Action pour le climat

Règlement sur l’utilisation des terres et la foresterie pour la période 2021-2030

L’action de l’UE

En vertu de la législation adoptée en mai 2018, les États membres de l’UE doivent veiller à ce que les émissions de gaz à effet de serre provenant de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres ou de la foresterie soient compensées par des absorptions au moins équivalentes de CO₂ présent dans l’atmosphère au cours de la période 2021-2030.

Le règlement relatif à la prise en compte des émissions et des absorptions de gaz à effet de serre résultant de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF) dans le cadre d’action pour le climat et l’énergie à l’horizon 2030 a été adopté par le Conseil le 14 mai 2018, à la suite du vote du Parlement européen du 17 avril 2018.

Il met en œuvre l’accord conclu en octobre 2014 par les dirigeants de l’UE selon lequel tous les secteurs devraient contribuer à l’objectif de réduction des émissions de l’UE pour 2030, y compris le secteur de l’utilisation des terres.

Il est également conforme à l’accord de Paris, qui souligne le rôle essentiel du secteur de l’utilisation des terres dans la réalisation de nos objectifs à long terme en matière d’atténuation du changement climatique.

Engagement de l'UE

Le règlement impose à chaque État membre de veiller, grâce à des mesures spécifiques dans le secteur, à ce que les émissions de CO2 comptabilisées provenant de l'utilisation des terres soient entièrement compensées par des absorptions équivalentes de CO₂ présent dans l’atmosphère. C’est ce qu’on appelle la «règle du bilan neutre ou positif».

Bien que cet engagement ait déjà été pris par les différents États membres dans le cadre du protocole de Kyoto jusqu’en 2020, le règlement l'inscrit pour la première fois dans le droit de l’Union pour la période 2021-2030.

En outre, le champ d’application du règlement a été étendu: il ne couvre plus uniquement les forêts mais toutes les utilisations des terres (y compris les zones humides d’ici à 2026).

Les nouvelles règles offrent aux États membres un cadre pour encourager une utilisation des sols plus respectueuse du climat, sans imposer de nouvelles restrictions ou formalités administratives aux différents acteurs.

Elles aideront les agriculteurs à développer des pratiques agricoles adaptées au changement climatique et soutiendront les exploitants forestiers, en mettant en avant les avantages des produits du bois pour le climat: ces produits peuvent en effet stocker du carbone provenant de l’atmosphère et remplacer des matériaux à forte intensité d’émission.

Biomasse

Les émissions liées à l'utilisation de la biomasse dans le secteur énergétique seront enregistrées et comptabilisées dans la réalisation des objectifs climatiques souscrits par chaque État membre pour 2030, grâce à la comptabilisation correcte des activités UTCATF.

Cette avancée répond à la critique courante selon laquelle la législation antérieure de l'UE ne tenait pas compte de ces émissions.

Les forêts étant la principale source de biomasse à des fins de production d'énergie et de bois, la mise en place de meilleures règles comptables et d'une meilleure gouvernance en matière de gestion forestière offrira une base plus solide à la future politique de l'Europe en matière d'énergies renouvelables après 2020.

Méthode comptable améliorée

Le règlement UTCATF

  • simplifie et modernise la méthode comptable actuelle au titre de la décision (UE) n° 529/2013/UE et du protocole de Kyoto;
  • établit un nouveau processus de gouvernance de l’UE afin de contrôler comment les États membres calculent les émissions et les absorptions liées à leur activité sylvicole;
  • élargit la portée de la comptabilité pour couvrir l’ensemble des terres gérées au sein de l’UE, en utilisant des référentiels de performance plus récents et en améliorant ainsi l’exactitude des comptes.

Garantir une réalisation équitable et rentable des objectifs

Le règlement laisse une certaine marge de manœuvre aux États membres.

Ainsi, si un État membre comptabilise des émissions nettes provenant de l’utilisation des terres et de la foresterie, il peut utiliser des quotas au titre du règlement sur la répartition de l’effort pour se conformer à la règle du bilan neutre ou positif. 

Les États membres ont aussi la possibilité d'acheter ou de vendre des absorptions nettes à d’autres États membres, ce qui peut les encourager à accroître leurs absorptions de CO2 au-delà de leurs propres engagements.

