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Pequeña historia de las instituciones europeas y sus nombres1

La historia de la construcción comunitaria está plagada de tratados de diversa índole que persistentemente se complementan, modifican y sustituyen entre sí (ya decía San Schuman aquello de que Europa se formaría pasito a paso y no de golpe y porrazo...). Consecuencia de ello es un galimatías considerable en el que a veces nos perdemos hasta los habituales de estos pagos, que a veces a fuerza de ver árboles perdemos de vista el bosque. Las puntualizaciones que siguen pueden quizás aclarar algo el paisaje.

Taxonomía institucional diacrónica para principiantes

En el principio fue la CECA, que vio la luz en París (se ignora si hubo intervención de cigüeña) con un bonito tratado constitutivo, en 1951. Para atender a sus necesidades se pusieron a su disposición un ejecutivo, que se llamaba la Alta Autoridad (asistida por un Comité Consultivo), un Consejo Especial de Ministros (o Consejo), una Asamblea Común (o Asamblea) y un Tribunal de Justicia (o Tribunal).

Unos años después, en 1957, le nacieron a la CECA dos hermanitas, esta vez en Roma, pero con similares tratados constitutivos, uno cada una para no crear pelusa. Eran la CEE y la CEEA. Como lo del servicio ya empezaba a ponerse difícil, se decidió (en el Convenio sobre determinadas instituciones comunes a las Comunidades Europeas, también de 1957) que la Asamblea (sic) y el Tribunal de Justicia serían comunes a las tres. Pero, en atención a las diferentes necesidades de cada Comunidad, se crearon un Consejo, una Comisión (el equivalente de la Alta Autoridad) y un Comité Económico y Social que atenderían sólo a las neonatas.

Esto siguió así hasta 1965. Las Comunidades estaban ya creciditas y podían criarse juntas, como quien dice, así que los Estados miembros firmaron el Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas (alias Tratado de fusión). El nuevo Consejo sustituía al Consejo Especial de Ministros de la CECA, al Consejo de la CEE y al Consejo de la CEEA; la nueva Comisión sustituía a la Alta Autoridad de la CECA, a la Comisión de la CEE y a la Comisión de la CEEA. Ahora ya todas las instituciones eran comunes a las tres Comunidades y la cosa parecía más clara.

A todo esto, la Asamblea se había cambiado el nombre sin encomendarse a nadie, y nada menos que dos veces: en 1958 se autobautizó «Asamblea Parlamentaria Europea» en una resolución, y en 1962, «Parlamento Europeo», en otra. Hay que decir que a algún Estado miembro todo esto no le hizo ninguna gracia, pero ya veremos en qué quedó la cosa.

Andando el tiempo, la familia crece de nuevo (vaya, ahora que ya se había simplificado el panorama...). En 1986, el Acta Única Europea legitima unas reuniones que venían manteniendo los Jefes de Estado o de Gobierno muy de tarde en tarde y que solían llamarse «conferencias en la cumbre» (de ahí nos ha quedado el nombre familiar de «cumbres»). A partir de 1969, los Jefes le habían empezado a coger gusto a la cosa y, finalmente, en 1974 decidieron quedar periódicamente, lo cual les ahorraba el buscar pretexto cada vez. El Acta Única, en su artículo 2, reconoció la existencia del Consejo Europeo y le dio fundamento jurídico, aunque no decía exactamente para qué servía ni qué podía hacer (todo se andaría...). El Consejo Europeo no es una institución propiamente dicha, sino un actor principal que no estaba en el guión original.

Otra cosa que resolvió el Acta Única fue lo del nombre del Parlamento Europeo, que quedó así al final y así se ha mantenido hasta nuestros días (toca madera...).

No hablaremos aquí de los Tratados de Luxemburgo (1970) y de Bruselas (1975), que se habían dedicado a prosaicos asuntos pecuniarios. En el segundo de ellos, sin embargo, se produjo un nuevo nacimiento, el Tribunal de Cuentas, pero sólo más tarde (véase Maastricht) se consideró institución como las mayores. Tampoco entraremos en los sucesivos tratados de adhesión (1972, 1979, 1985 y 1994), porque lo único que fueron haciendo fue admitir a nuevos socios en el club comunitario. Los novatos se encontraban con todo hecho, en plan tómame o déjame, así que la casa seguía funcionando más o menos igual, sólo que cada vez más babelizada por la llegada de nuevas lenguas.

Como era de esperar, los Estados miembros, que no pueden estarse quietos, siguieron cambiando cosas, y cada vez con más osadía. Ahora les dio por ampliar el programa de actividades del club (ellos las llaman «políticas comunitarias»).

Una trinidad no tan santa

En vista de lo bien que se llevaban todos y de lo a gusto que estaban en el club, los miembros se dijeron: ¿y por qué no hacemos en los locales del club lo que ya hacemos cada uno en casa? Porque hasta entonces las actividades sólo consistían en comprar y vender cosas y en ocuparse de las granjas, prácticamente. En el Tratado de la Unión Europea, que se firmó en Maastricht en 1992, y en el de Amsterdam, de 1997, vuelven a trastocar todo lo anterior, añadiendo y desarrollando dos nuevas actividades: la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Justicia y los Asuntos de Interior (JAI).

