Z początkiem 2012 roku (22 stycznia) o swym członkostwie zadecydowała Chorwacja. Teraz obecni członkowie UE muszą się w tej sprawie wypowiedzieć i jeśli wyrażą zgodę to od 1 lipca 2013 r. przybędzie nowe państwo w zintegrowanej Europie. Proces rozszerzania w czasach kryzysu nie został zatem przerwany, choć wyraźnie stracił swój spektakularny impet. Czy jednak po Chorwacji pojawią się kolejne kraje w UE?

Unia Europejska w kryzysie i dlaczego przetrwa

Ostatnie miesiące przyzwyczaiły nas do obrazu Unii Europejskiej borykającej się z kryzysem ekonomicznym i brakiem wspólnego pomysłu na dalszy rozwój. Nawet wśród społeczeństw dotąd wyraźnie prounijnych sceptycyzm wobec znaczenia i przyszłości Wspólnoty zaczął przeważać. Wśród analiz i komentarzy da się zauważyć dwie tendencje w interpretacji tej sytuacji. Jedna z nich wskazuje na "początek końca" projektu zintegrowanej Europy i rozpad UE; druga – pokazuje, iż Wspólnoty przechodziły już nie jeden kryzys, który jednak nie doprowadził do ich dezintegracji a zatem i tym razem przetrwają. 

To drugie podejście jest mi bliższe, przy założeniu, iż nie dojdzie do jakiś katastroficznych wydarzeń, zmieniających całą rzeczywistość. Aczkolwiek w obecnej chwili te przewidywania opierają się bardziej na wierze – nadziejach, obawach, niż na czynnikach, które da się zweryfikować w sposób obiektywny. Można oczywiście szukać przesłanek podtrzymujących własne przewidywania, racjonalizujących emocje związane z możliwym upadkiem lub dalszym rozwojem Unii Europejskiej. Ja ich upatruję głównie w braku takiej alternatywy, która by pomogła państwom i społeczeństwom członkowskim UE rozwijać się lepiej i spokojniej niż dzieje się to w ramach Wspólnoty. Jak i w założeniu, iż społeczeństwa nasze są zdolne do dokonywania wyborów nie tylko racjonalnych, ale i zgodnych z wartościami i normami, których się nauczyły i wprowadziły.

Oczywiście takie podejście odwołuje się do określonego paradygmatu w analizie relacji międzynarodowych, który nie zakłada żadnej stałej prawidłowości w rozwoju ludzkości, ale też wyraża przekonanie co do umiejętności uczenia się i krytycznej oceny sytuacji przez ludzi. A ta sytuacja obecnie to m.in. wielowymiarowa współzależność globalna i regionalna, malejąca rola Europy w kontekście rosnącej roli innych państw i regionów (problemy, których nie da się rozwiązywać osobno), pamięć krwawej przeszłości kontynentu, kosztowność demontażu tak dalece zintegrowanego rynku oraz rozwiniętej wielopoziomowej współpracy. A zatem, choć już wkrótce UE może być inną strukturą niż ta obecna ( włączając w to też projekty różnych prędkości czy zakresów zintegrowania), integracja europejska przetrwa.

 Wśród przesłanek wspierających ten pogląd jest również postawa krajów pozostających poza Wspólnotą, które widzą swoje miejsce w Unii i wiążą ze wspólnym projektem europejskim nadzieje. Państwa członkowskie UE z kolei zdają się nadal rozumieć potrzebę włączenia tych państw w swe struktury dla dalszej stabilizacji regionu. Jednak czy w chwili tak poważnych problemów gospodarczych i społecznych oraz politycznej niepewności UE ma potencjał i wolę rozszerzania? Czy kraje europejskie niebędące członkami UE będą miały wolę przystąpienia i ochotę/siłę na dostosowywanie się do wymogów? Jaka jest perspektywa w tej mierze w horyzoncie kolejnych kilkunastu lat?

Odpowiedź na powyższe pytania wymaga odejścia od uogólnień na rzecz osobnego potraktowania różnych państw i subregionów. Tylko część krajów europejskich posiada obietnicę, iż przy wyrażeniu swej woli i spełnieniu wymogów, mogą zostać przyjęte do UE. Dotyczy to krajów tzw. zachodu mających bliskie powiązania z rynkiem i systemem UE już obecnie (Islandii, Norwegii, Szwajcarii i Lichtensteinu), poza tym Turcji i Bałkanów Zachodnich. Osobną grupę stanowią kraje Europy wschodniej jak Ukraina, Białoruś, Mołdowa, a też Gruzja, będące partnerami w polityce Europejskiego Sąsiedztwa. Odrębną kategorię stanowi też Rosja.

