Działania w dziedzinie klimatu

Rozporządzenie w sprawie użytkowania gruntów i leśnictwa w latach 2021–2030

Polityka

Na mocy przepisów UE przyjętych w maju 2018 r. państwa członkowskie UE w latach 2021–2030 muszą zapewnić pochłanianie CO2 z atmosfery co najmniej na poziomie równoważnym emisjom gazów cieplarnianych w wyniku działalności związanej z użytkowaniem gruntów, zmianą użytkowania gruntów lub leśnictwem.

Rozporządzenie w sprawie włączenia emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych w wyniku działalności związanej z użytkowaniem gruntów, zmianą użytkowania gruntów i leśnictwem (LULUCF) do ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 zostało przyjęte przez Radę w dniu 14 maja 2018 r. po tym, jak zostało przegłosowane w Parlamencie Europejskim w dniu 17 kwietnia 2018 r.

Rozporządzenie to stanowi wykonanie porozumienia osiągniętego przez przywódców UE w październiku 2014 r., zgodnie z którym wszystkie sektory, w tym sektor użytkowania gruntów, powinny mieć swój wkład w osiągnięcie unijnego celu polegającego na redukcji emisji do 2030 r.

Jest ono również zgodne z porozumieniem paryskim, w którym zwrócono uwagę na kluczowe znaczenie sektora użytkowania gruntów dla osiągnięcia długoterminowych celów w zakresie łagodzenia zmiany klimatu.

Zobowiązania UE

Rozporządzenie określa wiążące zobowiązanie, zgodnie z którym każde państwo członkowskie musi zapewnić, aby rozliczane emisje gazów cieplarnianych w wyniku działalności związanej z użytkowaniem gruntów były całkowicie równoważone pochłanianiem ekwiwalentu CO2 z atmosfery poprzez działanie w tym sektorze. Jest to tzw. zasada zerowego salda.

Chociaż państwa członkowskie częściowo wywiązały się już z tego zobowiązania indywidualnie w ramach protokołu z Kioto, który obowiązuje do roku 2020, to jednak rozporządzenie jest pierwszym aktem w prawie Unii ustanawiającym zobowiązania na lata 2021–2030.

Co więcej, zakres zobowiązań został rozszerzony, tak aby obejmował on wszystkie rodzaje użytkowania gruntów (w tym terenów podmokłych począwszy od 2026), a nie, jak obecnie, jedynie lasów.

Wraz z nowymi przepisami państwa członkowskie zyskały ramy sprzyjające użytkowaniu gruntów w sposób bardziej przyjazny dla klimatu bez obarczania poszczególnych podmiotów nowymi ograniczeniami lub nadmiernymi formalnościami administracyjnymi.

Oznacza to pomoc dla rolników w rozwoju praktyk rolnych przyjaznych klimatowi oraz wsparcie dla leśników dzięki lepszemu uwidocznieniu korzystnego dla klimatu wpływu produktów drzewnych, które mają zdolność przechowywania dwutlenku węgla pochłoniętego z atmosfery i mogą zastępować materiały charakteryzujące się dużą intensywnością emisji.

Biomasa

Emisje związane z wykorzystaniem biomasy do celów energetycznych będą rejestrowane i rozliczane w ramach zobowiązań klimatycznych poszczególnych państw członkowskich do roku 2030 z zastosowaniem odpowiedniego rozliczania LULUCF.

Stanowi to przełomową odpowiedź na wcześniejszą powszechną krytykę związaną z faktem, że wcześniej w prawie Unii nie uwzględniano emisji pochodzących z biomasy wykorzystywanej do produkcji energii.

Gospodarka leśna jest głównym źródłem biomasy na potrzeby produkcji energii oraz drewna, więc bardziej rzetelne zasady rozliczania i zarządzanie w gospodarce leśnej zapewnią solidną podstawę dla przyszłej europejskiej polityki w dziedzinie odnawialnych źródeł energii po roku 2020.