Par ailleurs, un État membre peut choisir de renforcer les absorptions ou de réduire les émissions dans le secteur UTCATF, aidant ainsi le secteur agricole à se conformer au règlement sur la répartition de l’effort lorsque les émissions provenant des engrais et de l’élevage sont prises en compte.

Contributions des parties prenantes

Les parties prenantes ont été associées à différents stades de l’élaboration de cette proposition.

Des consultations ont été menées en 2015, notamment:

À la suite de ces consultations et de l’analyse des objectifs de l'UE en matière de politique climatique à l'horizon 2030, la Commission a réalisé une analyse d'impact.

Le public a eu la possibilité de donner son avis sur la proposition législative après son adoption par la Commission. Un résumé des contributions a été présenté au Parlement européen et au Conseil.

Documents

Législation

Proposition législative et communication

Autres documents

Études

Études

Foire aux questions

Règlement sur l’utilisation des terres et la foresterie: de quoi s'agit-il?

En octobre 2014, l’Union européenne a pris un engagement clair: tous les secteurs, y compris l’utilisation des terres et la foresterie, doivent contribuer à l’objectif de l’Union de réduire ses émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990. Le règlement relatif à l’utilisation des terres et à la foresterie fixe un objectif contraignant pour chaque État membre ainsi que des règles comptables permettant de contrôler la conformité, et couvre les émissions de CO₂ des secteurs forestier et agricole.

Parallèlement à la révision du système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE) et au règlement de répartition de l'effort concernant les objectifs nationaux de réduction des émissions pour tous les autres secteurs non couverts par le SEQE (voir la fiche d'information), le règlement permettra à l'UE de remplir les engagements qu'elle a contractés dans le cadre de l'accord de Paris sur le changement climatique. Le nouveau cadre réglementaire repose sur les principes fondamentaux que sont l'équité, la solidarité, la flexibilité et l'intégrité environnementale.

Le règlement instaure un juste équilibre entre le renforcement des incitations à capter le carbone dans les sols agricoles, les forêts et les zones humides, et la nécessité de maintenir l'intégrité environnementale du cadre climatique de l'UE, de façon à encourager les réductions des émissions dans les secteurs de la construction, des transports et de l'agriculture.

L'utilisation des terres et la foresterie englobent l'utilisation des sols, des arbres, des plantes, de la biomasse et du bois, et ont un rôle essentiel à jouer pour contribuer à un cadre politique solide en matière de climat. En effet, ce secteur émet des gaz à effet de serre, mais peut également contribuer à éliminer le CO₂ présent dans l’atmosphère. Les forêts de l’Union absorbent l’équivalent de près de 10 % du total des émissions de gaz à effet de serre annuelles de l'UE.

Quels sont les avantages du règlement pour les citoyens, les agriculteurs et les exploitants forestiers européens?

Parce qu'il contribue à préserver et à renforcer la capacité de nos forêts et de nos sols à capter le CO₂ de manière durable, ce règlement profite à tous les Européens. Les États membres et l’Union sont mieux à même d'évaluer les bienfaits de l’agriculture et de la foresterie face au changement climatique et d'identifier les mesures réellement efficaces de protection du climat dans ces secteurs, tout en garantissant la production alimentaire, la protection de la biodiversité et le développement d’une bioéconomie.

Les émissions liées à l'utilisation de la biomasse dans le secteur énergétique seront enregistrées et comptabilisées dans la réalisation des objectifs climatiques souscrits par chaque État membre pour 2030. Cette modification répond à la critique courante selon laquelle la législation de l'UE ne tient actuellement pas compte de ces émissions. Les forêts étant la principale source de biomasse à des fins de production d'énergie et de bois, la mise en place de meilleures règles comptables et d'une meilleure gouvernance en matière de gestion forestière offre une base solide à la future politique de l'Europe en matière d'énergies renouvelables après 2020.

