfs nieuwe op. Zo wordt de grip van de Poolse President op het Hooggerechtshof vergroot. Ten aanzien van het buitengewoon beroep zijn er geen veranderingen. Reeds genomen besluiten die de positie van de rechterlijke macht aanzienlijk hebben aangetast, worden niet teruggedraaid.

In essentie garanderen deze aanpassingen nog altijd niet de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de Poolse rechterlijke macht. Het gevaar voor een ernstige schending van de grondwaarden van de Unie blijft dan ook duidelijk aanwezig.

Polen stond gisteren weer prominent op agenda van de Raad van Ministers, en het spijt me te moeten meedelen dat het daar vooralsnog zal moeten blijven staan. Ik hoop oprecht dat in de aanloop naar de volgende vergadering van de Raad, eind juni, de ingezette dialoog, gericht op concrete oplossingen, kan worden voortgezet. Polen kan nu niet achteroverleunen en zeggen: dit was het, we hebben genoeg gedaan. Nu moet u maar iets doen. Dit is namelijk niet genoeg.

Ik kom snel tot een afsluiting, dames en heren, ik beloof het. Na jaren van crises die de Unie toch vooral van buitenaf leken te bestoken – en ik wil dat toch nog wel even terzijde vermelden, er bestaat geen enkele twijfel dat de problemen die we hebben met de rechtsstaat, de problemen die we hebben met zelfs de acceptatie - ook in onze landen van de principes van de democratische rechtsstaat- verbonden zijn met de vluchtelingencrisis en ook de fundamentele angst die dit in de samenleving heeft doen ontstaan. We weten uit de jaren '20, de jaren '30, als je mensen maar bang genoeg maakt dan zijn ze bereid uit angst ook de meest fundamentele dingen die ze voor normaal zagen, ter discussie te stellen. En dit is iets waar we allemaal over na moeten denken, dat kan de Commissie zeker niet alleen doen. Deze crisis is precair. En dat omdat het zo om de fundamenten gaat van de Europese Unie. Onze landen zullen het voorlopig overleven, maar de Unie niet. Daarom is Europese bemoeienis gerechtvaardigd. Daarom is het aangaan van de dialoog tussen de Europese Unie, de lidstaten én Europese burgers zo belangrijk. Ik ben er van overtuigd dat het uiteindelijke antwoord op deze crisis niet is gelegen in Europese strafexpedities tegen deze of gene lidstaat. Een rechten- en waardengemeenschap kan niet enkel bestaan bij de gratie van een sanctiesysteem. Een rechten- en waardengemeenschap kan alleen maar door de lidstaten zelf uiteindelijk worden afgedwongen, dat kunnen we nooit van buiten als het niet gedragen wordt door de samenleving. En ik zeg u, het wordt in Polen gedragen door de samenleving, alleen nu iets minder ook omdat de sociale rechtvaardigheid onder de vorige regering te weinig aandacht heeft gekregen.

Om dit concreet te maken, stelt u zich, u bent iemand die als beroep heeft, u maakt hotelkamers schoon, u heeft twee kinderen, in het oosten van Polen. U verdient het met schoonmaken van hotelkamers 1200 zloty per maand. Er komt een nieuwe regering en die zegt, iedere ouder met een kind krijgt per kind 500 zloty per maand. De gedachte daarachter is, vrouwen moeten weer voor kinderen zorgen en niet werken. Maar de vrouw die werkt en haar inkomen van 1200 naar 2200 zloty ziet gaan, die heeft een ander leven. En dan komt er een meneer uit Brussel en die zegt, ja maar mevrouw, de rechtsstaat. Die mevrouw zegt, ja, hartstikke fijn, maar deze regering heeft mijn leven veranderd, en daar ben ik ze dankbaar voor. U begrijpt de context die ik probeer te schetsen, waarom dat politiek zo ingewikkeld is. En ik wil ook benadrukken dat deze problemen geen Oost-Westverdeling zijn; deze problemen spelen in alle lidstaten en we hebben daarstraks ook voorbeelden genoemd die zelfs in dit land tot discussie leiden.

U zult bekend zijn met de duistere kanten van het recente communistische verleden, maar we hebben ook de Hongaarse Gouden Bul van 1222 die slechts enkele jaren na de Magna Carta de macht van de koning beteugelde. We hebben ook de Artikelen van Hendrik van 1573, die de facto de grondwet vormden in het Pools-Litouwse Gemenebest.

Er zijn geen betere mensen in West of slechtere mensen in Oost. We zijn allemaal Europeanen met een gedeelde lotsbestemming. Geen enkele rechtsstaat is immuun voor de gemakkelijke antwoorden die het populisme heeft op moeilijke vragen, voor de aanvallen op de instellingen die het functioneren van de democratie moeten waarborgen en voor de tirannie van de meerderheid waartegen zij ons dienen te beschermen.

In mijn jaren dat ik hieraan werk, en dat zijn er inmiddels al dertig, ben ik tot de conclusie gekomen dat democratie niet is opleggen van de wil van de meerderheid, democratie is de wil van de meerderheid om wat zwak is te beschermen en de rechten van de minderheid te durven erkennen.

Ik blijf oprecht geloven in een dialoog met Polen. Tegelijkertijd heeft een dialoog enkel zin als die gericht is op concrete oplossingen. Een dialoog kan zich niet eindeloos voortslepen. Ook deze niet. Daarvoor is de situatie te urgent. Maar wij kunnen het als Commissie niet alleen. Als lidstaten uit ongemak wegkijken, en ons dit alleen laten doen, zullen we deze strijd verliezen. Maar als alle Europese lidstaten naar hun Poolse partner kijken en zeggen, Polen, je bent een belangrijke, grote lidstaat, maar hier ga je te ver. Doe ons een plezier en corrigeer het, we zullen erop toezien, we zullen je er ook aan houden. Dan zal het goedkomen.

De Europese Unie en onze lidstaten hebben geleerd na een tijd van dictatuur en oorlog dat we samenlevingen zijn op basis van the rule of law. In de tijd van de dictatuur kenden we rule by law. De Neurenberger rassenwetten waren perfect juridisch, waren door topjuristen in elkaar gezet; daar was geen speld juridisch tussen te krijgen. Maar het was niet the rule of law. Het miskende de fundamentele vrijheden, het miskende gelijkheid tussen mensen, het miskende de meest fundamentele waarden waarop onze samenleving is gebaseerd.

Die tijden mogen nooit meer terugkomen, daarvoor heb ik u nodig, daar hebben we de rechtsstaat voor nodig, ik reken van harte op uw steun.

Dank u zeer.