Les principes novateurs de la première Communauté européenne

S'il fallut presque une année pour conclure les négociations du traité de Paris, c'est que furent soulevées, au cours de celles-ci, une série de questions fondamentales auxquelles Jean Monnet voulait apporter les réponses les plus adéquates. Il ne s'agissait pas, on l'a vu, d'une négociation diplomatique classique. Les hommes désignés par les six gouvernements étaient réunis pour inventer un système juridico-politique entièrement nouveau et qui avait l'ambition d'être durable.

Le préambule du traité CECA, constitué de cinq courts paragraphes, contient toute la philosophie qui ne cesse d'inspirer les promoteurs de la construction européenne:

«considérant que la paix mondiale ne peut être sauvegardée que par des efforts créateurs à la mesure des dangers qui les menacent;

convaincus que la contribution qu'une Europe organisée et vivante peut apporter à la civilisation est indispensable au maintien des relations pacifiques;

conscients que l'Europe ne se construira que par des réalisations concrètes créant d'abord une solidarité de fait, et par l'établissement de bases communes de développement économique;

soucieux de concourir par l'expansion de leurs productions fondamentales au relèvement du niveau de vie et au progrès des œuvres de paix;

résolus à substituer aux rivalités séculaires une fusion de leurs intérêts essentiels, à fonder par l'instauration d'une communauté économique les premières assises d'une communauté plus large et plus profonde entre les peuples longtemps opposés par des divisions sanglantes, et à jeter les bases d'institutions capables d'orienter un destin désormais partagé [...]»

«Paix mondiale», «réalisations concrètes», «solidarité de fait», «fusion des intérêts essentiels», «communauté», «destin désormais partagé»: autant de mots clés qui portent en germe à la fois l'esprit et la méthode communautaires et conservent aujourd'hui tout leur pouvoir mobilisateur.

Si le traité CECA, portant sur la gestion du marché du charbon et de l'acier, ne représente plus aujourd'hui, dans son objet, la même importance qu'il avait pour l'économie européenne dans les années 50, les principes institutionnels qu'il a mis en place gardent toute leur actualité. Ils ont amorcé une dynamique qui ne cesse de porter ses fruits et qui alimente une vision politique dont il faut prendre garde de s'éloigner, sous peine de remettre en cause le précieux acquis communautaire.

Le premier lingot européen de fonte est coulé le 30 avril 1953 à Esch-sur-Alzette, au grand-duché de Luxembourg. Jean Monnet, président, et les membres de la Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier célèbrent l'événement.
( Source: Fondation Jean Monnet pour l'Europe, Lausanne )

On peut ainsi dégager quatre principes communautaires issus du plan Schuman, qui constituent la base de l'édifice communautaire actuel.

La supériorité des institutions

L'application aux relations internationales des principes d'égalité, d'arbitrage et de conciliation en vigueur à l'intérieur même des démocraties constitue un progrès de civilisation. Les pères fondateurs avaient vécu la même expérience du désordre, de la violence et de l'arbitraire qui accompagnent la guerre. Tout leur effort tendait à créer une communauté de droit où la loi l'emporte sur la force. Jean Monnet citait souvent le philosophe suisse Amiel: «L'expérience de chaque homme se recommence. Seules les institutions deviennent plus sages: elles accumulent l'expérience collective et, de cette expérience, de cette sagesse, les hommes soumis aux mêmes règles verront non pas leur nature changer, mais leur comportement graduellement se transformer.»

Pacifier et démocratiser les relations entre les États, conjurer l'esprit de domination et le nationalisme, telles étaient les motivations profondes qui ont donné à la première Communauté son contenu politique et l'ont située à la hauteur des grandes réalisations historiques.

L'indépendance des organes communautaires

Pour que les institutions remplissent leurs tâches, elles doivent disposer d'une autorité propre. Les garanties qui sont attachées à la Haute Autorité de la CECA, et dont bénéficient les institutions communautaires actuelles sont de trois ordres:

• la nomination des membres, aujourd'hui des commissaires, effectuée d'un commun accord entre les gouvernements (1). Il ne s'agit pas de délégués nationaux mais de personnalités exerçant leur pouvoir de façon collégiale, qui ne peuvent recevoir d'instructions des États membres. La fonction publique européenne est soumise à cette même et unique allégeance communautaire;

• l'indépendance financière, concrétisée par le prélèvement de ressources propres, et non pas, comme dans le cas des organisations internationales, par le versement de contributions nationales, qui peuvent être remises en cause;

• la responsabilité de la Haute Autorité, et aujourd'hui de la Commission, exclusivement devant l'Assemblée (aujourd'hui le Parlement européen), qui peut voter, selon un vote à la majorité qualifiée, la censure.

