Klimapolitik

Verordnung über Landnutzung und Forstwirtschaft für 2021-2030

Strategie

Nach den im Mai 2018 erlassenen EU-Rechtsvorschriften muss jeder EU-Mitgliedstaat sicherstellen, dass die Treibhausgasemissionen aus Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft ausgeglichen werden, indem im Zeitraum 2021-2030 eine mindestens gleichgroße Menge CO2 aus der Atmosphäre abgebaut wird.

Nach Abstimmung im Europäischen Parlament am 17. April 2018 wurde die Verordnung über die Einbeziehung der Emissionen und des Abbaus von Treibhausgasen aus Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) in den Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 am 14. Mai 2018 vom Rat verabschiedet.

Durch die Verordnung wird die Vereinbarung der EU-Staats- und Regierungschefs vom Oktober 2014 umgesetzt, nach der alle Sektoren, einschließlich des Landnutzungssektors, einen Beitrag zum Emissionsreduktionsziel der EU bis 2030 leisten sollten.

Sie steht auch im Einklang mit dem Pariser Übereinkommen, in dem auf die entscheidende Rolle des Landnutzungssektors für die Erreichung der langfristigen Klimaschutzziele hingewiesen wird.

Verpflichtung der EU

Durch die Verordnung wird jeder Mitgliedstaat verbindlich verpflichtet, sicherzustellen, dass die verbuchten Emissionen aus der Landnutzung vollständig ausgeglichen werden, indem durch Maßnahmen im gleichen Sektor eine entsprechende Menge CO₂ aus der Atmosphäre abgebaut wird. Die Verpflichtung wird als die „No-Debit“-Regel (Verbot der Minusbilanz) bezeichnet.

Zwar sind die einzelnen Mitgliedstaaten diese Verpflichtung bereits zum Teil im Rahmen des Kyoto-Protokolls bis 2020 eingegangen, durch die Verordnung wird die Verpflichtung nun aber für den Zeitraum 2021-2030 erstmals im EU-Recht verankert.

Zudem wird der Anwendungsbereich ausgeweitet. Während derzeit nur Wälder abdeckt sind, wird dieser durch die Verordnung auf alle Landnutzungen (und bis 2026 auch auf Feuchtgebiete) ausgeweitet.

Durch die neuen Regeln verfügen die Mitgliedstaaten über einen Rahmen zur Schaffung von Anreizen für eine klimafreundlichere Landnutzung, ohne einzelnen Akteuren dabei neue Einschränkungen oder bürokratischen Aufwand aufzuerlegen.

Dadurch wird Landwirten bei der Entwicklung klimaschonender landwirtschaftlicher Praktiken geholfen und auch Forstwirte werden unterstützt, indem die Klimavorteile von Holzprodukten, die Kohlendioxid aus der Atmosphäre speichern und emissionsintensive Materialien ersetzen können, besser sichtbar gemacht werden.

Biomasse

Die Emissionen aus zu energetischen Zwecken genutzter Biomasse werden erfasst und im Rahmen der entsprechenden LULUCF-Verbuchung auf die bis 2030 geltenden Klimaverpflichtungen jedes Mitgliedstaats angerechnet.

Durch diese Änderung wird der zuvor weit verbreitete Kritikpunkt ausgeräumt, dass Emissionen aus zur Energieerzeugung eingesetzter Biomasse nach früherem EU-Recht nicht angerechnet wurden.

Da die Waldbewirtschaftung die wichtigste Quelle für Biomasse zur Energiegewinnung und für die Holzproduktion ist, werden verlässlichere Anrechnungs- und Verbuchungsvorschriften und eine verbesserte Verwaltung der Waldbewirtschaftung eine solide Grundlage für die künftige EU-Strategie für erneuerbare Energien nach 2020 schaffen.

Verbesserte Anrechnungs- und Verbuchungsmethode

Durch die LULUCF-Verordnung

  • wird die derzeitige Anrechnungs- und Verbuchungsmethode nach Beschluss Nr. 529/2013/EU und dem Kyoto-Protokoll vereinfacht und verbessert,
  • wird ein neuer EU-Governanceprozess eingeführt, mit dem überwacht wird, wie die Mitgliedstaaten die Emissionen und den Abbau aus bewirtschafteten Wäldern berechnen,
  • wird der Geltungsbereich für die Anrechnung und Verbuchung auf alle in der EU bewirtschafteten Landflächen ausgeweitet; gleichzeitig werden aktuellere Benchmarks verwendet, wodurch die Genauigkeit der Konten verbessert wird.

