Sería conveniente contar con una traducción única al español del término inglés governance en la versión española del futuro White Paper on European Governance / Livre blanc sur la gouvernance européenne, que la Comisión tiene previsto presentar al Consejo Europeo de junio-julio de 20012. El título y la traducción del Libro Blanco serán en los próximos años la referencia terminológica de decenas de documentos dentro y fuera de la Comisión; una traducción estable de (European) governance ahorraría muchas dudas y consultas en el futuro.
Sin detenernos demasiado en la prehistoria de governance, es interesante observar que procede del francés antiguo gouvernance, precisamente el término que adoptaron los franceses hace pocos años, cuando detectaron y estudiaron este problema; una solución que ahora muy pocos discuten. Gouvernance era hasta hace bien poco una palabra francesa tan en desuso como su equivalente «gobernanza» en castellano; una y otra tenían el mismo significado (gobierno) cuando la primera se introdujo en el inglés en el s. XIV (cf. español: J. Corominas3; inglés: Oxford English Dictionary; francés: Dictionnaire historique de la langue française, París, 19934). La diligencia de las autoridades lingüísticas francesas no siempre se ve recompensada, pero en este caso dieron en el clavo. Si en aquel momento -hace tan sólo siete u ocho años- se hubiera presentado una propuesta similar en el mundo hispánico (¿por qué no «gobernanza»?), posiblemente el problema estaría hoy zanjado5. Hay que lamentar que no sea éste el caso. A falta de una referencia clara a la que asirse, la traducción institucional, profesional, académica o de fortuna (en su inmensísima mayoría, los textos españoles no son más que traducciones directas o indirectas del inglés) se ha limitado a sortear el escollo como mejor ha podido y ha generado en los últimos años miles de documentos, algunos de importancia institucional, que dan argumentos a soluciones varias6.
La cuestión no irrumpió de forma masiva en el discurso político hasta principios de los noventa, aunque su génesis teórica se remonta a 1985, año en que J.R. Hollingsworth y L.N. Lindberg publicaron el artículo titulado «The Governance of the American Economy: The Role of Markets, Clans, Hierarchies, and Associative Behaviour». Los mismos autores y J.C.L. Campbell volvieron a la carga unos años más tarde, cuando el debate ya estaba en marcha, con una obra que se considera una referencia básica: The Governance of the American Economy, Cambridge University Press, 1991.
Éste sería el origen académico de la cuestión. La producción masiva de textos políticos tiene un punto de referencia importante, sin duda, en la documentación relacionada con la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro (1992). Y ésta es probablemente una de las claves del problema de traducción institucional de governance. Este término aparece de forma repetida en los Acuerdos de Río, en los que se tradujo como «gobierno», «administración», «régimen de administración», «autoridad», «reglamentación»... o se soslayó con una perífrasis u otro recurso de urgencia (en algún pasaje se pasó olímpicamente por alto).
Los textos españoles posteriores a 1992 se refieren a menudo a la Cumbre de Río, pero los autores suelen recurrir a términos que no se encuentran en la versión española de los Acuerdos, como «governance» (en inglés), «gobernabilidad», «gobernancia» y otros. ¿Por qué esa divergencia? ¿Los técnicos y expertos leen sólo inglés? ¿No les convencieron las propuestas de la versión española? Si ha habido en los últimos diez años una auténtica búsqueda de «la buena traducción» de governance entre los especialistas, podría pensarse que se ha hecho a tientas. La mayor consolidación de alguna de las traducciones y la fagocitación de otras parece más el resultado de urgencias del momento que de una verdadera reflexión. Sólo por eso, tiene mucho mérito la comunicación presentada en 1995 por David Deferrari, terminólogo de las Naciones Unidas, en las Jornadas de Toledo7, aunque no vaya más allá de una exposición del problema. Porque hay que pensar que los traductores no somos los únicos que no tenemos las ideas claras: en un simposio celebrado dos años más tarde todavía hubo que recordar a algunos expertos que confundían governance con government (MOST Newsletter, Unesco, 1997).
El desbarajuste terminológico en este asunto se refleja en las múltiples variantes del título de la Commission on Global Governance / Commission de gouvernance globale (creada en 1992):
Comisión sobre el Gobierno Mundial
Comisión sobre Gobierno Global
Comisión sobre Gobernabilidad Global
Comisión sobre Gobernanza Global
Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales
Comisión sobre Buen Gobierno a Nivel Mundial
Otro tanto podría ocurrir con European governance.
