Union Européenne

Le 7ème programme-cadre dans l’histoire de la recherche européenne

Le 7ème programme-cadre n'est pas tombé du ciel. Il vient s'inscrire dans la longue histoire de la politique européenne de recherche. Née en même temps que le projet européen, cette politique s'est considérablement développée au cours des trente dernières années. Produit de son histoire, le 7ème programme-cadre se caractérise aussi par l'introduction de certaines nouveautés qui montrent dans quelle direction elle pourrait évoluer dans l'avenir. Dans l'histoire de la politique européenne de recherche, un petit nombre d'idées ont joué un rôle clé, qui ont souvent mis des années à se concrétiser et à produire des effets. Entretien avec Michel André, Conseiller à la Direction générale recherche de la Commission européenne.

Conseiller à la Direction générale de la recherche à la Commission européenne, Michel André a été étroitement associé à tous les développements de la politique de recherche de l'Union européenne des vingt dernières années. Engagé dans la réflexion sur cette politique, il s'intéresse aussi beaucoup à son histoire. Conseiller à la Direction générale de la recherche à la Commission européenne, Michel André a été étroitement associé à tous les développements de la politique de recherche de l'Union européenne des vingt dernières années. Engagé dans la réflexion sur cette politique, il s'intéresse aussi beaucoup à son histoire.
1957. Ouverture du marché commun de l'acier. A droite, Jean Monnet présente le premier lingot d'acier européen. 1957. Ouverture du marché commun de l'acier. A droite, Jean Monnet présente le premier lingot d'acier européen.
© Commission européenne
Depuis le traité d'Amsterdam (1997), le programme-cadre est adopté au Conseil des ministres à la majorité qualifiée. Ceci «limite la tendance à aboutir à un accord sur un plus grand commun dénominateur de plus en plus petit, à mesure que le nombre de pays membres s'accroît et qu'augmente leur diversité». Depuis le traité d'Amsterdam (1997), le programme-cadre est adopté au Conseil des ministres à la majorité qualifiée. Ceci «limite la tendance à aboutir à un accord sur un plus grand commun dénominateur de plus en plus petit, à mesure que le nombre de pays membres s'accroît et qu'augmente leur diversité».
© Commission européenne
Etienne Davignon, Commissaire à la recherche qui, au début des années 80, a fait passer le concept du programme-cadre au plan politique. Etienne Davignon, Commissaire à la recherche qui, au début des années 80, a fait passer le concept du programme-cadre au plan politique.
© Commission européenne
La réalisation de l’Espace européen de la recherche est un objectif politique majeur de la Commission. Après une première phase impulsée par Philippe Busquin (à droite), Janez Potocˇnik, actuel Commissaire chargé de la science et de la recherche, relance le processus. La réalisation de l’Espace européen de la recherche est un objectif politique majeur de la Commission. Après une première phase impulsée par Philippe Busquin (à droite), Janez Potocˇnik, actuel Commissaire chargé de la science et de la recherche, relance le processus.
© Commission européenne

Depuis quand la politique de recherche européenne existe-t-elle, comment est-elle apparue et s’est-elle développée?

La politique de recherche de l’Union européenne est aussi ancienne que l’Union européenne elle-même, plus exactement que le projet européen, puisque les premiers éléments en sont apparus avec la création de ce que l’on appelait alors la «Communauté européenne», à la fin des années 50. Les traités CECA et Euratom dans les domaines, respectivement, du charbon et de l’acier et de l’énergie nucléaire (dans lesquels on cherchait à construire l’Europe pour, respectivement, empêcher le retour des guerres du passé et assurer l’avenir), comportaient des dispositions en matière de recherche.

Le troisième traité, qui instituait la Communauté économique européenne (la CEE ou «Marché commun») n’avait, lui, rien de semblable. Mais un de ses articles de portée générale a permis de lancer, au cours des années 60 et 70, un certain nombre de programmes de recherche dans les domaines jugés alors prioritaires: l’énergie, l’environnement, puis la biotechnologie, etc.

Quand et pourquoi le programme-cadre de recherche est-il né?