Kandydaci do członkostwa

Spośród krajów pierwszej grupy najdalej idące kroki podjęła Islandia, która w 2009 zgłosiła wniosek o członkostwo, w 2010 rozpoczęła negocjacje, które od połowy 2011 przybrały szczegółowy charakter. Jako niewielki kraj, liczący 320 tys. obywateli i już silnie związany z UE w ramach obszaru gospodarczego (EOG) oraz systemu Schengen nie będzie miała wielkich problemów z szybkim zamknięciem szeregu obszarów negocjacyjnych. Jednak przysłowiową kością niezgody może stać się rybołówstwo (wojna makrelowa), wielorybnictwo jak i kwestie stabilizacji finansowej kraju oraz odpowiedzialności banków wobec obywateli innych krajów europejskich za poniesione straty (Wielkiej Brytanii i Holandii). Te problemy wpływają też na nastawienie samych Islandczyków do członkostwa, którzy po początkowym entuzjazmie w 2008 roku są coraz bardziej sceptyczni. Szybka ścieżka nie wydaje się więc w przypadku tego kraju możliwa a rezultat referendum może oznaczać powtórzenie scenariusza norweskiego – czyli odrzucenie członkostwa. Tym niemniej opcja przystąpienia do UE w ciągu najbliższych kilku lat jest otwarta.

Od 2005 r. trwają też negocjacje z Turcją (wniosek złożyła w 1987 r., ale starania rozpoczęła już w 1959), jednak perspektywa poszerzenia sięga kolejnych dziesięciu lat i to pod warunkiem, że zamrożone rozmowy znów się rozpoczną (problemy wokół Cypru i jego prezydencji temu dobrze nie wróżą). Jest to jeden z najtrudniejszych procesów rozszerzeniowych w historii UE i to dla obu stron. Turcja brnie przez procedury dostosowawcze w zakresie prawa, gospodarki a przede wszystkim polityki wewnętrznej (m.in. prawa człowieka, sytuacja Kurdów, rola armii), a państwa członkowskie ważą korzyści i problemy wynikające z faktu włączenia tak wielkiego, islamskiego kraju (obecnie ok. 74 mln ludności) na pograniczu z Azją. Akceptacja społeczna w krajach UE jest na niskim poziomie a w Turcji też się obniża. Zasadne wydaje się więc może pytanie nie za ile lat Turcja będzie w UE, ale czy w ogóle jest to wciąż atrakcyjna opcja?

W mej ocenie państwa UE powinny jednak bardzo poważnie się zastanowić czy wyłączenie Turcji z projektu europejskiego nie przyniesie więcej strat Unii niż Turcji. Jest to coraz bardziej nowoczesny kraj, utrzymujący 8-9% wzrost PKB, oferujący chłonny rynek i pracowników. A nie mniej istotna jest jego rosnąca pozycja polityczna w Azji, wśród państw, które przechodzą istotne zmiany. Turcja może sobie pozwolić na coraz bardziej niezależną i aktywną politykę w regionie jako liczące się tam mocarstwo, podejmuje się negocjacji i wzmacniania bezpieczeństwa. Posiadanie takiego partnera i sojusznika jest ważne dla zintegrowanej Europy. Jak wynika z enuncjacji polityków tureckich (choćby przebywającego w styczniu w Polsce wicepremiera Ali Babacana[1]) Turcja pozostaje zdeterminowana co do swego członkostwa w UE, dostrzegając w nim już nie tyle nawet pomoc w rozwoju gospodarczym co gwarancję reform politycznych. I nie jest zainteresowana innymi formułami współpracy, które coraz częściej są wysuwane przez polityków unijnych (np. w Niemczech czy Francji) jako alternatywne (np. wyjątkowe partnerstwo obejmujące integrowanie gospodarek, koordynowanie działań zewnętrznych, ale nie dające możliwości współdecydowania oraz korzyści z bycia we wspólnocie).

Szanse państw bałkańskich na postępy w drodze do członkostwa wydawać się mogą większe, bowiem trudno pozostawić poza procesami integracyjnymi region otoczony przez Unię, którego brak rozwoju i destabilizacja będą ważyć na członkach Wspólnoty. Na korzyść tych państw przemawia też ich niewielki relatywnie obszar i liczebność. Jednak gdy przyjrzeć się bliżej ich sytuacji rozszerzenie może nastąpić równie dobrze za kolejne 10 lat. Najdalej w formalnościach jest zaawansowana Czarnogóra (status kandydata uzyskała w 2010 r.). Macedonia jest blokowana przez Grecję ze względu na spór o nazwę kraju (choć status kandydata otrzymała już w 2005). Serbia straciła możliwość zostania kandydatem w grudniu 2011 r. ze względu na brak normalizacji sytuacji w Kosowie. Bośnia i Hercegowina jest daleka od stabilności jako państwo, a Kosowo nie ma nawet uznania wszystkich członków UE. Albania złożyła swój wniosek o członkostwo w 2009 r., ale o dalszych etapach na razie nie mówi się konkretnie.