Gewährleistung einer fairen und kostenwirksamen Erreichung der Ziele

Die Verordnung sieht einige Flexibilitätsregelungen für die Mitgliedstaaten vor.

Entfallen auf einen Mitgliedstaat beispielsweise Nettoemissionen aus der Landnutzung und Forstwirtschaft, ist die Verwendung von Zuweisungen aus der Lastenteilungsverordnung zur Erfüllung der „No-Debit“-Verpflichtung möglich. 

Des Weiteren können die Mitgliedstaaten untereinander Nettoabbau kaufen oder verkaufen. Dies schafft einen Anreiz für die Mitgliedstaaten, den CO₂-Abbau über das Maß hinaus zu steigern, zu dem sie sich verpflichtet haben.

Auf der anderen Seite entscheiden sich die Mitgliedstaaten so möglicherweise, im LULUCF-Sektor den Abbau zu verstärken oder die Emissionen zu reduzieren, wodurch im Landwirtschaftssektor die Einhaltung der Lastenteilungsverordnung, unter der Düngemittel und Vieh verbucht werden, unterstützt wird.

Einbeziehung von Interessenträgern

Interessenträger wurden in verschiedenen Entwicklungsstadien des Vorschlags einbezogen.

2015 wurden u. a. folgende Konsultationen durchgeführt:

Nach den Konsultationen und der Analyse der klimapolitischen Ziele der EU für 2030 führte die Kommission eine Folgenabschätzung durch.

Die Öffentlichkeit hatte Gelegenheit, Rückmeldungen zu dem Gesetzgebungsvorschlag abzugeben, nachdem dieser von der Europäischen Kommission erlassen worden war. Eine Zusammenfassung derRückmeldungen wurde dem Europäischen Parlament und dem Rat vorgelegt.

Dokumente

Rechtsvorschriften

Gesetzgebungsvorschläge und Mitteilungen

Zugehörige Dokumente

Studien

Studien

Fragen und Antworten

Worum geht es in der Verordnung über Landnutzung und Forstwirtschaft?

Im Oktober 2014 ging die EU eine klare Verpflichtung ein: Alle Sektoren, einschließlich Landnutzung und Forstwirtschaft, sollten zu dem EU-Ziel beitragen, bis 2030 die Treibhausgasemissionen um mindestens 40 % gegenüber dem Stand von 1990 zu senken. Die Verordnung über Landnutzung und Forstwirtschaft enthält eine verbindliche Verpflichtung für jeden Mitgliedstaat sowie die Anrechnungs- und Verbuchungsvorschriften zur Überprüfung, ob der Verpflichtung nachgekommen wurde. Sie betrifft CO₂ aus der Forst und Landwirtschaft.

Zusammen mit der Überarbeitung des EU-Emissionshandelssystems (EU-EHS) und der Lastenteilungsverordnung durch nationale Emissionsziele für alle nicht unter das EU-EHS fallenden Sektoren (siehe Factsheet) trägt diese Verordnung dazu bei, die EU-Verpflichtungen aus dem Pariser Übereinkommen über den Klimawandel zu erfüllen. Der neue Rechtsrahmen beruht auf den Grundsätzen der Fairness, Solidarität, Flexibilität und Umweltintegrität.

Die Verordnung sorgt für ein sorgfältig ausgewogenes Verhältnis zwischen mehr Anreizen für die Bindung von Kohlenstoff in Böden und Wäldern und der Notwendigkeit, die Umweltintegrität des Klimarahmens der EU zu wahren, sodass Anreize dafür bestehen, die Emissionen in den Sektoren Gebäude, Verkehr und Landwirtschaft zu senken.

Landnutzung und Forstwirtschaft umfassen die Nutzung von Böden, Bäumen, Pflanzen, Biomasse und Holz und können einen einzigartigen Beitrag zu einer soliden Klimapolitik leisten, weil in diesem Sektor nicht nur Treibhausgase ausgestoßen werden, sondern gleichzeitig auch CO₂ aus der Atmosphäre abgebaut werden kann. Die Wälder in der EU nehmen jedes Jahr das Äquivalent von fast 10 % der gesamten Treibhausgasemissionen der EU auf.