Le programme-cadre est né au début des années 80, dans le souci, précisément, de mettre en peu d’ordre dans un foisonnement d’actions qui devenaient trop nombreuses, en les plaçant, comme le nom l’indique, à l’intérieur d’un «cadre» unique; ceci tout mettant en place, comme le terme l’indique aussi, une «programmation» à moyen terme, dans une logique budgétaire pluriannuelle plutôt qu’annuelle. C’était une approche de planification «à la française», ce dont on ne s’étonnera pas: à la Direction générale recherche comme dans l’ensemble de la Commission à l’époque, les Français jouaient un rôle considérable.

C’est le Commissaire à la recherche d’alors, Etienne Davignon, qui a fait «passer» ce concept au plan politique, à côté d’un certain nombre d’autres idées comme celle du premier programme de bourses pour les chercheurs, ou du premier grand programme technologique européen: ESPRIT, dans les technologies de l’information.

Comment et en quel sens le programme-cadre a-t-il évolué?

Dans le triple sens d’une augmentation continue des moyens financiers (de quelques centaines de millions d’euros par an à plus de 7 milliards d’euros par an dans le 7ème programme-cadre); d’une extension de l’action de l’Union à de nouveaux domaines scientifiques et technologiques; et de la diversification des mécanismes, des types de soutien financier et des modes d’intervention, avec l’introduction régulière de nouvelles formules, pour arriver au portefeuille actuel qui comprend à la fois des projets et des réseaux de recherche collaboratifs transnationaux, des bourses individuelles, des mesures spécifique pour les PMEs, des schémas de soutien à la coopération et la coordination à plusieurs niveaux différents ainsi qu’aux études et conférences, etc.

Y a-t-il eu des moments historiques dans son histoire, des développements particulièrement importants?

On en cite généralement deux, tous deux liés aux aspects institutionnels et au processus décisionnel. Ceci n’est pas fortuit, compte tenu de l’importance de ces questions en matière européenne. Le premier est le moment où la politique de recherche a fait son apparition dans le traité, avec l’inclusion, dans l’Acte unique de 1987, d’un chapitre spécifique sur ce sujet. Pour l’essentiel, ce chapitre ne faisait que rassembler un certain nombre de dispositions existantes, en les rationalisant à peine, et venait consacrer juridiquement des pratiques en cours. Et, dans un nouveau traité, il y aurait certainement moyen de faire beaucoup plus simple et plus logique. Mais du point de vue politique et institutionnel, ceci a représenté un développement fondamental.

Moins spectaculaire mais au moins aussi importante a été la décision, dans le traité d’Amsterdam (1997), d’adopter le programme-cadre, au Conseil des ministres (le programme-cadre est adopté en «co-décision» par le Conseil et le Parlement européen), à la majorité qualifiée. Jusque là, on était piégé dans les contraintes de la décision à l’unanimité, qui permettait à un Etat membre, pour obtenir satisfaction sur un point, de tout bloquer. L’adoption à la majorité qualifiée limite la tendance à aboutir à un accord sur un plus grand commun dénominateur de plus en plus petit, à mesure que le nombre de pays membres s’accroît et qu’augmente leur diversité.

Quel impact le programme-cadre a-t-il eu dans le passé et a-t-il aujourd’hui sur la recherche en Europe?

Un impact beaucoup plus important qu’on ne le reconnaît généralement, et tout d’abord en termes financiers. On a souvent fait remarquer que le programme-cadre de l’Union européenne ne constitue qu’une partie très limitée du financement de la recherche en Europe. Le premier programme-cadre représentait une fraction infime du financement public total de la recherche dans l’Europe d’alors, et le 7ème ne représente lui-même que 5% de ce total dans l’Europe d’aujourd’hui.

