Założenia nowego strategicznego mechanizmu o nazwie „Łącząc Europę” (Connecting Europe) finansującego inwestycje infrastrukturalne w trzech obszarach: transport, energia i sieci cyfrowe teoretycznie są bardzo dobre. Chodzi o integrację projektów z tych dziedzin i ich faktyczne współdziałanie na płaszczyźnie operacyjnej. Jednocześnie – zwłaszcza w odniesieniu do rozbudowy infrastruktury transportu – mówi się o wykorzystaniu przedsięwzięć inwestycyjnych, a konkretnie związanych z tym wydatków publicznych, jako narzędzia walki z osłabieniem i stagnacją ekonomiczną w Europie.

Wykorzystanie projektów infrastrukturalnych dla stymulowania popytu i ożywiania nieco „niemrawych” rynków wewnętrznych to „odświeżenie” bardzo dobrych, sprawdzonych i realizowanych już od dawna pomysłów oraz wynikających z nich priorytetów w zakresie Wspólnej Polityki Transportowej. Strategia programu finansowego Connecting Europe umieszcza je po prostu w kontekście nowej sytuacji gospodarczej w krajach Unii Europejskiej, dopasowując do ekonomicznych kłopotów i związanych z nimi aktualnych wyzwań polityki gospodarczej. Można powiedzieć, że są to stare hasła w nowej oprawie. Do tej pory rozbudowa infrastruktury transportowej w płaszczyźnie makroekonomicznej prezentowana była przede wszystkim jako narzędzie promowania rozwoju gospodarczego Unii Europejskiej w ogóle oraz jej rozwoju regionalnego w szczególności. Chodziło o budowanie spójności przestrzennej, przeciwdziałanie dysproporcjom w poziomie zaawansowania gospodarczego między regionami, wyrównywanie szans czy podnoszenie konkurencyjności słabszych i peryferyjnych obszarów Wspólnoty. Można tu przytoczyć cały szereg wspólnotowych dokumentów m.in. kolejne Raporty UE nt. Spójności UE, Białe i Zielone Księgi, jak chociażby kluczowa dla nakreślenia strategicznych celów polityki transportowej w ostatnich kilku latach „White Paper – Economic Policy for 2010: time do decide”. Ten ostatni dokument skupia założenia polityki transportowej CTP wokół kilku kluczowych kwestii, takich jak przesunięcie równowagi w podziale międzygałęziowym transportu w kierunku bardziej przyjaznym dla środowiska i mieszkańców (placing users at the heart of transport policy), co sprowadza się de facto do nadawania priorytetu projektom związanym z transportem kolejowym, śródlądowym wodnym czy morskim (w tym - rewitalizacja kolei, zapewnienie lepszej integracji przewozów dokonywanych różnymi środkami transportu, budowa autostrad morskich, innowacyjne usługi transportowe, czy rozwój korytarzy intermodalnych).

W polityce transportowej UE bardzo dużo mówiło się w ostatnich latach o eliminowaniu tzw. „wąskich gardeł”, zwiększaniu dostępności wielu rejonów, zwłaszcza wysp, terenów śródlądowych (landlocked) czy peryferyjnych dla zapewnienia kohezji przestrzennej i gospodarczej na terenie Unii. Praktycznym „produktem” takiej strategii i podejścia była realizacja programu rozbudowy Transeuropejskich Sieci Transportowych (Trans-European Transport Networks, TENs), w której „spotykały” się cele Wspólnej Polityki Transportowej (Common Transport Policy, CTP) oraz polityki regionalnej. Na płaszczyźnie TENs elegancko i skutecznie komponowały się również środki z funduszy związanych z różnymi obszarami wspólnotowej aktywności, jako że rozbudowa sieci transportowych to przysłowiowe „dwie pieczenie”: realizacja zarówno celów ściśle transportowych (takich jak dostępność czy mobilność przestrzenna), jak i regionalnych (spójność, rozwój gospodarczy). Na inwestycje infrastrukturalne w transporcie przeznaczano więc zarówno fundusze strukturalne (łącznie z Europejskim Funduszem Rozwoju Regionalnego), środki z powołanego na mocy Traktatu z Maastricht Funduszu Spójności czy liczne pożyczki z Europejskiego Banku Inwestycyjnego.