Definición de «governance»: distinción entre «governance» y «government»
Para hacerse una idea aproximada de la noción de governance es inevitable consultar los originales ingleses. He aquí algunos ejemplos:
«Governance refers to the process whereby elements in society wield power and authority, and influence and enact policies and decisions concerning public life, and economic and social development. Governance is a broader notion than government. Governance involves interaction between these formal institutions and those of civil society.» (The Governance Working Group of the International Institute of Administrative Sciences, 1996).
«Governance can be seen as the exercice of economic, political and administrative authority to manage a country's affairs at all levels. It comprises the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercice their legal rights, meet their obligations and mediate their differences.» (Governance for Sustainable Human Development: A UNDP Policy document).
«Governance is often utilized as a synonym of government, which the discussions of the Symposium demonstrated to be incorrect. Unlike government, governance is not characterized by specific structures, but rather a series of procedures and practices, which distinguish it from the traditional forms of government. It does not replace, but is complementary to the latter. It initially started in the city management context, and it still [functions] best as a local and sectoral policy-making mechanism. It also fits well the world scene, as global governance, applied to issues such as peace-building, human rights or the environment, where there is an absence of hierarchical authority and law enforcement, and where particular issues are negotiated between specific groups of stake-holders (in this case, sovereign states and international organizations), a situation quite typical of governance.
The governance approach has attracted attention at the national level since the 1980s, in the context of the so-called governability crisis, as an efficient policy-making method, better suited than the traditional, hierarchical mode of government, to the complexity of issues and plurality of public and private stake-holders participating in decision-making. Indeed, given the increased uncertainties and risks in modern societies, policy-making requires increased state-society interactions and horizontal co-ordination between multiple social agents, such as public administrations, private firms, professional and voluntary associations, labour unions, "green" movements, etc. Thus, governance which allows such interaction appears as the appropriate process for negotiation, accommodation and policy-making on specific sectoral or local issues. It is all the more attractive that it is democratic, participatory, and accountable to the stake-holders. The efforts towards a leaner and more efficient state and local government in Western countries were generally inspired by this approach. International organizations, such as the World Bank and UNDP, encouraged institutional reforms of this kind in the countries of the South.» (MOST Newsletter, Unesco, junio de 1997).
«'Governance' differs from 'government' in being a system of governmental 'steering' involving a range of actors and networks wider than those who are, strictly speaking, members of government institutions.» ("Reinventing Government - a once-only opportunity", Democratic Dialogue - Proposals for holistic government and a departmental shake-up in Northern Ireland, agosto de 1998).
Definición del Office de la langue française, 1999:
gouvernance n. f. Déf. : Art ou manière de gouverner qui vise un développement économique, social et institutionnel durable, en maintenant un sain équilibre entre l'État, la société civile et le marché économique.
Note: Les unités périphrastiques suivantes - bonne conduite des affaires publiques, gestion rationnelle des affaires publiques, bon gouvernement, bonne administration - s'apparentent à la notion de « gouvernance », sans toutefois en couvrir totalement le sens. La gouvernance implique une nouvelle philosophie de l'action publique qui consiste à faire du citoyen un acteur important du développement de son territoire. L'État est vu comme un « écosystème » mettant en jeu une pluralité de dimensions - sociale, environnementale, urbanistique, économique, politique, etc. - et une pluralité d'acteurs, en interactions complexes. Dans un contexte de mondialisation, la gouvernance peut impliquer, entre autres intervenants, plusieurs États.
Se reconoce en general la necesidad de distinguir en la traducción entre governance y government. Muchos autores insisten explícitamente en esa distinción; y, en un plano más prosaico, es fácil suponer que la sola visión de un «gobierno europeo» levantaría alguna que otra ampolla. En el contexto de la reforma de las instituciones de la Unión Europea, Jérôme Vignon, funcionario de la Comisión Europea encargado de la elaboración del proyecto de Libro Blanco, dice que «la gouvernance c'est le gouvernail plus la confiance»8. La legitimidad democrática de los gobernantes, la participación política de los gobernados, la transparencia en la gestión y la articulación horizontal de intereses y voluntades en los diferentes niveles administrativos y entre los diversos agentes económios y sociales parecen los componentes básicos de esta idea holística del gobierno9.
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Se exponen a continuación algunos comentarios sobre las ventajas e inconvenientes de las traducciones más destacadas de governance.
Sobre la traducción «gobernanza»
Ventajas: La voz «gobernanza» se encuentra en el DRAE:
Gobernanza. f. ant. Acción y efecto de gobernar o gobernarse.