Lepsza metodyka rozliczania

Rozporządzenie w sprawie użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa:

  • upraszcza i udoskonala obecnie obowiązującą metodykę rozliczania określoną w decyzji nr 529/2013/UE i w protokole z Kioto;
  • ustanawia nowy unijny proces zarządzania na potrzeby monitorowania, w jaki sposób państwa członkowskie obliczają emisje i pochłanianie z działalności w swoich lasach;
  • zwiększa zakres rozliczania tak, aby rozliczano wszystkie grunty, którymi gospodaruje się w UE, z wykorzystaniem nowszych wskaźników emisyjności, w ten sposób zwiększając dokładność rozliczeń.

Zapewnienie sprawiedliwego i opłacalnego osiągnięcia celów

W rozporządzeniu zapewniono państwom członkowskim pewien stopień elastyczności.

Przykładowo jeżeli państwo członkowskie generuje emisje netto w wyniku działalności związanej z użytkowaniem gruntów i leśnictwem, może ono wykorzystać limit emisji określony w rozporządzeniu w sprawie wspólnego wysiłku redukcyjnego, aby zapewnić zgodność z zasadą zerowego salda. 

Państwa członkowskie mogą ponadto nabywać i sprzedawać sobie nawzajem pochłanianie netto. Może to zachęcić państwa członkowskie do zwiększania pochłaniania CO2 do poziomów przekraczających ich zobowiązanie.

Z drugiej strony państwo członkowskie może podjąć decyzję o zwiększeniu poziomu pochłaniania lub redukcji emisji w sektorze LULUCF, ułatwiając sobie w ten sposób zapewnienie zgodności w sektorze rolnym, o której mowa w rozporządzeniu w sprawie wspólnego wysiłku redukcyjnego, w którym to sektorze rozliczane są emisje pochodzące z nawozów i od zwierząt gospodarskich.

Wkład zainteresowanych stron

Zainteresowane strony brały udział w opracowywaniu tego wniosku na różnych etapach procedury.

W 2015 r. przeprowadzono konsultacje, w ramach których odbyły się:

Po zakończeniu tych konsultacji i przeanalizowaniu unijnych celów w zakresie polityki klimatycznej do 2030 r. Komisja przeprowadziła ocenę skutków.

Wszyscy zainteresowani mieli możliwość przedstawiania swoich uwag na temat wniosku ustawodawczego po jego przyjęciu przez Komisję Europejską. Streszczenie uwag przedstawiano Parlamentowi Europejskiemu i Radzie.

Dokumentacja

Prawodawstwo

Wnioski ustawodawcze i komunikaty

Dokumenty powiązane

Badania

Badania

Często zadawane pytania

Czego dotyczy rozporządzenie w sprawie użytkowania gruntów i leśnictwa?

W październiku 2014 r. UE podjęła wyraźne zobowiązanie: wszystkie sektory, w tym sektor użytkowania gruntów i leśnictwa, powinny mieć swój wkład w osiągnięcie unijnego celu polegającego na redukcji emisji gazów cieplarnianych do roku 2030 r. o co najmniej 40 proc. w porównaniu z poziomami z 1990 r. Rozporządzenie w sprawie użytkowania gruntów i leśnictwa ustanawia wiążące zobowiązania dla wszystkich państw członkowskich oraz zasady rozliczania służące sprawdzeniu, czy państwa te wywiązują się ze swoich zobowiązań. Zakres tego rozporządzenia obejmuje również emisje CO2 w leśnictwie i rolnictwie.

Wraz z przeglądem systemu handlu uprawnieniami UE (ETS) i rozporządzeniem w sprawie wspólnego wysiłku emisyjnego w odniesieniu do krajowych celów w zakresie emisji we wszystkich sektorach, które nie są objęte tym systemem (zob. nota informacyjna), przyczyni się ono do wypełnienia zobowiązań UE wynikających z porozumienia paryskiego. Nowe ramy prawne zostały oparte na podstawowych zasadach sprawiedliwości, solidarności, elastyczności i integralności środowiskowej.

W rozporządzeniu zachowano staranną równowagę między zwiększeniem zachęt do pochłaniania węgla przez gleby rolne, lasy i tereny podmokłe, a potrzebą zachowania integralności środowiskowej unijnych ram polityki w dziedzinie klimatu, aby w ten sposób zachęcać do zmniejszania emisji w budownictwie, transporcie i rolnictwie.

