气候行动

2021年至2030年土地使用和林业条例

政策

2018年5月通过的欧盟立法规定,欧盟成员国必须确保,2021年至2030年阶段,土地使用、土地使用变更或林业产生的温室气体排放,通过从大气中至少清除等量二氧化碳(CO₂)加以抵消。

将土地使用、土地使用变更和林业(LULUCF)产生的温室气体排放及清除内容纳入欧盟2030年气候和能源政策框架之条例,于2018年4月17日由欧洲议会投票表决,并于2018年5月14日由欧盟理事会批准通过。

该条例将贯彻2014年10月欧盟领导人达成的协议,即所有经济领域,包括土地使用领域,皆应为实现欧盟2030年减排目标做出贡献。

条例也与巴黎协定相一致,后者强调土地使用领域在实现我们减缓气候变化的长期目标中至关重要的作用。

欧盟的承诺

该条例为各成员国定立了一项具约束力的承诺,即确保经统计的土地使用产生的排放将完全得到补偿,方法是通过在该领域采取措施,从大气中清除等量的二氧化碳(CO₂),即所谓的“无借记”规则。

尽管成员国已按京都议定书要求单独做出一部分该承诺,截至2020年, 然而,该条例首次在欧盟立法中为2021至2030年阶段夯实了此一承诺。

而且,规则适用范围得到扩展,从迄今仅适用林业延伸至所有土地用途(到2026年还包括湿地)。

新规则为成员国提供了一个奖励以对气候更友好方式使用土地的框架,同时并未向个体参与方强加新的限制或繁文缛节。

这将有助于农场主推广气候智能型农业实践,并通过提高人们对木制品气候效益的认知,即木制品可储存从大气中封存的碳并取代排放密集型材料,从而为林业人员提供支持。

生物质

通过在土地使用、土地使用变更和林业(LULUCF)实践中正确运用计算方法,把能源中所用生物质的排放记录在案,并算作各成员国2030年气候承诺的一部分。

这一突破解决了早期存在的广泛批评,即能源生产中生物质产生的排放未在先前的欧盟立法中得到体现。

由于能源和木材生产中所用的生物质主要来源于森林管理,因此,采纳更为健全的计算规则和治理方法将为2020年后的欧洲未来可再生能源政策奠定一个坚实的基础。

改进后的计算方法

LULUCF条例

  • 简化并改进了现有按《第529/2013/EU号决定》和《京都议定书》要求实行的计算方法
  • 确立了一套新的欧盟治理程序,以监测成员国如何计算林业产生的排放量及清除量,
  • 拓展了计算适用范围,涵盖欧盟境内管理的所有土地,并采用最新的绩效基准 - 因此提高了计算的准确性。

目标的实现中确保公平和具成本效益

该条例允许成员国具有一定的灵活性。

例如:成员国若在土地使用和林业实践中产生净排放,则可按共尽职责条例要求,使用配额,以履行“无借记”承诺。  

并且,成员国之间可相互交易净清除量。这样一来,可鼓励成员国增加CO₂清除量,超额完成承诺。

另一方面,成员国可选择在LULUCF领域或增加清除量或降低排放量,从而有助于农业领域遵守《共尽职责条例》要求的计算中纳入肥料和牲畜排放的规定。

利益相关方建议

利益相关方参与了本提案制定过程的各个不同阶段。

咨询工作于2015年展开,包括:

咨询后还对欧盟2030年气候政策目标进行了分析,随后,欧委会进行了一项影响力评估

在欧委会采纳该立法提案后,公众也获得机会,反馈对提案的意见。反馈意见 摘要 也提交给欧洲议会和欧盟理事会。

文献

立法

立法提案与通报

相关文件

研究

研究

常见问题

该土地使用和林业条例是关于什么的?