Mais il ne faut pas réfléchir en termes strictement comptables. Si l’on considère les fonds «libres», c'est-à-dire les financements utilisés, non pour le paiement des salaires de base des chercheurs ou la construction et le fonctionnement des laboratoires, mais les projets de recherche, la proportion est très différente. Dans un pays comme la France, les financements européens représentent la moitié des crédits «incitatifs»; beaucoup de départements de recherche des universités britanniques sont significativement dépendants des fonds de l’Union pour leur fonctionnement ; et dans des pays comme l’Espagne, le Portugal ou la Grèce (a fortiori les dix nouveaux Etats membres d’Europe orientale), le Programme-cadre joue, dans le financement global de la recherche, un rôle du même ordre de grandeur que les financements nationaux.

Quelles sont les conséquences de ceci?

On ne met pas sur la table de telles quantités d’argent sans que cela n’ait des effets. Entre les programmes nationaux et le programme-cadre existe un jeu de «double miroir». Jusqu’à un certain point, les priorités de recherche du programme-cadre reflètent les priorités des Etats membres. Mais la réciproque n’est pas moins vraie: souvent, c’est en fonction des priorités définies au niveau européen que les Etats membres déterminent les leurs. Bien sûr, dans l’ensemble, les activités et les politiques de recherche en Europe pourraient et devraient être mieux coordonnées. Par sa seule existence et son poids financier, le programme-cadre exerce cependant un effet de coordination de facto qu’il ne convient pas de négliger.

De même, il est difficile de nier son impact en termes de mise à niveau des pays les moins avancés dans ce domaine. Si l’Espagne et le Portugal, par exemple, ont accompli en matière de recherche des progrès si spectaculaires, c’est notamment grâce à l’utilisation intelligente que ces pays ont su faire des fonds européens: les fonds structurels, mais aussi ceux du programme-cadre. Il devrait en aller de même pour les dix nouveaux Etats membres.

Considéré d’un point de vue historique, comment le 7ème programme-cadre se présente-t-il?

A bien des égards, le 7ème programme-cadre se situe dans le prolongement direct de ses prédécesseurs, dont il poursuit l’action. Avec lui, deux nouveautés lourdes d’implications pour la politique de recherche européenne s’introduisent toutefois. La première est la suivante: depuis longtemps, au nom du principe de «subsidiarité» (qui veut qu’on n’entreprenne au niveau européen que ce qui ne peut pas être fait à un niveau inférieur), le programme-cadre soutenait essentiellement des projets de recherche et des réseaux transnationaux de collaboration. Le cœur substantiel du 7ème programme-cadre restera le soutien à de tels projets et réseaux, et cela, conformément à un autre principe strictement respecté jusqu’ici, sur des thèmes et des sujets prédéterminés, dans des domaines de recherche appliquée, finalisée ou orientée correspondant aux grandes politiques de l’Union dans les champs de la santé, de l’énergie, de l’environnement, etc.

Mais avec la création du Conseil européen de recherche (ERC), pour la première fois, l’Union soutiendra aussi des projets de recherche fondamentale exécutés par des équipes individuelles et proposés par les chercheurs sur des sujets de leur choix dans tout le champ du savoir, y compris les sciences sociales et humaines. Il s’agit d’un développement très significatif, parce qu’il implique une conception plus large et plus souple de la «valeur ajoutée européenne» que celle qui a prévalu jusqu’ici et l’abandon, sinon du critère de «subsidiarité» comme tel, à tout le moins d’une interprétation étroite, rigide et formaliste de ce critère: l’ERC fait en effet exactement la même chose que les conseils de recherche nationaux, mais il le fait au niveau européen.

Et la seconde nouveauté?

C’est l’introduction d’autres modalités de mise en œuvre que la gestion directe des financements et des projets par les services de la Commission: l’ERC sera composé d’un conseil scientifique indépendant et d’une agence exécutive de la Commission agissant sous le contrôle de celle-ci, mais fonctionnellement autonome par rapport à elle; les initiatives technologiques communes (JTI’s) seront mise en œuvre par des structures sui generis associant la Commission et le secteur privé; et les actions de soutien aux PMEs, les bourses de mobilité Marie Curie et certains aspects logistiques et administratifs seront pris en charge par une seconde agence exécutive. Cette évolution s’explique à la fois par l’accroissement des moyens financiers du programme-cadre dans un contexte où les effectifs de la Commission n’augmentent pas, et une volonté de la Commission de se concentrer sur ses tâches politiques et législatives.