Użytkowanie gruntów i leśnictwo obejmują użytkowanie gleby, drzew, roślin, biomasy i drewna, dzięki czemu sektor ten ma wyjątkową możliwość włączenia się w realizację zdecydowanej polityki w zakresie przeciwdziałania zmianie klimatu. Dzieje się tak, ponieważ poza emisją gazów cieplarnianych sektor ten zapewnia również usuwanie CO2 z atmosfery. Co roku lasy Unii Europejskiej pochłaniają równowartość blisko 10 proc. całkowitej emisji gazów cieplarnianych w UE.

Jakie korzyści odnoszą obywatele Unii, rolnicy i leśnicy?

Pomagając w utrzymaniu i zwiększaniu zdolności naszych lasów i gleby do pochłaniania CO2 w zrównoważony sposób, rozporządzenie przynosi korzyści wszystkim Europejczykom. Państwa członkowskie i cała UE mogą skuteczniej ocenić korzystny wpływ rolnictwa i leśnictwa na klimat, a także lepiej rozumieć, jakie środki w tych sektorach mogą zapewnić skuteczną ochronę klimatu. Jednocześnie mogą chronić produkcję żywności i różnorodność biologiczną, a także wspierać rozwój gospodarki opartej na biomasie.

Emisje związane z wykorzystaniem biomasy do celów energetycznych będą rejestrowane i rozliczane w ramach zobowiązań klimatycznych poszczególnych państw członkowskich do roku 2030. Stanowi to odpowiedź na częste zarzuty, zgodnie z którymi prawo Unii nie uwzględnia emisji związanych z wykorzystaniem biomasy do produkcji energii. Gospodarka leśna jest głównym źródłem biomasy na potrzeby produkcji energii oraz drewna, więc bardziej rzetelne zasady rozliczania oraz zarządzanie w gospodarce leśnej zapewnią solidną podstawę dla przyszłej europejskiej polityki w dziedzinie odnawialnych źródeł energii po roku 2020.

Nowe przepisy wspierają rolników w rozwijaniu praktyk rolniczych przyjaznych klimatowi, zapewniających synergię między produktywnością, odpornością na zmiany klimatu i zmniejszeniem emisji. Jednocześnie nie nakładają one ograniczeń na poszczególnych rolników ani nie obciążają ich formalnościami administracyjnymi. Przepisy te wspierają również leśników oraz gałęzie przemysłu opierające się na leśnictwie, ponieważ lepiej uwidaczniają korzystny dla klimatu wpływ produktów drzewnych, które są trwalsze i mają zdolność długiego przechowywania węgla pochłoniętego z atmosfery. Dają państwom członkowskim ramy prawne sprzyjające użytkowaniu gruntów w sposób przyjazny dla klimatu.

Co to jest zasada zerowego salda w użytkowaniu gruntów?

W rozporządzeniu wymaga się, aby każde państwo członkowskie zapewniło, by rozliczane emisje CO2 z użytkowania gruntów były całkowicie równoważone pochłanianiem CO2 z atmosfery poprzez działanie w sektorze LULUCF. Zobowiązanie to nazywane jest „zasadą zerowego salda”. Oznacza to, że jeżeli państwo członkowskie przekształci lasy na inną kategorię użytkowania gruntów (wylesianie), musi zrównoważyć spowodowane tą zmianą emisje, sadząc nowy las (zalesianie) lub ulepszając zrównoważone zarządzanie istniejącym lasem, gruntami uprawnymi, gruntami trawiastymi lub terenami podmokłymi. W ten sposób zobowiązanie do zachowania zerowego salda motywuje państwa członkowskie do podejmowania działań zwiększających pochłanianie CO2 przez gleby rolne i lasy. Chociaż państwa członkowskie wywiązały się już z tego zobowiązania indywidualnie w ramach protokołu z Kioto, który obowiązuje do roku 2020, to jednak rozporządzenie wprowadza je do prawa Unii na lata 2021–2030.

Rozporządzenie określa również zasady rozliczania, które wszystkie państwa członkowskie mają stosować, aby zapewnić spójne obliczanie zgodności z zasadą „zerowego salda” we wszystkich państwach członkowskich. Zasady rozliczania regulują standardowy sposób uznawania, pomiaru i opracowywania emisji i pochłaniania, tzn. absorpcji CO2 przez grunty rolne i lasy.