Se trataría de definir una segunda acepción que reflejara, en correspondencia con el inglés y el francés, el nuevo significado de «gobernanza» como método o sistema de gobierno, de forma que comprendiera un amplio abanico de supuestos; entre otros, el de global governance en el contexto de la mundialización. Una vez consolidada, la nueva acepción permitiría distinguir entre gobierno, gobernabilidad y gobernanza, en correspondencia terminológica con el inglés, el francés y otras lenguas. (No es éste un argumento menor, como se verá más adelante.)
Es evidente la afinidad histórica entre el inglés governance, el francés gouvernance, el portugués governança y el español gobernanza (= governança en los textos castellanos del s. XV10).
Inconvenientes: Tiene hasta ahora una presencia menor en los textos especializados. La voz «gobernanza» es poco conocida entre los hablantes; hasta que se acostumbra el oído, se nota en ella la pátina de la historia.
Sobre la traducción «gobernancia»
Tiene una presencia significativa en los textos. Sin llegar ni mucho menos a las cotas de los dos recursos probablemente más utilizados («gobernabilidad» y «governance», usado tal cual en los textos españoles), el término «gobernancia» no pasa inadvertido, hasta el punto de irritar a más de un lector:
«Nada más lejos de mi ánimo que defender el lenguaje de los sociólogos. Me peleo a menudo con ellos por cuestiones de éstas y opino que su pobreza léxica es, con honrosas excepciones, difícil de igualar. Sólo por pereza de abrir el diccionario ponen diariamente en negro sobre blanco decenas (¿centenares?) de palabras como abarcativo, innovativo, uniformizar o gobernancia.» [intervención en un foro de debate]
Esta intervención puede considerarse anecdótica. Lo son menos reflexiones de traductores y terminólogos como Loïc Depecker y Rodolfo Alpízar11. Es significativa la utilización del término por el escritor Carlos Fuentes en su discurso ante el Senado de la República de México el 16 de noviembre de 1999:
«Creo que no seremos excepción a la verdad que se perfila con claridad cada vez mayor. No hay globalidad que sirva, no hay globalidad que valga sin localidad que sirva. En otras palabras: no hay participación global sana que no parta de gobernancia local sana; y la gobernancia local necesita sectores públicos y privados fuertes y renovados. El Estado es necesario, el Estado no es superfluo. No hay economía desarrollada que no cuente hoy con un Estado no grande, sino fuerte; no propietario, sino regulador.»
El escritor sabía sin duda que su discurso, pronunciado en un acto solemne, iba a tener resonancia y es probable que calibrara el uso repetido de un neologismo tan chocante (algo parecido al uso por Gabriel García Márquez del adjetivo «global», en la acepción que todos sabemos pero que no incluyen los diccionarios, en las palabras con las que concluyó su famoso discurso de Zacatecas: «[...] el destino ineluctable de un lenguaje global»).
Pero es improbable que «gobernancia» sea, en su origen, una ocurrencia atrevida de algún lingüista o escritor. Es más lógico suponer que se trate -como «gobernabilidad», «gobernación», etc.- de una solución de circunstancias que a posteriori ha cuajado más o menos entre algunos autores y traductores. Unos cuantos especialistas la han hecho suya; por ejemplo, Roberto Espíndola, experto en relaciones Europa-América Latina, profesor universitario en el Reino Unido y autor de un artículo titulado «Democracia y gobernancia en América Latina», Situación, Bilbao, 1996. Ésta fue su respuesta a una consulta sobre la razón de su preferencia por este término:
«El término governance [...] es esencialmente distinto de gobierno (bueno o malo) y de gobernabilidad. Gobernancia es la única alternativa a usar governance.»
Claro que no es nada más -ni nada menos- que la opinión de un experto; muchos colegas suyos usan otros términos, lo cual sólo demuestra que no hay acuerdo entre los especialistas sobre «la buena traducción».
Ventajas: No plantea problemas de interpretación y permite distinguir entre gobierno, gobernabilidad y gobernancia, en correspondencia terminológica con el inglés, el francés y otras lenguas.
Inconvenientes: Es un neologismo un tanto chocante, a diferencia de otras soluciones (gobierno, gobernabilidad...) que pasan inadvertidas a expensas del rigor terminológico y al precio de una posible confusión del lector. Parece absurdo optar por este neologismo cuando los diccionarios recogen la voz «gobernanza». Está en clara desventaja estadística frente a «gobernabilidad», posiblemente la traducción más utilizada en los textos.