La collaboration entre les institutions

L'indépendance de la Haute Autorité était, pour Jean Monnet, la clef de voûte du nouveau système. Mais il admit, au cours des négociations, la nécessité de donner aux États membres la possibilité de faire valoir les intérêts nationaux. C'était le moyen le plus sûr pour empêcher la Communauté naissante d'être limitée à des objets trop techniques. Il fallait, en effet, qu'elle puisse également intervenir dans des secteurs où seraient prises des décisions de nature macroéconomique, qui ressortaient de la compétence gouvernementale. Ainsi fut créé, à côté de la Haute Autorité, un Conseil de ministres, dont le rôle fut strictement limité: il ne devait pas décider à l'unanimité, mais à la majorité. Son avis conforme n'était requis que dans des cas limités. La Haute Autorité gardait le monopole de l'initiative législative: cette prérogative, étendue aux compétences de l'actuelle Commission, est essentielle car elle donne la garantie que l'ensemble des intérêts communautaires sera défendu dans une proposition du collège. Dès 1951, le dialogue est organisé entre les quatre institutions, sur une base non pas de subordination mais de collaboration, chacune d'entre elles exerçant ses fonctions propres à l'intérieur d'un système décisionnel complet de nature préfédérale.

L'égalité entre les États

Puisque le principe de la représentation des États au sein du Conseil a été retenu, il restait à trancher la délicate question de leur poids respectif. Les pays du Benelux et l'Italie, qui craignaient d'être mis en minorité par la proportion de leur production de charbon et d'acier dans la production totale, plaidaient pour la règle de l'unanimité. L'Allemagne, quant à elle, préconisait un système de représentation proportionnelle à la production. Ce qui, naturellement, ne pouvait qu'effrayer ses partenaires.

Jean Monnet était convaincu que seul le principe d'égalité entre les États était de nature à créer une nouvelle mentalité. Mais il était conscient de la difficulté d'amener six pays de dimension inégale à renoncer aux facilités que donne le droit de veto. «Le pouvoir de dire non était la sécurité des grands dans leurs rapports entre eux, et des petits contre les grands» (2). Aussi le président de la conférence rencontre-t-il à Bonn, le 4 avril 1951, le chancelier Adenauer pour le convaincre des vertus du principe d'égalité:

«Je suis autorisé à vous proposer que les rapports entre l'Allemagne et la France dans la Communauté soient régis par le principe d'égalité au Conseil comme à l'Assemblée, et dans toutes les institutions européennes, actuelles ou ultérieures [...] J'ajouterai personnellement que c'est dans cet esprit que j'ai depuis le début envisagé l'offre d'union qui est à l'origine de ce traité, et je crois avoir compris, lors de notre première rencontre, que vous l'aviez entendu ainsi. L'esprit de discrimination a été la cause des plus grands malheurs au monde, la Communauté est un effort pour le faire reculer.»

La réponse du chancelier fut immédiate:

«Vous savez combien je suis attaché à l'égalité des droits pour mon pays dans l'avenir et quelle condamnation je porte sur les entreprises de domination où il a été entraîné dans le passé. Je suis heureux de donner mon plein accord à votre proposition, car je ne conçois pas la Communauté hors de l'égalité totale.»

Ainsi était posé l'un des fondements juridiques, de portée morale, qui donne tout son sens à la notion de Communauté.

La CECA, première pierre des chantiers européens

En l'absence d'un traité de paix entre les anciens belligérants, la première Communauté européenne est à la fois un acte de confiance dans la volonté de la France et de l'Allemagne, et de leurs partenaires, de sublimer les erreurs passées et un acte de foi dans un avenir commun de progrès. En dépit des soubresauts de l'Histoire et des oppositions nationalistes, l' œuvre entamée en 1950 ne devait plus s'arrêter. L'échec du projet de Communauté européenne de défense, consommé le 30 août 1954 après le rejet par l'Assemblée nationale française du traité signé le 27 mai 1952, ne brise pas l'élan initial. À l'initiative des hommes d'État du Benelux, Paul Henri Spaak, Jan Beyen et Joseph Bech, une relance est décidée à Messine en juin 1955. La marche vers le traité de Rome, signé le 25 mars 1957, instituant la Communauté économique européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom), est accélérée par les événements extérieurs: la crise de Suez et la répression en Hongrie pressent l'Europe à resserrer les rangs. Les Communautés européennes mises en place à Bruxelles et à Luxembourg s'enrichissent dans leur contenu et le nombre de participants.

Au marché commun général se greffent des politiques communes agricole, commerciale, régionale, sociale, de la recherche, de l'environnement, de l'éducation, de la coopération avec le tiers monde. En 1972, le Danemark, l'Irlande et le Royaume-Uni intègrent les Communautés; puis, la Grèce, l'Espagne et le Portugal complètent l'Europe communautaire sur son flanc méridional. En 1995, l'Europe des Quinze naît de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède.

Affaiblie par le double choc pétrolier de 1973 et de 1979, la Communauté résiste pourtant aux forces centrifuges et consolide sa cohésion en mettant en place le système monétaire européen en 1979. Celui-ci crée graduellement les conditions d'une lente mais irréversible marche vers l'union économique et monétaire, qui aboutit le 1er janvier 1999 à l'adoption de l'euro par onze États de l'Union.