Ces nouvelles règles aident les agriculteurs à adopter des pratiques respectueuses du climat, par la recherche de synergies entre productivité, résilience et réduction des émissions, sans imposer de restrictions ou de lourdeurs bureaucratiques aux exploitations agricoles. Elles soutiennent les exploitants forestiers et les industries forestières en mettant en avant les avantages climatiques des produits ligneux qui sont dotés d'un plus long cycle de vie et sont capables de stocker le carbone présent dans l'atmosphère pendant de longues périodes. Les États membres disposent ainsi d'un cadre qui leur permet d’encourager une utilisation des terres plus respectueuse du climat.

Qu'est-ce que la règle du bilan neutre ou positif («no debit rule»)?

Le règlement impose à chaque État membre de veiller, grâce à des mesures dans le secteur UTCATF, à ce que les émissions de CO₂ comptabilisées provenant de l'utilisation des terres soient entièrement compensées par des absorptions équivalentes de CO₂ présent dans l’atmosphère. Ce principe est désigné comme la «règle du bilan neutre ou positif». En substance, si un État membre convertit une forêt en une autre forme d’utilisation des terres (déboisement), il est tenu de compenser les émissions de CO₂ produites en plantant de nouvelles forêts (boisement) ou en améliorant la gestion durable de ses forêts, terres cultivées, prairies ou terres humides existantes. Ainsi, la règle du bilan neutre ou positif incite les États membres à prendre des mesures pour augmenter les absorptions de CO₂ par les terres agricoles et les forêts. Bien que cet engagement ait déjà été pris par les États membres dans le cadre du protocole de Kyoto jusqu’en 2020, le règlement l'inscrit dans le droit de l’Union pour la période 2021-2030.

Le règlement définit également les règles comptables que tous les États membres doivent suivre afin que le respect de la règle du bilan neutre ou positif soit établi selon les mêmes principes de calcul dans tous les États membres. Ces règles comptables régissent la manière dont les émissions et les absorptions de CO₂ – c’est-à-dire l’absorption de CO₂ par les terres agricoles et les forêts – doivent être déterminées, évaluées et compilées d'une manière uniforme.

Quelles sont les règles comptables prévues dans le règlement?

Les règles comptables modernisées et solides prévues dans le règlement s’appuient sur celles précédemment établies au niveau international dans le cadre du protocole de Kyoto, qui fixaient déjà aux parties des objectifs d’émissions contraignants au niveau international concernant les forêts.

Les règles techniques de type Kyoto ont été simplifiées et actualisées; la méthode et les principes actuels de comptabilité concernant l’utilisation des terres sont dans l'ensemble conservés, mais se voient renforcés et adaptés pour être valables durant la période post-Kyoto (après 2020), afin d'améliorer l’intégrité environnementale. Le règlement:

  • intègre les émissions et absorptions résultant des terres et de la foresterie dans les objectifs de l’UE à l’horizon 2030 et les engagements au titre de l’accord de Paris;
  • oblige chaque État membre à veiller à ce que, conformément aux règles comptables, la quantité de gaz à effet de serre absorbée par le secteur UTCATF soit au moins équivalente à celle émise (règle du bilan neutre ou positif);
  • établit des règles pour mesurer l’évolution des émissions et des absorptions annuelles de carbone résultant des terres cultivées, des prairies, des terres forestières gérées, des terres boisées, des terres déboisées et des zones humides;
  • définit le processus de gouvernance pour l’établissement de critères de référence pour la comptabilité des forêts (niveaux de référence pour les forêts) en 2018 et 2019, que la Commission adoptera au moyen d’un acte délégué en 2020;
  • présente un ensemble équilibré de mesures de flexibilité pour faire face à la grande diversité des situations nationales; plus particulièrement, une telle mesure de flexibilité a été prévue par le Parlement et le Conseil en ce qui concerne la comptabilité des forêts pour les États membres où celles-ci représentent un puits de carbone et une activité économique importants.

De quelles nouvelles mesures de flexibilité les États membres disposent-ils pour atteindre leurs objectifs?

Le règlement prévoit plusieurs mesures de flexibilité permettant aux États membres de respecter la règle du bilan neutre ou positif, tout en préservant l’intégrité environnementale. Si les absorptions comptabilisées de CO2 sont supérieures aux émissions comptabilisées provenant de l’utilisation des terres au cours de la première période de mise en conformité (2021-2025), elles peuvent être mises en réserve et utilisées au cours de la période suivante (2026-2030). Cela donne aux États membres la souplesse nécessaire pour faire face aux fluctuations qui découlent des cycles de croissance ou d'autres conditions variables, propres au secteur UTCATF.