Pero para no precipitarse ni ir más lejos de lo prudente, lo que hacen es crear una especie de supraclub -la Unión Europea- que abarca al anterior pero que tiene reglas algo distintas, digamos menos colectivistas. Así, se dice que la Unión es como un gran tejado con tres columnas o pilares -que es como se llamaron familiarmente-: el pilar comunitario (CECA, CEEA y CE; lo de «Económica» desaparece de sopetón, porque ahora se trata de ir más allá de los dineros), la PESC y la JAI (respectivamente, pilares segundo y tercero, instituidos en los títulos V y VI del TUE). El primer pilar sigue funcionando más o menos como antes, en vista del éxito2. Para las otras dos, los miembros se reservan más posibilidades de intervención directa a través de sus gobiernos, o sea, es un sistema intergubernamental.

Lo que todo esto supone en cuanto a quién puede hacer qué, cómo y cuándo, es bastante complicado; por más que hemos buscado, no hemos encontrado a nadie que lo tuviera del todo claro. La distinción entre los dos sistemas, el comunitario y el intergubernamental -que podríamos llamar «unionitario»- parece llamada a desaparecer a favor del primero; es lo que se ha dado en eurodenominar «comunitarización».

Pero para lo que a nosotros nos interesa aquí, que son las instituciones, la llegada de la UE volvió a embrollarlo todo. Resulta que, con el prurito de los gobiernos de mantener una influencia directa, la única institución que se colgó la nueva etiqueta fue el Consejo «de la Unión Europea», que era donde ellos cortaban el bacalao de verdad (para que no quedaran dudas, lo hizo formalmente con la Decisión 93/591). Informalmente se le llama con frecuencia Consejo de Ministros, denominación que sólo existió jurídicamente en el Tratado CECA. La Comisión sigue siendo de las Comunidades Europeas3, aunque en documentos no jurídicos se autodenomina desde Maastricht Comisión Europea, o simplemente Comisión. El Tribunal de Justicia, que no tiene casi nada que decir sobre la UE, sigue siendo de las Comunidades Europeas. El Parlamento Europeo se ocupa más bien del primer pilar, pero tampoco ha cambiado de nombre. Al Consejo Europeo nunca se le ocurrió apellidarse4.

Un Consejo único con múltiples avatares

El Consejo es un ente proteico pese a ser siempre uno, y lo es tanto en cuanto a rango de los participantes como a los temas tratados. Constituye el marco institucional en el que se reúnen y deliberan los representantes de los gobiernos de los Estados miembros. Normalmente, se trata de ministros, pero con Maastricht se admiten también representantes no ministeriales, sino regionales o autonómicos, siempre con mandato del gobierno del Estado miembro.

El Consejo puede tratar de numerosos temas, y su composición personal varía en cada caso. Siendo uno, se metamorfosea en distintas formaciones, lo que se llama «Consejos sectoriales»: economía y finanzas, agricultura, industria, etc. Para expresar esta versatilidad en la unidad, con frecuencia no se escribe «Consejo de Agricultura», sino Consejo (Agricultura). Por otra parte, en una reunión de ministros de cualquier tema se pueden tomar decisiones de otro distinto si así conviene para acelerar la cosa, esto siempre que todos los socios hayan llegado a un acuerdo previamente.

Caso particular es el de los temas en que ni la Unión ni la Comunidad tienen competencias. A los socios les viene bien a veces aprovechar las estructuras y hábitos de por aquí para solucionarlos, y entonces se dice que los ministros se reúnen «en el seno del Consejo», ya que la institución no está ejerciendo sus competencias formales como tal.

Una confusión poco aconsejable

Que los legos confunden con frecuencia Comisión y Consejo, o que siguen llamando a la Unión Europea «Mercado Común» es bien sabido. Otro trastocamiento mucho más habitual de lo que pudiera pensarse es entre Consejo Europeo, Consejo de la UE y Consejo de Europa. Ya hemos dicho algo de los dos primeros. Recordemos que el Consejo de Europa es anterior a todo esto de las Comunidades (1949), que es una organización internacional de ámbito europeo (en el sentido más amplio) con 41 miembros (entre ellos Rusia), y que su objetivo fundamental es servir de foro de diálogo político, de instrumento de armonización de las legislaciones nacionales y de promotor de los derechos humanos, la democracia y la identidad europea. Todo ello lo hace desde su sede de Estrasburgo.

Maria Valdivieso
maria.valdivieso@consilium.europa.eu

 

 

 

 

 

 

1. Este artículo ha sido revisado amablemente por Germán Ramos, jurista lingüista del Consejo de la Unión Europea.
2. Y, curiosamente, sigue siendo la única parte del edificio que tiene «personalidad jurídica», es decir, que puede hacer, decir y firmar cosas en el megaclub de la comunidad internacional.
3. Recapitulando, las tres Comunidades (CE, CEEA y CECA) siguen existiendo, si bien la CECA expirará (en ambos sentidos) en 2002.
4. Por cierto, en Maastricht por fin consigue aclararse en lo de su papel concreto, que es el de las grandes palabras e ideas (o sea, «orientaciones generales» e «impulso político»), con lo que las tareas domésticas siguen quedando para los otros, sobre todo para el Consejo sin más (en otras palabras, el Consejo Europeo toma decisiones políticas pero son las instituciones las que las formalizan jurídicamente mediante actos comunitarios).

 

 

 

 

 

 

 

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