Comme toute entreprise en permanente évolution, l'Europe n'échappe pas aux crises de croissance: crise institutionnelle en 1965, quand un État membre tente de remettre en cause le vote majoritaire; crise financière, marquée par l'inadaptation des ressources propres aux fortes augmentations des dépenses, liées à la multiplication des nouvelles politiques et aux coûts croissants de la politique agricole commune.

Mais aucun État membre, aussi catégoriques qu'auraient pu être ses exigences, n'a envisagé de quitter la Communauté, tant celle-ci apparaît comme le cadre irremplaçable de son développement et de sa présence dans le monde.

En 1984, le Parlement européen adopte un projet de traité sur l'Union européenne qui propose aux institutions d'effectuer un saut qualitatif dans leur intégration. En adoptant, en 1985, le livre blanc sur le grand marché intérieur, la Commission, présidée par Jacques Delors, donne un contenu concret à cette volonté de relance et fixe une date phare: le 1er janvier 1993.

En signant l'Acte unique, en 1986, les États membres ont puisé directement leur source d'inspiration et leur méthode institutionnelle dans le plan Schuman: ils ont complété le traité de Rome par une série d'objectifs précis articulés autour de l'objectif majeur du grand marché sans frontières, et ils ont dressé un calendrier. Ils ont rénové le processus décisionnel en élargissant le champ des décisions à prendre à la majorité qualifiée. Ils ont rendu l'espoir à des millions de citoyens européens en leur proposant un horizon plus vaste et en leur donnant les moyens de s'adapter aux nouvelles conditions du monde.

Alors que les institutions européennes parachèvent le marché intérieur et accroissent la dimension économique et sociale de l'Europe communautaire, l'Histoire ressurgit, imprévisible, massive, et teste les capacités des Européens à s'adapter aux nouvelles conditions du monde.

La chute du mur de Berlin, suivie de la réunification allemande, le 3 octobre 1990, et la démocratisation des pays d'Europe centrale et orientale, libérés de la tutelle de l'Union soviétique, elle-même confrontée à sa propre autodissolution en décembre 1991, transforment profondément la structure politique du continent.

Une fois de plus, les États sont confrontés à un dilemme: la facilité de la conduite de politiques nationales privilégiant l'intérêt immédiat ou bien la vision et la gestion concertées de leur avenir commun. Privilégiant le respect de leur engagement européen et clairvoyants sur la nécessité d'intégrer de si larges bouleversements dans une perspective commune, les États membres se sont engagés dans un processus d'approfondissement de l'Union en négociant un nouveau traité, dont les lignes directrices sont adoptées lors du Conseil européen de Maastricht, les 9 et 10 décembre 1991.

Le traité sur l'Union européenne, entré en vigueur le 1er novembre 1993, fixe aux États membres un programme ambitieux: union monétaire d'ici à 1999, nouvelles politiques communes, citoyenneté européenne, politique étrangère et de sécurité commune, sécurité intérieure. Une clause de révision fixée dans le traité de Maastricht a conduit les États membres à négocier un nouveau traité, signé à Amsterdam le 2 octobre 1997, qui aménage et renforce les politiques et les moyens de l'Union, notamment dans les domaines de la coopération judiciaire, de la libre circulation des personnes, de la politique étrangère et de la santé publique. Le Parlement européen, expression démocratique directe de l'Union, se voit attribuer de nouvelles compétences qui confirment son rôle de colégislateur.

Cinquante années d'existence n'ont pas affaibli la puissance d'inspiration dont est née la Communauté européenne.

Les héritiers des pères fondateurs, aujourd'hui responsables du destin des peuples de tout le continent, de Lisbonne à Tallin, de Dublin à Varsovie, sauront-ils entendre l'ultime message de Jean Monnet (3), l'inspirateur et l'animateur de cette première communauté qui les exhorte à faire leur sa propre vision de l'avenir?

1  La Commission européenne est également soumise au vote d'investiture du Parlement européen.

2  Monnet J., op. cit., p. 413 et suiv.

3  "Nous ne pouvons pas nous arrêter quand autour de nous le monde entier est en mouvement. Ai-je assez fait comprendre que la Communauté que nous avons créée n'a pas sa fin en elle-même? Elle est un processus de transformation qui continue celui dont nos formes de vie nationales sont issues au cours d'une phase antérieure de l'histoire. Comme nos provinces hier, aujourd'hui nos peuples doivent apprendre à vivre ensemble sous des règles et des institutions communes librement consenties s'ils veulent atteindre les dimensions nécessaires à leur progrès et garder la maîtrise de leur destin. Les nations souveraines du passé ne sont plus le cadre où peuvent se résoudre les problèmes du présent. Et la Communauté elle-même n'est qu'une étape vers les formes d'organisation du monde de demain".Monnet, J.: Mémoires, éditions. Fayard, Paris, 1976, p. 616.