Jakie zasady rozliczania zostały wprowadzone w rozporządzeniu?

Unowocześnione i solidne zasady rozliczania wprowadzone w rozporządzeniu opierają się na zasadach ustalonych wcześniej na szczeblu międzynarodowym na mocy protokołu z Kioto, w którym stronom wyznaczono wiążące w skali międzynarodowej cele w zakresie emisji w odniesieniu do lasów.

Zasady techniczne oparte na protokole z Kioto zostały uproszczone i zaktualizowane. W większości zachowano obowiązujące zasady i metody dotyczące rozliczania użytkowania gruntów, ale unowocześniono je i przedłużono okres ich ważności poza okres obowiązywania protokołu z Kioto (poza rok 2020), aby zwiększyć integralność środowiskową. Najważniejsze zmiany:

  • włączenie emisji i pochłaniania będących wynikiem działalności związanej z użytkowaniem gruntów i leśnictwem w zakres celów UE na rok 2030 i zobowiązań wynikających z porozumienia paryskiego;
  • zobowiązanie wszystkich państw członkowskich do zapewniania, aby – zgodnie z zasadami rozliczania – ilość gazów cieplarnianych pochłaniana przez sektor LULUCF była co najmniej równa wielkości emisji tych gazów, zgodnie z tzw. zasadą zerowego salda;
  • ustalenie zasad pomiaru zmian rocznych emisji i pochłaniania węgla w odniesieniu do gruntów uprawnych, gruntów trawiastych, obszarów objętych gospodarką leśną, terenów zalesionych i wylesionych oraz terenów podmokłych;
  • wprowadzenie procesu zarządzania w celu ustalenia wskaźników emisyjności na potrzeby rozliczania w leśnictwie (poziomy referencyjne dla lasów) w latach 2018 i 2019, które mają zostać przyjęte przez Komisję w drodze aktu delegowanego w roku 2020;
  • przedstawienie zrównoważonego pakietu elastyczności umożliwiających reagowanie na różne warunki krajowe. Parlament i Rada wprowadziły w szczególności elastyczność dotyczącą rozliczania emisji z lasów dla tych państw członkowskich, w których lasy są ważnymi pochłaniaczami dwutlenku węgla i stanowią istotny element działalności gospodarczej.

Z jakich nowych mechanizmów elastyczności mogą korzystać państwa członkowskie, aby osiągnąć swoje cele?

W rozporządzeniu wprowadzono kilka mechanizmów elastyczności mających pomóc państwom członkowskim w przestrzeganiu zasady zerowego salda przy jednoczesnym utrzymaniu integralności środowiskowej. Jeżeli w pierwszym okresie (2021–2025) wartość rozliczonego pochłaniania CO2 przewyższy wartość rozliczonej emisji CO2 w wyniku działalności związanej z użytkowaniem gruntów, będzie można ją przechować i wykorzystać w kolejnym okresie (2026–2030). Dzięki temu państwa członkowskie będą mogły w elastyczny sposób reagować na wahania wynikające z cyklów wzrostu lub innych zmiennych warunków, które są typowe dla sektora LULUCF.

Jeżeli państwo członkowskie generuje emisje netto w wyniku działalności związanej z użytkowaniem gruntów i leśnictwem, może ono wykorzystać limit emisji określony w rozporządzeniu w sprawie wspólnego wysiłku emisyjnego, aby zapewnić zgodność z zasadą zerowego salda. Zaplanowano również, że państwa członkowskie będą mogły nabywać i sprzedawać sobie nawzajem pochłanianie netto. Może to stanowić bodziec dla państw członkowskich do zwiększania pochłaniania CO2 do poziomów przekraczających ich zobowiązanie.