2014年10月,欧盟定立了一个明确的承诺:所有经济领域,包括土地使用和林业,皆应为实现2030年将温室气体排放在1990年水平基础上至少减低40 %的目标做出贡献。该土地使用和林业条例为各成员国确定了具约束力的承诺和用以确定合规与否的计算规则,涵盖从林业到农业排放的二氧化碳(CO₂)。

该条例将与欧盟排放交易体系(ETS)的调整和确定欧盟ETS未涵盖的所有其它产业领域成员国国家减排指标(见资料页)的《共尽职责条例》一道,为实现欧盟在巴黎气候变化协定中的承诺而做出贡献。此一新规管框架建立在公平、团结、灵活和环境完整性的主要原则基础上。

该条例在更多奖励农业土壤、森林和湿地的碳捕捉与维护欧盟气候框架环境完整性的需要之间确立了一种适当的平衡,以便激励建筑、交通运输和农业领域的减排。

土地使用和林业包括土壤、树木、植物、生物质和木材的使用,可为制定健全的气候政策做出独特贡献。这是因为该领域不仅排放温室气体,而且也可从大气中清除二氧化碳(CO₂)。欧盟的森林每年吸收近10 %欧盟温室气体排放总量。

条例对欧洲公民、农场主和林业人员都有哪些好处?

该条例有助于维持和加强我们的森林和土壤以可持续方式进行碳捕捉的能力,有利于所有欧洲人。欧盟及其成员国可更有效地评估农林业在气候变化方面能够带来的好处,更好地了解在这些领域保护气候的有效措施,同时,可确保食品生产安全,保护生物多样性并鼓励生物经济的发展。

能源中所用生物质的排放将记录在案并算作各成员国2030年气候承诺的一部分。这样就解决了广遭批评的一个问题,即能源生产中生物质产生的排放目前尚未在欧盟立法中得到体现。由于能源和木材生产中所用的生物质主要来源于森林管理,因此,采纳更为健全的计算规则和治理方法将为2020年后的欧洲未来可再生能源政策奠定一个坚实的基础。

新规则支持农场主推广气候智能型农业实践,即寻求生产力、恢复力和减排之间的协同作用,同时并未向单个农场强加任何限制或繁文缛节,通过提高人们对寿命较长、可长期储存大气中碳的木制品气候效益的认知,条例为林业人员和森林产业提供支持,并为成员国提供一个奖励以对气候更友好方式使用土地的框架。

何为土地使用“无借记”承诺?

该条例要求各成员国确保土地使用中经统计的CO₂排放将完全得到补偿,方法是通过在LULUCF领域采取措施,从大气中清除等量的CO₂,这一承诺被称为“无借记规则”。总之,成员国若将森林转变为其它土地用途(砍伐森林),则必须通过种植新树木(植树造林)或加强对现有森林、农田、草地或湿地的可持续管理,对造成的排放加以补偿。因此,此“无借记”承诺奖励成员国采取措施,增加农业土壤和森林对CO₂的吸收。尽管成员国按《京都议定书》要求单独做出这一承诺,直至2020年, 但该条例在欧盟立法中为2021年至2030年阶段夯实了这一承诺。

条例还涵盖所有成员国应采纳的计算规则,以便各成员国都采用统一方法计算其履行这一“无借记”承诺的结果。该套计算规则对CO₂的排放和清除 - 即农田与森林对CO₂的吸收 - 应如何以标准方式加以体现、衡量及统计汇编进行了规范。

条例中确定了哪些计算规则?