Welche Vorteile ergeben sich für die europäischen Bürger, Land- und Forstwirte?

Durch die Erhaltung und Stärkung der Fähigkeit unserer Wälder und Böden, CO₂ nachhaltig zu binden, kommt diese Verordnung allen Europäerinnen und Europäern zugute. Die Mitgliedstaaten und die EU können den Klimaschutzbeitrag von Land- und Forstwirtschaft besser bewerten und eher erkennen, welche Klimaschutzmaßnahmen in diesen Sektoren wirksam sind. Gleichzeitig lassen sich so die Sicherheit der Nahrungsmittelerzeugung und der Schutz der Biodiversität gewährleisten, und es wird die Entwicklung einer biobasierten Wirtschaft gefördert.

Die Emissionen aus zu energetischen Zwecken genutzter Biomasse werden erfasst und auf die bis 2030 geltenden Klimaverpflichtungen jedes Mitgliedstaats angerechnet. Damit wird der weit verbreitete Kritikpunkt ausgeräumt, dass Emissionen aus zur Energieerzeugung eingesetzter Biomasse nach geltendem EU-Recht nicht angerechnet werden. Die Waldbewirtschaftung ist die wichtigste Quelle für Biomasse zur Energiegewinnung und für die Holzproduktion, weswegen verlässlichere Anrechnungsvorschriften und eine verbesserte Verwaltung der Waldbewirtschaftung eine solide Grundlage für die künftige EU-Strategie für erneuerbare Energien nach 2020 schaffen.

Durch die neuen Regeln erhalten Landwirte Unterstützung bei der Entwicklung klimaschonender landwirtschaftlicher Praktiken, bei denen Synergien zwischen Produktivität, Widerstandsfähigkeit und Emissionsreduktion angestrebt werden, ohne dass einzelnen landwirtschaftlichen Betrieben dabei Einschränkungen oder bürokratischer Aufwand auferlegt würde. Forstwirte und die holzverarbeitende Industrie erhalten Unterstützung, indem die Klimavorteile von Holzprodukten, die eine längere Lebensdauer haben und Kohlendioxid aus der Atmosphäre für lange Zeit speichern, besser sichtbar gemacht werden. Die Verordnung bietet den Mitgliedstaaten einen Rahmen, um Anreize für eine klimafreundlichere Landnutzung zu schaffen.

Was bedeutet die „No-Debit“-Verpflichtung für die Landnutzung?

Nach der Verordnung muss jeder Mitgliedstaat sicherstellen, dass die verbuchten CO₂-Emissionen aus der Landnutzung durch Maßnahmen im LULUCF-Sektor, bei denen eine entsprechende Menge CO2 aus der Atmosphäre abgebaut wird, vollständig ausgeglichen werden. Diese Verpflichtung wird als die „No-Debit“-Regel (Verbot der Minusbilanz) bezeichnet. Das bedeutet im Wesentlichen, dass ein Mitgliedstaat, der einen Wald in eine andere Landnutzung umwandelt (Entwaldung), die daraus entstehenden Emissionen durch die Anpflanzung von Neuwald (Aufforstung) oder durch die nachhaltigere Bewirtschaftung seiner bestehenden Wälder, Acker- und Grünlandflächen oder Feuchtgebiete ausgleichen muss. So schafft die „No-Debit“-Verpflichtung Anreize für die Mitgliedstaaten, Maßnahmen zu ergreifen, durch die landwirtschaftliche Böden und Wälder mehr CO₂ aufnehmen. Zwar sind die einzelnen Mitgliedstaaten diese Verpflichtung bereits im Rahmen des Kyoto-Protokolls bis 2020 eingegangen, der Vorschlag verankert die Verpflichtung nun aber für den Zeitraum 2021-2030 im EU-Recht.

Darüber hinaus enthält der Vorschlag die von allen Mitgliedstaaten anzuwendenden Anrechnungs- und Verbuchungsvorschriften, sodass die Einhaltung der „No-Debit“-Verpflichtung in allen Mitgliedstaaten einheitlich berechnet wird. Durch die Anrechnungs- und Verbuchungsvorschriften wird geregelt, wie Emissionen und Abbau (d. h. die Aufnahme von CO₂ durch landwirtschaftliche Flächen und Wälder) auf einheitliche Weise anzuerkennen, zu messen und zusammenzustellen sind.