Jeżeli państwo członkowskie generuje pochłanianie netto na poziomie przekraczającym swoje zobowiązanie – np. zwiększając obszar leśny (tj. prowadząc zalesianie) lub dzięki nowocześniejszym praktykom rolniczym (tj. dzięki gospodarowaniu gruntami trawiastymi, gruntami uprawnymi lub terenami podmokłymi) – może ono wykorzystać pewną część tego pochłaniania, aby osiągnąć swoje cele krajowe określone w rozporządzeniu w sprawie wspólnego wysiłku redukcyjnego. Ilość ta jest ściśle ograniczona, aby zapewnić integralność środowiskową celów krajowych nieobjętych systemem handlu emisjami i zależy od udziału emisji sektora rolnego w poszczególnych państwach członkowskich. Ponadto możliwość przeniesienia i wykorzystania do zapewnienia zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie wspólnego wysiłku redukcyjnego odnosi się tylko do działań krajowych.

Zanim podobny mechanizm elastyczności zostanie rozważony w odniesieniu do gruntów objętych gospodarką leśną, konieczne będzie potwierdzenie solidności poziomów referencyjnych dla wszystkich państw członkowskich opartych na procesie zarządzania w drodze aktu delegowanego.

W jaki sposób państwa członkowskie zgłaszają zgodność z nowymi przepisami?

W rozporządzeniu wprowadzono dwa okresy zgodności: odpowiednio 2021–2025 i 2026–2030. Cykl pięcioletni jest odpowiedni dla działalności związanej z użytkowaniem gruntów, ponieważ poziomy pochłaniania i emisji w tym sektorze mogą się znacznie różnić w zależności od roku, co wynika z warunków pogodowych i innych zjawisk naturalnych. W ten sposób dostosowano się do propozycji 5-letniego cyklu przeglądów zawartej w porozumieniu paryskim oraz zobowiązania Komisji do lepszego stanowienia prawa.

Oczekuje się jednak, że państwa członkowskie będą co roku składać sprawozdania na temat swoich emisji i pochłaniania, stosując w tym celu standardowe zasady i metody. Co dwa lata będą musiały natomiast składać sprawozdania dotyczące polityki i środków przyjętych w tym sektorze. Po zakończeniu każdego z pięcioletnich okresów Komisja przeprowadzi kompleksowy przegląd danych, aby sprawdzić zgodność z zasadą zerowego salda i w razie potrzeby zaproponować dalsze działania.

Aby zapewnić ogólną zgodność w przypadku, gdy państwo członkowskie nie wywiązuje się ze swojego zobowiązania w którymś z okresów, wartość brakującą do wypełnienia zobowiązania utrzymania zerowego salda odejmuje się z przydziału określonego w rozporządzeniu w sprawie wspólnego wysiłku redukcyjnego.

W jaki sposób w rozporządzeniu w sprawie użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa uwzględniono klęski żywiołowe dotykające lasy?

Niektóre naturalne zjawiska mogą powodować powalenie drzew podczas burzy lub ich spalenie w czasie pożarów. W ciągu ostatnich 25 lat w skali globalnej okresy, w których występują pożary lasów, wydłużyły się o 20 proc. i stały się bardziej dotkliwe. Oczekuje się, że w najbliższych dekadach tendencja ta jeszcze bardziej się nasili na skutek wzrostu temperatur na świecie.

Skala emisji związanych z ekstremalnymi zjawiskami naturalnymi, czyli z klęskami żywiołowymi, może być znaczna. Wyjątkowe emisje, nad którymi państwa członkowskie nie mają kontroli, mogą być wyłączone z rozliczania emisji w wyniku działalności związanej z użytkowaniem gruntów i leśnictwem. Wyjątek ten ograniczają jednak przejrzyste zasady zapobiegające tworzeniu się luki prawnej. Stanowią one również bodziec zachęcający do podejmowania działań zapobiegawczych w obliczu konieczności dostosowania się do zmiany klimatu.

Dalsze działania

Wdrożenie rozporządzenia w sprawie użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa w prawie państw członkowskich będzie wymagać od nich przedstawienia do 31 grudnia 2018 r. krajowego planu rozliczania dla leśnictwa. Techniczną ocenę tych planów oraz poziomów referencyjnych dla lasów przeprowadzi grupa ekspertów, która do końca 2019 r. przedstawi zalecenia dla Komisji. Kolejnym krokiem będzie przyjęcie przez Komisję w 2020 r. poziomów referencyjnych dla lasów dla poszczególnych państw członkowskich w drodze aktu delegowanego, przy jednoczesnym wprowadzeniu zmian w odpowiednim załączniku do rozporządzenia.