Comment la politique de recherche européenne pourrait-elle évoluer dans l’avenir?

On peut raisonnablement faire l’hypothèse que les tendances que je viens d’indiquer vont se poursuivre. Beaucoup d’éléments poussent dans le sens d’une politique européenne de recherche dotée de moyens financiers de plus en plus importants, davantage diversifiée et étendue à l’ensemble des dimensions de la recherche et mise en œuvre sous le contrôle de la Commission, mais pas directement par elle.

Une telle évolution est riche de promesses, mais elle ne va pas non plus sans risques et sans dangers. En s’aventurant au-delà du champ où la politique européenne de recherche a fait ses preuves, on fait le pari qu’il en ira de même pour les autres domaines et dimensions. L’enjeu de l’évolution vers d’autres formes de mise en œuvre que la gestion directe par la Commission, plus particulièrement, est considérable. Il faut impérativement conserver et transmettre le patrimoine unique de connaissances et d’expérience accumulé par la Commission en 40 ans de politique de recherche et 20 ans de gestion des Programmes-Cadres. Et il faut réussir à créer des conditions permettant de garantir le même niveau, d’un côté d’indépendance et de protection vis-à-vis des pressions des intérêts privés et des tentations de renationalisation et de «juste retour», de l’autre de qualité, de compétence et de professionnalisme, que dans le cas de la gestion directe par la Commission.

La recherche peut-elle devenir une vraie politique européenne commune?

Certains envisagent cette possibilité, mais je n’y crois pas beaucoup. Certes, la recherche n’est pas un domaine traditionnel de souveraineté, comme la fiscalité, la défense et la monnaie, ou de forte sensibilité nationale, comme l’emploi ou l’éducation. Mais rien, dans l’évolution du débat institutionnel et sur la Constitution, n’incline à penser qu’on pourrait aller dans ce sens. La pression de la nécessité et la conscience des autorités nationales qu’en matière de recherche beaucoup d’actions gagnent à être conçues et exécutées au niveau européen, devraient cependant conduire à une «européanisation» progressive de facto d’un volume de plus en plus important d’activités de recherche.

Cette européanisation de facto n’est pas exclusive du renforcement des liens et de la cohérence entre ce qui se fait au niveau européen et ce qui est entrepris au niveau national et régional. Dans tous les cas de figure, même celui de l’évolution de l’Europe dans un sens plus «fédéral», ces niveaux-là resteront en effet opératoires. Le projet d’espace européen de la recherche garde donc tout son sens.

D’où vient cette idée d’espace européen de la recherche?

Elle a une très longue histoire. Formulée pour la première fois dans les années 70 par le Commissaire Ralf Dahrendorf, puis oubliée, elle a été «retrouvée» (largement indépendamment) dans les années 90 par son lointain successeur Antonio Ruberti. C’est toutefois un troisième Commissaire, Philippe Busquin, qui l’a transformée, au début de l’année 2000, dans le projet politique qu’elle est devenue. On notera que ces trois Commissaires étaient tous les trois des universitaires, proches de la communauté scientifique : on peut faire l’hypothèse que ceci les a rendus plus sensibles à la dimension «d’espace» de circulation et d’échange. A l’opposé, une autre «famille» intellectuelle de Commissaires, davantage tournés vers le monde des entreprises (Altiero Spinelli, Etienne Davignon) ont davantage mis l’accent sur le soutien à la politique industrielle et sur les actions propres de l’Union.

Et en quoi consiste-t-elle exactement?

Au départ, on pensait que l’espace européen de la recherche avait deux composantes: d’un côté un «grand marché européen de la recherche» où circuleraient librement chercheurs, connaissances et technologies ; de l’autre un espace de coordination des activités, des initiatives et des politiques nationales. La création de l’ERC et le développement timide d’une politique européenne de soutien aux infrastructures montrent qu’il y a une troisième dimension: l’espace européen de la recherche est aussi un espace de fonctionnement et de financement d’initiatives d’emblée européennes.