Welche Anrechnungs- und Verbuchungsvorschriften enthält die Verordnung?

Die aktualisierten und fundierteren Anrechnungs- und Verbuchungsvorschriften bauen auf den Vorschriften auf, die zuvor auf internationaler Ebene im Rahmen des Kyoto-Protokolls, durch das die Vertragsparteien bereits zu international verbindlichen Emissionsreduktionszielen für Wälder verpflichtet waren, aufgestellt wurden.

Die technischen Vorschriften nach dem Kyoto-Protokoll wurden vereinfacht und aktualisiert, wobei die geltenden Grundsätze und Methoden für die Anrechnung von Landnutzung zum größten Teil beibehalten und lediglich aktualisiert und auf die Zeit nach dem Kyoto-Protokoll (nach 2020) zugeschnitten wurden, um die Umweltintegrität zu verbessern. Wichtigste aktualisierte Punkte:

  • Emissionen und Abbau aus Landnutzung und Forstwirtschaft werden in die Ziele der EU für 2030 und die Verpflichtung aus dem Pariser Übereinkommen einbezogen.
  • Jeder Mitgliedstaat wird verpflichtet, entsprechend der Verbuchungs- und Anrechnungsvorschriften sicherzustellen, dass die im LULUCF-Sektor aufgenommene Treibhausgasmenge mindestens der Menge an Treibhausgasemissionen entspricht („No-Debit-Regel“).
  • Es werden Vorschriften für die Messung der Änderungen der jährlichen Kohlendioxidemissionen und des Abbaus aus Ackerflächen, Grünland, bewirtschafteten Waldflächen, aufgeforsteten und entwaldeten Flächen und Feuchtgebieten eingeführt.
  • Der Governanceprozess zur Schaffung von Benchmarks für die Anrechnung und Verbuchung von Wäldern (Referenzwerte für Wälder) in den Jahren 2018 und 2019 wird beschrieben, der von der Kommission durch einen delegierten Rechtsakt im Jahr 2020 erlassen werden soll.
  • Ein ausgewogenes Flexibilitätspaket zum Umgang mit verschiedensten nationalen Umständen wird vorgelegt; insbesondere bei der Anrechnung und Verbuchung von Wäldern haben Parlament und Rat für die Mitgliedstaaten, bei denen diese eine wesentliche Kohlenstoffsenke und Wirtschaftstätigkeit darstellen, Flexibilität geschaffen.

Welche neuen Flexibilitätsmöglichkeiten helfen den Mitgliedstaaten, ihre Ziele zu erreichen?

Die Verordnung sieht mehrere Flexibilitätsmöglichkeiten für die Mitgliedstaaten vor, ihre „No-Debit-Verpflichtung“ zu erfüllen und gleichzeitig die Umweltintegrität zu wahren. Wenn im ersten Einhaltungszeitraum (2021-2025) der verbuchte Abbau von CO2 größer ist als die verbuchten CO₂-Emissionen aus der Landnutzung, kann dieser Überschuss in den nächsten Einhaltungszeitraum (2026-2030) übertragen werden. Dadurch erhalten die Mitgliedstaaten die notwendige Flexibilität, um auf Fluktuationen aufgrund von Wachstumszyklen oder anderen variablen Bedingungen, die für den LULUCF-Sektor typisch sind, zu reagieren.

Entfallen auf einen Mitgliedstaat Nettoemissionen aus der Landnutzung und Forstwirtschaft, kann er Zuweisungen aus der Lastenteilungsverordnung verwenden, um die „No-Debit“-Verpflichtung zu erfüllen. Des Weiteren ist vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten untereinander Nettoabbau kaufen und verkaufen können. Dadurch wird ein Anreiz für die Mitgliedstaaten geschaffen, den CO2-Abbau über das Maß hinaus zu steigern, zu dem sie sich verpflichtet haben.