Nowy klucz

Obecne położenie akcentu na inwestycje infrastrukturalne jako środek przeciwdziałania zjawiskom recesyjnym i stagnacji ekonomicznej w krajach Unii Europejskiej stanowi pewien nowy klucz programowy. W najnowszym dokumencie KE na ten temat czytamy m.in., że „kryzys ekonomiczny i finansowy wzbudził nową falę zainteresowania potrzebami w tym zakresie”, a „dobrze ukierunkowane inwestycje zarówno w odnawianie infrastruktury, jak i zupełnie nowe projekty będą istotnie wspierały plany ożywienia gospodarki UE”. Wspomina się zarówno o spodziewanych krótkookresowych efektach popytowych, jak i długookresowej stymulacji od strony podażowej. Samo tak odważne postawienie sprawy w sytuacji problemów fiskalnych, deficytów i długów publicznych w wielu krajach Unii Europejskiej, zwłaszcza gospodarkach strefy euro, zasługuje na wysoką ocenę. Przeznaczanie dużych publicznych nakładów (a w tym przypadku raczej – nieograniczanie nakładów) na inwestycje infrastrukturalne, może z pewnością spotkać się z głosami sprzeciwu, naśmiewającymi się z "robót publicznych" á la lata trzydzieste, wytykającymi "odgrzebywanie Keynesa" czy mówiącymi o nieodpowiedzialności.

Nawet jeśli inwestycje infrastrukturalne, wymagają znacznych nakładów finansowych z pieniędzy publicznych i generują wysokie tzw. koszty utopione, zwłaszcza w fazie budowy, to warto wskazać jak dużo kosztuje gospodarkę (oraz podatnika) zaniechanie rozbudowy infrastruktury transportu. A kosztuje bardzo dużo, co wynika z potencjalnej straty wszechstronnych korzyści (efektów) zarówno o charakterze popytowym, jak i podażowym. Efekty popytowe wywodzą się z generowanego w trakcie realizacji inwestycji, przykładowo budowy drogi, połączenia kolejowego, portu czy lotniska, krótkookresowego zapotrzebowania na rozmaite czynniki produkcji, przede wszystkim na pracę o różnym stopniu wykwalifikowania i z różnych dziedzin (powstawanie np. nowego lotniska to rzecz jasna nie tylko robotnicy pracujący na wysokościach, ale cała rzesza wykwalifikowanych specjalistów, jak inżynierowie, menedżerowie, eksperci od finansów, bankowcy, urzędnicy administracyjni etc.). Istotny jest też ogromny popyt na maszyny, środki transportu, różnego rodzaju urządzenia, materiały, surowce, produkty, nowe technologie itd.

W fazie eksploatacji pojawia się natomiast średniookresowy popyt związany z eksploatacją wybudowanego obiektu (obsługa ruchu, zapewnienie jego bezpieczeństwa cały szereg usług „około” infrastruktury sieciowej czy punktowej, utrzymanie, prace konserwacyjne itd.). Natomiast efekty podażowe o charakterze długookresowym sprowadzają się do szeroko rozumianego kształtowania uwarunkowań potencjału rozwojowego dzięki poprawie wyposażenia danego obszaru (i zlokalizowanych na nim punktów) w urządzenia infrastruktury transportu (faktyczny wpływ na dostępność). Skutkuje to szeroką gamą korzyści dla podmiotów gospodarczych i społeczności, w postaci m.in. obniżenia kosztów transportu, usprawnienia dystrybucji towarów, poprawy w zakresie jakości podróżowania, co za tym idzie - większej efektywności funkcjonowania firm na danym terenie i ogólnym podniesieniem jego atrakcyjności dla inwestorów.