Wszystkie te kraje mają niestabilną sytuację gospodarczą i polityczną, nierozwiązane problemy społeczne, niską sprawność administracji, rozwiniętą korupcję a też różne formy przestępczości zorganizowanej. Nie są to bolączki obce i innym krajom europejskim, ale nasilenie tych zjawisk jest tu nieporównywalnie większe. Czy oznacza to długotrwałe czekanie na członkostwo? Raczej tak, bowiem w UE nie ma już chyba akceptacji (szczególnie w kryzysie) dla przyjmowania państw ze względu na polityczno-propagandowy kontekst, które wciąż nie osiągnęły standardów oczekiwanych w Unii. Z drugiej strony, rozmiar Czarnogóry czy Macedonii mógłby pozwolić na ich dalsze reformowanie już w ramach UE ( łatwiej niż w przypadku Grecji, Bułgarii czy Rumunii, które też nie wypełniły wszystkich standardów przed przyjęciem).

Europa Wschodnia – bez obietnic na członkostwo

Część państw z byłego „bloku wschodniego” nie uzyskało dotąd żadnych obietnic pełnego członkostwa. Nie jest to jednak jednolita grupa pod względem ich stosunku wobec UE i projektu europejskiego. Ukraina, Mołdowa, Gruzja wyrażają swoje zainteresowanie pełnym członkostwem, Białoruś - nie. Na początku XXI wieku, gdy rozszerzenie na Wschód zaczęło wchodzić w finalną fazę, UE zaoferowała im w miejsce członkostwa współpracę, która przybrała formę Polityki Europejskiego Sąsiedztwa (ENP)[2], obejmującej jednak też kraje Afryki i Bliskiego Wschodu. Ta szeroka geograficznie formuła była rozczarowaniem dla tych państw europejskich na wschodzie kontynentu, które widziały się w przyszłości jako podmioty w procesie integracji europejskiej. Stworzone ramy prawne oraz system udzielania pomocy rozwojowej i zacieśniania kontaktów jest w ciągu ostatnich 10 lat doskonalony, jednak nie otwiera nadal możliwości członkostwa.

Dodatkową, wielostronną formą zacieśnienia więzi z krajami na wschodzie kontynentu jest Partnerstwo Wschodnie[3], którego inicjatorem i rzecznikiem jest w dużym stopniu Polska. Jednak więcej jest w tym słów niż konkretów w sferze gotowości do integracji tego obszaru (ułatwienia dotyczą handlu czy wiz). Niewątpliwie jednak poważny problem tkwi w tym przypadku w sytuacji omawianych krajów. Zawirowania w ich wewnętrznej polityce, naruszanie praw człowieka, zasad demokracji, nieudolność czy skorumpowanie administracji ułatwiają UE i jej członkom powstrzymanie się od jakichkolwiek dalej idących obietnic. Nawet kroki zaplanowane na rzecz zacieśniania współpracy jak Stowarzyszeniowa umowa z Ukrainą (na grudzień 2011) zostają zawieszone w kontekście procesu sądowego Julii Timoszenko. 

Jeśli jednak przyjąć długofalową perspektywę to, w mojej ocenie, temat członkostwa takich państw jak Ukraina, Mołdowa, Białoruś, może i Gruzja, stanie się jednak przedmiotem formalnych rozważań w ramach UE. Są to kraje będące elementami europejskiej przestrzeni i jeśli projekt integracji europejskiej ma zachować swój sens łączenia państw chętnych a spełniających warunki bycia we wspólnocie, trudno sobie wyobrazić podstawę do wyłączenia z niego tych państw. Ze względu na ich rozmiar i populację oraz stan gospodarczo-polityczny będzie to bardzo długi proces. Oczywiście są możliwe też i inne scenariusze, jak przeorientowanie się ich oczekiwań w kierunku Rosji i jej propozycji tworzenia Unii w obszarze proradzieckim, ale też innych krajach Azji Centralnej czy takie zreformowanie systemu UE, w którym utworzą się różne szczeble zintegrowania i kwestia rozszerzania Unii w obecnej formule przestanie być aktualna.