条例中进一步健全和完善的计算规则基于先前根据《京都议定书》确立的国际规则,这些国际规则已使签署方承诺致力于具国际约束力的林业减排指标。

京都型式技术规则皆已得到简化和更新,现有的土地使用计算原则和方法大多得以保留,但获进一步完善,并与后《京都议定书》(后2020年)阶段相关联,以增进环境完整性。更新内容为:

  • 将土地使用和林业产生的排放及清除内容纳入欧盟2030年目标和《巴黎协定》承诺。
  • 要求各成员国确保按计算规则要求,使LULUCF领域温室气体的吸收量至少等同排放量,即所谓“无借记”规则。
  • 确立了衡量农田、草地、管理的林地、获绿化及遭砍伐的林地以及湿地年度碳排放和清除情况变化的规则;
  • 明确了用于制定2018年和2019年林业减排基准(林业参考水平)的治理程序,这一程序将由欧委会于2020年通过一项授权法案加以采纳。
  • 提供了一个处理和平衡各种不同国情的一揽子灵活性方案;最值得注意的是,欧洲议会和欧盟理事会为代表着成员国重要碳汇和经济活动的林业之减排计算引入了灵活性。

成员国实现指标的新灵活性体现在哪些方面?

条例为成员国履行“无借记”承诺并同时维护环境的完整性提供了若干方面的灵活性。土地使用中经统计的CO₂ 清除量若在第一个执行期(2021年-2025年)大于排放量,则可积攒起来,用于下一个执行期(2026年-2030年)。这使成员国可灵活处理LULUCF领域常见的由增长周期或其它可变因素造成的波动。

成员国若在土地使用和林业实践中产生净排放,则可按《共尽职责条例》要求使用配额来满足“无借记”承诺的要求。此外,按计划,成员国之间还可相互交易净清除量。这会鼓励成员国实现高于承诺的CO₂清除量。

成员国若通过比如扩大森林面积(即植树造林)或改进农业实践(即草地、农田或湿地管理)实现高于承诺的净排放清除量,则此净清除量中有限的一部分可用于实现《共尽职责条例》中规定的国家指标。这一数量受到严格的限制,以确保非欧盟交易体系国家减排指标的环境完整性,并取决于各成员国农业领域排放的占比份额。此外,按《共尽职责条例》规定,只有成员国国内行动方可转用于计算其遵守新规则的绩效。

需通过一个授权法案,确认按新欧盟治理程序为所有成员国制定的参考水平健全可靠,方考虑为管理的林地提供类似的灵活性配额。

成员国如何汇报新规则的遵守情况?

条例确定了两个执行期,分别为:2021年-2025年和2026年-2030年。五年为一周期比较适合土地使用实情,因为在这一领域由于天气和其它自然现象因素,碳排放量和吸收量不同年份会有很大差别。这使提案与《巴黎协定》确定的5年审议周期高度吻合,且与欧委会“改进立法”的承诺相一致。

不过,成员国应采用标准化规则和方法,每年就碳排放和清除情况,以及每隔一年就相关领域采取的政策和措施,作出汇报。欧委会将在每个5年周期结束后对数据资料进行全面综合审议,确定“无借记”承诺的遵守情况,必要时,提出措施建议。

为确保新规则的总体实施,成员国若在两个执行期均未实现承诺,则其未完成“无借记”规则要求的部分将从其在《共尽职责条例》规定的配额中扣除。

LULUCF条例如何体现对森林造成影响的自然灾害?

某些自然事件可造成树木在暴风雨中倒塌或在野火中焚烧。全球森林火灾在过去25年中时间延长了20 %,并且灾情也越来越严重;这一趋势预计将在今后几十年内由于全球气温的升高而进一步恶化。

自然引发的极端事件-即自然灾害-可造成大规模排放。非成员国能掌控的异常排放可从其土地使用和林业排放量的计算中排除。明确的规则对这一例外情况有限制作用,以确保不会因此产生漏洞,并奖励成员国采取预防措施,应对气候变化。

下一步行动

该LULUCF条例的依法执行将要求成员国截止2018年12月31日提交一份国家林业减排计算计划。之后将由一个专家组对提交的计划和林业参考水平(FRL)展开技术评估,并于2019年年底前完成评估,向欧委会提交建议。此后,欧委会将进入下一步程序,于2020年通过一项授权法案,采纳各成员国具体的林业参考水平(FRL),对条例相关附件作出修订。