Nikomu chyba nie trzeba mówić o trudnych do przecenienia efektach mnożnikowych związanych z zatrudnieniem ogromnej liczby ludzi przy realizacji inwestycji infrastrukturalnych na taką skalę, co przyniesie tak pożądane, a teraz wręcz niezbędne dla gospodarki unijnej ożywienie rynków wewnętrznych, a co za tym idzie - nowe wpływy podatkowe. Efekty te zostały szeroko opisane w literaturze (przykładowo, w pracach D.A. Ascahuera, D. BIehla, A. Munell, A. Stephana, K. Mery i innych) i wielokrotnie potwierdzone w badaniach empirycznych. Podajmy chociażby przykład realizowanych w latach 1993-1999 inwestycji transportowych w ramach Operational Programmes in Transport w tzw. krajach kohezyjnych (Hiszpania, Portugalia, Grecja, Irlandia). Miały one oczywiście znacznie mniejszą skalę niż TENs. Zrealizowane inwestycje przyczyniły się do stworzenia we wszystkich krajach ok. 900 tys. miejsc pracy rocznie bezpośrednio oraz dodatkowo 1,4 mln pośrednio. W Hiszpanii było to np. 840,75 tys. nowych miejsc pracy (z tego sama budowa dróg przyniosła ponad 553 tys. nowych etatów), w Portugalii OPT przyniosły 679 tys. Oprócz tego projekty infrastrukturalne przyczyniły się do wzrostu PKB i znacznego ożywienia wymiany handlowej w regionach, gdzie je realizowano. Jak się ocenia, w Hiszpanii realizacja 9 największych projektów podniosła tempo wzrostu PKB - w niektórych regionach od 0,6 do 0,8%. W znacznym stopniu dzięki tym inwestycjom wzrósł też wolumen eksportu z tych krajów do reszty UE.  

Inne wyzwania i nowe akcenty

Connecting Europe ma być też odpowiedzią na niektóre słabości i opóźnienia w praktycznej realizacji priorytetowych założeń i celów Wspólnej Polityki Transportowej (Common Transport Policy, CTP), zwłaszcza w zakresie stworzenia paneuropejskiej sieci połączeń transportowych (Trans-European Transport Networks, TEN-T ). Nowy instrument powinien więc spowodować zmiany i przyspieszyć postępy w tym, czego nie udało się dokonać w poprzednich okresach planowania czyli unijnych „siedmiolatkach”. Należy podkreślić, że chodzi tu nie tyle o jakieś poważne opóźnienia w całości prac nad budową TEN-T, gdyż ogólne tempo realizacji inwestycji infrastrukturalnych odpowiada „z grubsza” założeniom i planom (o czym świadczy chociażby wysoki poziom zrealizowanych i zakontraktowanych wydatków na lata 2007-2013, tj. ponad 90%), ale o widoczne niedociągnięcia w obszarach takich, jak pełna interoperacyjność sieci oraz jej integralność w aspekcie transgranicznym (czyli po prostu połączenia między krajami). Służyć temu będzie pewne przeorganizowanie celów, skupienie wysiłków, a przede wszystkim – środków finansowych - w większym stopniu na owych wybranych problemach.