Sobre la traducción «gobernabilidad»
Ventajas: Es sin duda la traducción más utilizada por los expertos; y quizá también por los traductores. Tiene una presencia académica e institucional importante12.
Inconvenientes: El principal, y de no poco peso, es la confusión governability/governance y la consiguiente asimetría y desventaja terminológica respecto a otras lenguas que mantienen con cierto rigor esta distinción:
EN: governability governance
FR: gouvernabilité gouvernance
ES: gobernabilidad gobernabilidad
Si bien ambos términos están estrechamente relacionados, hasta el punto de confundirse en algunos casos, la cronología de los debates teóricos sobre los conceptos que representan ilustra muy bien la necesidad de diferenciarlos y la consiguiente confusión en muchos textos españoles. Mientras que la génesis teórica del concepto de governance se sitúa, como hemos visto, a mediados de los ochenta y el grueso del debate en plena década de los noventa, el discurso político sobre la governability tiene su origen en la llamada «crisis de gobernabilidad» (governability crisis), a principios de los años setenta, y su referencia teórica fundamental es el informe de la Comisión Trilateral titulado The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Comission (1975), que suele citarse como «informe sobre la gobernabilidad de las democracias».
Por governance se entiende una técnica o método de gobierno desarrollado precisamente como respuesta a la mencionada crisis de gobernabilidad. La teoría de la governance se considera hoy un elemento central en el debate sobre la gobernabilidad y parece poco riguroso confundir ambos conceptos. La noción de gobernabilidad se presta ya en sí misma a múltiples interpretaciones en la teoría política (estabilidad que garantiza a los gobernantes la preservación del poder, aptitud de los grupos para ser gobernados, etc.). Pero todas ellas giran al fin y al cabo en la órbita de la escueta definición que nos da el DRAE (Enmiendas y adiciones: «cualidad de gobernable»), cuya correspondencia encontramos en las demás lenguas de nuestro entorno: governability, gouvernabilité, governabilità, governabilidade... Una ampliación semántica asimétrica respecto a las lenguas mencionadas, para dar cabida a la moderna noción de governance, no contribuye precisamente a aclarar las cosas. En el quehacer diario del traductor, dicha asimetría se manifiesta en problemas prácticos de traducción como los siguientes (extraídos de originales):
Les textes se référant à la gouvernance abordent les questions de gouvernabilité[...]
[...] le discours sur la gouvernance offre des occasions nouvelles de résoudre la crise actuelle des moyens de subsistance et de la gouvernabilité en Amérique latine [...]
Governance and Governability (título de una obra)
Esta posibilidad real de confusión debería ser suficiente para invalidar la equivalencia governance = gobernabilidad.
Sobre las demás variantes
La traducción de governance al español tiene al menos otra media docena de variantes. Ahora bien, es improbable que alguna de ellas (gobernación, buen gobierno...) alcance la masa crítica necesaria y un grado de aceptación suficiente para imponerse a las demás. La presencia de todas ellas tiene muy poca consistencia en textos especializados, académicos o institucionales.
Sobre las traducciones «buen gobierno» / «mal gobierno»
«Buen gobierno» es una de las traducciones de governance que prefieren algunos traductores. Parece indicado no confundir la idea de governance como técnica, método, teoría, filosofía o sistema de gobierno con la noción de good/bad governance. Estamos introduciendo aquí un juicio de valor -positivo o negativo-, por ejemplo en la evaluación de las instituciones públicas de un país: grado de democratización, respeto de los derechos humanos, eficacia de la administración pública, control de la corrupción, etc. En este contexto, la noción de good/bad governance (= quality of governance, level of governance) tiene su epicentro, desde principios de los años noventa, en la actividad del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, especialmente en relación con la condicionalidad política de la ayuda al desarrollo. Las traducciones «buen gobierno» y «mal gobierno» tienen tradición y ofrecen pocas dudas.
Tampoco plantea problemas «buen gobierno de las empresas (o sociedades)» como traducción de (good) corporate governance13, término que empezó a extenderse en Estados Unidos a principios de los años ochenta.
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Conclusiones
Si se pretende fijar un término único para traducir (European) governance, la reflexión debería centrarse probablemente en las opciones «gobernancia» y «gobernanza». (Quizá no sea demasiado tarde para rescatar y dar nueva vida a esta antigua palabra.)
La alternativa que supone una traducción múltiple o modulada -lo que se ha venido haciendo hasta ahora- derivaría probablemente en una infinidad de variantes, falta de rigor en la terminología y una imagen poco coherente de los textos.
Amadeu Solà
amadeo.sola-gardell@ec.europa.eu