Si un État membre comptabilise des émissions nettes provenant de l’utilisation des terres et de la foresterie, il peut utiliser des quotas au titre du règlement sur la répartition de l’effort pour se conformer à la règle du bilan neutre ou positif. Il est en outre prévu que les États membres puissent également acheter ou vendre des absorptions nettes à d’autres États membres, afin de les inciter à augmenter leurs absorptions de CO2 au-delà de leur engagement individuel.

Dans le cas où un État membre génère un niveau d'absorptions nettes supérieur à celui auquel il s'était engagé, par exemple en augmentant sa superficie forestière (boisement) ou en améliorant ses pratiques agricoles (gestion des prairies, des terres cultivées ou des terres humides), une partie limitée de ces absorptions nettes peut être utilisée pour atteindre les objectifs nationaux fixés dans le règlement sur la répartition de l’effort. Ce volume doit uniquement servir à garantir l’intégrité environnementale des objectifs nationaux ne relevant pas du SEQE et dépend de la part des émissions du secteur agricole dans chaque État membre. En outre, seule une action nationale peut être transférée et utilisée à des fins de conformité au titre du règlement sur la répartition de l’effort.

La validité des niveaux de référence établis pour tous les États membres sur la base du nouveau processus de gouvernance de l'UE devra être confirmée au moyen d’un acte délégué avant que des mesures de flexibilité similaires soient envisagées pour les terres forestières gérées.

Comment les États membres déclarent-ils leur conformité avec les nouvelles règles?

Le règlement établit deux périodes de conformité: de 2021 à 2025 et de 2026 à 2030. Un cycle de cinq ans est approprié pour l’utilisation des sols, car les absorptions et les émissions dans ce secteur peuvent varier fortement d’une année à l’autre, en raison des conditions météorologiques et d’autres phénomènes naturels. La proposition s'aligne ainsi sur le cycle de réexamen quinquennal établi dans l'accord de Paris et est conforme à l'engagement pris par la Commission de mieux légiférer.

Les États membres doivent cependant faire état chaque année de leurs émissions et absorptions de CO2, en appliquant les règles et méthodes uniformes, et rendre compte tous les deux ans des politiques et des mesures adoptées dans ce secteur. La Commission procédera à un examen complet des données à la fin de chaque période quinquennale et vérifiera le respect de la règle du bilan neutre ou positif, en proposant des actions si nécessaire.

Afin de garantir une conformité globale, si un État membre ne respecte pas son engagement au cours de l’une ou l’autre période, la différence par rapport à la règle du bilan neutre ou positif sera déduite de son quota au titre du règlement sur la répartition de l’effort.

Comment le règlement UTCATF tient-il compte des catastrophes naturelles qui frappent les forêts?

Les arbres peuvent être affectés par certains événements naturels — ils peuvent par exemple tomber au cours d'une tempête ou brûler lors d'un incendie. Au cours des 25 dernières années, les saisons d’incendies de forêts ont déjà connu au niveau mondial une augmentation de 20 % de leur gravité et de leur durée, et cette tendance devrait s’accentuer dans les décennies à venir sous l'effet du réchauffement planétaire.

L’ampleur des émissions dues à des événements extrêmes d'origine naturelle (catastrophes naturelles) peut être considérable. Les émissions exceptionnelles qui échappent au contrôle des États membres peuvent être exclues des comptes de l’utilisation des terres et de la foresterie. Des règles claires limitent cependant cette exception, afin d'éviter qu'elle ne crée un vide comptable et d’encourager à prendre des mesures préventives pour s’adapter au changement climatique.

Prochaines étapes

Aux fins de la mise en œuvre du règlement UTCATF, les États membres devront soumettre un plan comptable forestier national au plus tard le 31 décembre 2018. Un groupe d’experts évaluera les plans et les niveaux de référence pour les forêts et adressera des recommandations à la Commission d’ici la fin de 2019. La Commission procédera ensuite, en 2020, à l’adoption des niveaux de référence spécifiques aux États membres au moyen d’un acte délégué, modifiant l’annexe correspondante du règlement.