Connecting Europe ma więc odnieść się głównie do ciągle (mimo postępów ogromnych, acz dokonanych w zasadzie dopiero w ostatnich 10 latach) doskwierającego braku transgranicznych połączeń z „prawdziwego zdarzenia”. To znaczy takich, które przyniosłyby owe wymarzone niezakłócone i płynne przepływy ludzi, towarów i usług, a także informacji między krajami. Obecnie transeuropejska sieć transportowa, nawet w zakresie tzw. Projektów Priorytetowych, stanowi więc raczej pewien „luźny” zespół odcinków w różnych krajach, dodatkowo w zróżnicowanym stopniu ukończonych i z reguły słabo połączonych „na styku” z innymi krajami UE. Luki w sieci, czy tak zwane brakujące połączenia istnieją zwłaszcza w krajach określanych mianem nowszych członków UE (przyjętych po 2004 r.). Widać to wyraźnie gdy porównamy jakość i stan fizycznych połączeń transportowych chociażby w najbardziej tradycyjnych środkach: kolei i transporcie drogowym w Polsce z tymi w Niemczech, Holandii, Belgii etc. Owe „missing links” na granicach i wokół nich, które - jak słusznie przyznaje sama Komisja Europejska – stanowią „linie podziału” między krajami, widoczne są gołym okiem i odczuwane , gdy przekraczamy naszą zachodnią niby „niewidzialną”, a jednak niestety w tym względzie jak najbardziej widoczną granicę. Najmniej korzystnie wygląda więc sytuacja w kwestii, która stanowi w znacznym stopniu o głównym sensie i celu istnienia sieci TEN-T, tj. dostarczeniu fizycznej bazy dla integracji ekonomicznej, społecznej i przestrzennej między krajami członkowskimi. Według nowych założeń strategii transportowej, Unia będzie chciała zapewnić lepszą koordynację pomiędzy krajami członkowskimi w zakresie zarządzania projektami, planowania i finansowania. 

Kolej, kolej i jeszcze raz kolej

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do połączeń kolejowych, stanowiących zdecydowanie najważniejszy element sieci transeuropejskich (największa reprezentacja wśród projektów priorytetowych), na które przeznaczana jest też największa część środków (ok. 70-75%) w ramach różnych funduszy alokowanych na infrastrukturę TEN-T. Mimo wyraźniej koncentracji środków na projektach kolejowych (18 na liście priorytetowej) nie udało się stworzyć planowanej Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Kolejowej (Single European Railway Area) i pełnej międzynarodowej interoperacyjności sieci. Wszystko to powoduje, jak się podkreśla, brak optymalności funkcjonowania wewnętrznego rynku oraz wykorzystania zasobów infrastrukturalnych.

Dla zadośćuczynienia nowym celom Komisja obiecuje przyznawać pierwszeństwo finansowania projektom, dzięki którym uzyska się większą interoperacyjność między różnymi środkami transportu oraz mobilność transgraniczną. Wysoko kwalifikowane będą też inicjatywy zapewniające uzyskanie synergii z innymi komponentami transeuropejskich sieci transportowych, tj. sieciami energetycznymi oraz szerokopasmowego dostępu internetowego. Łaskawym okiem będą na przykład oceniane wszelkiego rodzaju systemy rezerwacji i zakupów on-line na przejazdy czy przewozy transportowe. Istotnym aspektem jest też ekologiczność infrastruktury. Spełnienie tych założeń widać jak na razie we wstępnie wybranej liście 9 priorytetowych przedsięwzięć infrastrukturalnych, które mają być sfinansowane i realizowane w ramach CEF. Owe 9 przedstawionych transgranicznych tras, a raczej multi-gałęziowych korytarzy transportowych, w obrębie których występuje kilkadziesiąt odcinków, pokazuje przede wszystkim dalsze pogłębienie ukłonu Komisji w stronę połączeń kolejowych – stanowią one zdecydowane gros projektów.