Należy tu wspomnieć, iż ważnym elementem procesu stabilizacji i rozwoju oraz przystosowywania się do wymogów UE jest współpraca regionalna w Europie. W każdym subregionie powstawały już z początkiem lat 90. struktury służące tym celom.[4] Obecnie tworzą one sieć powiązań, najczęściej wykraczających poza współpracę międzyrządową, bowiem w ich ramach istnieją więzi między przedstawicielami różnych grup społecznych (pozarządowych organizacji, związków zawodowych, firm gospodarczych, samorządów). Nawiązała się też między nimi współpraca interregionalna. Te organizacje mają wśród swych członków zarówno kraje UE jak i pozostałe państwa, często Komisja Europejska jest też obserwatorem a nawet współorganizującym działalność członkiem. Taki charakter ma Rada Współpracy Regionalnej powstała w 2008 r. (w miejsce paktu stabilizacyjnego dla Europy Południowo-Wschodniej)[5], współpracująca z SEECP i innymi organizacjami w tym regionie. Zaangażowane są tu kraje UE (Grecja, Rumunia, Bułgaria) i kraje kandydujące, omawiane wyżej, ale też Mołdowa – co jak widać otwiera temu państwu nieco inną też perspektywę.

Rosja a projekt integracyjny UE

Finalnie należy uwzględnić w tej analizie Rosję, choć nie widzę jej perspektywy w procesach rozszerzenia UE – i to nie tylko ze względu na jej rozmiar, populację i politykę wewnętrzną czy rozwój ( współczesne w tym zakresie problemy czy potencjalną potęgę). Nie mieści się ona w obecnej formule zintegrowanej Europy i zresztą sama nie dąży do takiego powiązania. Ale jako państwo też europejskie musi w mej ocenie stać się stałym elementem konstrukcji współpracy w ramach kontynentu by projekt wspólnotowy mógł się rozwijać.

Rosja od połowy lat 90. jest ważnym przedmiotem polityki UE, w co wchodzą także cykliczne posiedzenia Rady Unia-Rosja, umowy gospodarcze, próby koordynacji stanowisk w zakresie polityki wobec państw trzecich. Rosja jest również członkiem części organizacji subregionalnych, co wiąże ją z innymi krajami europejskimi w sieć współpracy. Jej dotychczasowa polityka na scenie międzynarodowej pokazuje jednak, iż inaczej niż Unia interpretuje relacje w świecie - widzi w nich więcej siły, kontroli i gry poszczególnych państw niż koordynacji i wspólnoty interesów. I zapewne obecne napięcia w UE, widoczna rola wielkich państw, podtrzymuje taki obraz świata. Te różnice w "filozofii polityki" są dodatkową przeszkodą we wspólnym projekcie integracyjnym, gdyby taki miał zaistnieć. 

Perspektywy

Wydaje się zatem, iż proces rozszerzenia nadal będzie miał miejsce, choć nie przybierze formy takiego radosnego "widowiska" jak to miało miejsce w 2004 r.  Przy założeniu, iż nie dojdzie do kluczowych zmian w koncepcji UE ani do reorientacji w polityce państw wyrażających swe zainteresowanie członkostwem kolejne kraje będą dołączały do UE w miarę ich gotowości. Kilkuletnia perspektywa jest możliwa w odniesieniu do Islandii, w przedziale może dziesięciu lat ma szanse zakończyć się proces negocjacji w państwami Bałkanów Zachodnich i Turcji, pewnie około dwudziestu potrzebują kraje Europy Wschodniej. Z punktu widzenia czekających jest to odległa perspektywa, ale możliwe, iż jest nawet za optymistyczna, z punktu widzenia sporej części społeczeństw stanowiących dzisiejszą Unię Europejską. 

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** Prof. dr hab. Elżbieta Stadtmüller jest kierownikiem Zakładu Studiów nad UE w Instytucie Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Wrocławskiego. Specjalizuje się obecnie w zagadnieniach regionalnej współpracy governance, wielowymiarowym bezpieczeństwie oraz polityce europejskiej. Jest członkiem Executive Board w Central East Europe International Studies Association (CEEISA) i Steering Committee of the SGIR, ECPR. Od V programu ramowego UE ewaluuje projekty naukowe dla Komisji Europejskiej. Wśród jej ponad 90 publikacji jest 21 książek autorskich lub pod redakcją, w tym wiele prac publikowanych w językach obcych. Ostatnio ukazała się książka: The EU's Shifting Borders – Theoretical Approaches and Policy Implications in the New Neighbourhood, (eds. E.Stadtmuller, K.Bachmann), Routledge, London-New York 2012.