Pour quelles raisons l’idée d’espace européen de la recherche, rejetée ou oubliée à deux reprises, s’est-elle imposée au Conseil européen de mars 2000? C’est une histoire que j’ai essayé d’expliquer et de raconter ailleurs(1). Après un départ en fanfare, le projet d’espace européen de la recherche s’est visiblement essoufflé, et le Commissaire actuel, Janez Potočnik, va prochainement tenter de le relancer.

D’autres idées n’ont-elles pas connu une histoire semblable?

Oui, il n’en manque pas. L’idée que concrétise la création de l’ERC, par exemple, qui est identiquement celle d’une «NSF européenne» (l’équivalent en Europe de la National Science Foundation américaine), traînait dans les milieux scientifiques depuis longtemps. Celle de créer un «MIT européen», qui est à l’origine du projet d’EIT (European Institute of Technology), a été avancée à au moins deux reprises, dans les années 60 et les années 80. Les «Joint Technology Initiatives» sont le dernier avatar de l’idée de grand programme technologique sectoriel qui a été illustrée, avec certaines variantes, par le programme ESPRIT, les «projets d’initiative technologique» proposés pour le troisième programme-cadre (mais qui n’ont jamais vu le jour) et les plus grands des «Projets intégrés» du sixième programme-cadre.

Que nous apprend l’histoire de la politique européenne de recherche?

Elle nous enseigne qu’en matière de politique de recherche comme dans bien d’autres domaines, les idées sont rares. J’ai cité celle d’espace européen de la recherche et quelques autres, mais on pourrait multiplier les exemples. J’ai ainsi découvert que ce que l’on a coutume d’appeler les «critères Riesenhuber», du nom de l’ancien ministre allemand de la recherche auquel ils sont associés (ce sont les critères justifiant, au nom de la «subsidiarité», une action au niveau européen plutôt que national), avaient déjà été énoncés, pratiquement dans les mêmes termes, dans un document présenté par Altiero Spinelli au début des années 70. En réalité, l’histoire de la politique de recherche européenne pourrait presque être décrite comme celle du développement progressif d’un petit capital d’idées formulées il y a trente ans, de l’exploitation desquelles nous vivons encore largement aujourd’hui.

D’autres leçons?

Cette histoire montre aussi que les idées n’appartiennent à personne. Bien sûr, certaines personnes ont joué un rôle particulièrement important: des Commissaires européens comme Altiero Spinelli, justement, Ralf Dahrendorf, Etienne Davignon, Antonio Ruberti ou Philippe Busquin; des ministres nationaux de la recherche, à commencer par Hubert Curien, qui a été un homme-clé dans la construction de l’Europe de la recherche; mais aussi des scientifiques, par exemple les Prix Nobel John Kendrew et Ilya Prigogine, ou de hauts fonctionnaires comme Paolo Fasella, médecin et biologiste, qui a été Directeur général de la recherche à la Commission européenne durant quatorze ans. Mais au total, l’histoire de la politique de recherche européenne est le produit d’un processus collectif et complexe impliquant, à côté de certaines individus, bien d’autres éléments: des facteurs institutionnels, le contexte politique et des développements économiques, le jeu des pressions et des attentes de la communauté scientifique, etc.

Last but not least, ce que nous apprend cette histoire est à quel point le processus de construction de l’Europe, très rapide lorsqu’on l’observe de loin et de l’extérieur, se révèle lent quand on l’examine de près et de l’intérieur. Bien des textes rédigés il y a trente ou quarante ans pourraient avoir été écrits hier soir. Le diagnostic est le même qu’aujourd’hui, et les remèdes préconisés identiques. C’est que les situations n’évoluent que très progressivement. Et les idées mettent beaucoup de temps à être formulées, comprises, assimilées et acceptées, et davantage de temps encore à se concrétiser et à exercer un effet visible dans la réalité.

  1. «L’espace européen de la recherche : histoire d’une idée », Revue d’histoire de l’intégration européenne, 2006, Volume 12, Numéro 2.

Haut de page