Wenn ein Mitgliedstaat beispielsweise durch Vergrößerung der Waldfläche (d. h. Aufforstung) oder durch verbesserte landwirtschaftliche Verfahren (d. h. bewirtschaftete Grünland- oder Ackerflächen oder Feuchtgebiete) über sein Verpflichtungsniveau hinaus einen Nettoabbau verbuchen kann, kann ein Teil davon verwendet werden, um nationale Ziele unter der Lastenteilungsverordnung zu erfüllen. Diese Menge ist allerdings streng begrenzt, damit die Umweltintegrität der nicht unter das EHS fallenden Ziele gewahrt bleibt, und ist vom Anteil der landwirtschaftlichen Emissionen jedes Mitgliedstaats abhängig. Des Weiteren können nur Maßnahmen im Inland übertragen und für die Einhaltung der Lastenteilungsverordnung verwendet werden.

Bevor eine ähnliche Flexibilitätsregelung für bewirtschaftete Waldflächen in Betracht gezogen wird, muss durch einen delegierten Rechtsakt bestätigt werden, dass die auf dem neuen EU-Governanceprozess basierenden Referenzwerte für alle Mitgliedstaaten zuverlässig sind.

Wie erstatten die Mitgliedstaaten Bericht über die Einhaltung der neuen Vorschriften?

Mit der Verordnung werden zwei Einhaltungszeiträume – 2021-2025 und 2026-2030 – festgelegt. Ein Fünfjahreszeitraum ist für den Bereich Landnutzung sinnvoll, da Aufnahmen und Emissionen in diesem Sektor aufgrund von Wetterverhältnissen und anderen natürlichen Phänomenen von Jahr zu Jahr bedeutend schwanken können. Damit wird der Vorschlag auch an den Fünfjahres-Überprüfungszyklus des Pariser Übereinkommens angeglichen und steht in Einklang mit der besseren Rechtsetzung, zu der sich die Kommission verpflichtet hat.

Dennoch wird von den Mitgliedstaaten erwartet, dass sie jährlich entsprechend der standardisierten Vorschriften und Methoden über ihre Emissionen und den Abbau sowie über die Strategien und Maßnahmen in diesem Sektor Bericht erstatten. Die Kommission wird nach jedem Fünfjahreszeitraum eine umfassende Überprüfung der Daten vornehmen und ermitteln, ob die „No-Debit-Verpflichtung“ eingehalten wurde sowie gegebenenfalls Maßnahmen vorschlagen.

Um die allgemeine Einhaltung zu gewährleisten, wird der Überschuss im Hinblick auf die „No-Debit-Regel“ für den Fall, dass ein Mitgliedstaat seine Verpflichtung in einem der Zeiträume nicht erfüllt, von seinen Zuweisungen unter der Lastenteilungsverordnung abgezogen.

Inwiefern berücksichtigt die LULUCF-Verordnung Naturkatastrophen, die sich auf Wälder auswirken?

Bestimmte Naturvorkommnisse können dazu führen, dass Bäume umfallen (Stürme) oder verbrennen (Waldbrände). In den vergangenen 25 Jahren ist die Waldbrandsaison weltweit bereits um 20 % länger sowie schwerwiegender geworden. Dieser Trend dürfte sich in den kommenden Jahrzehnten aufgrund des globalen Temperaturanstiegs weiter verstärken.

Extreme, naturbedingte Ereignissen (d. h. Naturkatastrophen) können mit erheblichen Emissionen einhergehen. Außergewöhnliche Emissionen, auf die die Mitgliedstaaten keinen Einfluss haben, können von den Konten für Landnutzung und Forstwirtschaft ausgeschlossen werden. Klare Regeln beschränken diese Ausnahmeregelung jedoch, damit diese nicht zu einem Schlupfloch wird und um Anreize für Vorbeugungsmaßnahmen zum Zwecke der Anpassung an den Klimawandel zu schaffen.

Nächste Schritte

Im Rahmen der rechtlichen Durchführung der LULUCF-Verordnung müssen die Mitgliedstaaten bis zum 31. Dezember 2018 nationale Anrechnungspläne für die Forstwirtschaft vorlegen. Eine Sachverständigengruppe wird eine technische Bewertung der Pläne und der Referenzwerte für Wälder vornehmen, die durch Empfehlungen der Kommission bis Ende 2019 vervollständigt werden. Die Kommission wird daraufhin im Jahr 2020 durch einen delegierten Rechtsakt zur Änderung des Anhangs der Verordnung mitgliedstaatsspezifische Referenzwerte für Wälder annehmen.