Następnie kilkanaście projektów dotyczy budowy terminali i całego zaplecza technicznego do transportu intermodalnego, wiele z nich to także budowa i modernizacja portów rzecznych i morskich oraz stworzenia autostrad morskich. Wśród kilkudziesięciu odcinków nie ma natomiast ani jednego połączenia drogowego. Jeśli dokładniej przeanalizujemy listę proponowanych tras to zobaczymy, że nie różnią się one zasadniczo od 30 priorytetowych projektów TEN, które realizowane były i są do tej pory. Jest jednak kilka zmian i modyfikacji. O jednej z nich warto powiedzieć, gdyż dotyczy Polski. Włączono mianowicie przebiegające przez nasz kraj i znajdujące się w korytarzu transportowym II, połączenie kolejowe wschód-zachód, konkretnie przebiegające na trasie: granica Polski – Warszawa – Poznań – Frankfurt/Oder – Berlin – Hannover  Utrecht – Amsterdam/Rotterdam – Birmingham/Manchester – Liverpool. Wśród priorytetowych projektów nadal pozostaje tzw. Baltic – Adriatic Corridor z dwiema nitkami przebiegającymi przez Polskę i spotykającymi się w Katowicach, tj. z Helsinek przez Tallin, Rygę i Kowno do Warszawy (tzw. Rail Baltica) i dalej do Katowic oraz nitką Gdynia – Katowice, rozgałęziającą się poza Polską, tj. z Katowic na trasę Ostrava – Brno – Wiedeń oraz Katowice – Bratysława – Wiedeń – Klagenfurt – Villach do samego Adriatyku (Wenecja – Bolonia – Ravenna).

Jak z punktu widzenia Polski należy ocenić tak wielki nacisk na projekty kolejowe? Z jednej strony to dobrze. Z drugiej – nie do końca. Europa chce iść z postępem i inwestuje w nowoczesne, ekologiczne środki transportu, mając już od dawna dobre drogi i traktując je jako „oczywistą oczywistość”. W Polsce natomiast nie ma nawet dobrych dróg! Powoduje to, że nasze zapóźnienie cywilizacyjne w stosunku do reszty UE może jeszcze bardziej się pogłębić. Skoro większość środków na zasypywanie tej luki, a raczej „przepaści” pochodzi obecnie z funduszy unijnych (głównie Fundusz Spójności), który ma w najbliższej przyszłości zostać w znacznym stopniu „przekierowany” na koleje, to nie wiadomo, co będzie dalej z „polskimi drogami”.

Tyle marzeń – a pieniądze?

Środki finansowe potrzebne dla stworzenia „wymarzonej” sieci połączeń do 2020 roku Unia szacuje na około bilion euro! Z czego 500 mld to potrzeby w zakresie infrastruktury transportu, reszta – na sieci cyfrowe i energetykę. Na razie jednak sprostanie owym finansowym wymaganiom sama Komisja Europejska opatruje znakiem zapytania, licząc jednak głośno na szeroki udział instytucji finansowych (jak EIB) oraz inwestorów prywatnych w realizacji celów i programów. Sam fundusz Connecting Europe Facility (CEF) będzie miał budżet 40 mld euro na okres 2014-2020, w ramach czego zdecydowanie najwięcej pieniędzy przypada właśnie na transport (prawie 22 mld euro).

Dodatkowo do instrumentu dołączony został Fundusz Spójności z kwotą 10 mld (tylko na inwestycje w transporcie). Porównajmy te kwoty z dotychczasowymi środkami z ostatnich lat. Budżet Programu TEN-T ze specjalnej linii budżetowej na lata 2007-2013 wyniósł ok. 8 mld euro. Wydaje się to niewiele jeśli porównamy to z planowanymi ok. 40 mld CEF na lata 2014-2020. De facto jednak większość środków na rozwój transeuropejskich sieci transportowych pochodziła do tej pory głównie z innych źródeł. Chodzi tu głównie o Fundusz Spójności (FS) oraz fundusze strukturalne (EFRR oraz EFS). Łącznie (2007-2013) alokowały one 44,2 mld eur na rozwój TEN-T, tj. 34,8 mld z FS, a 9,4 mld z EFRR (i aż 81,9 mld euro na projekty transportowe w ogóle), z czego 18 mld przeznaczono na projekty kolejowe, 19 mld na drogi, a 7,2 mld na pozostałe środki transportu w ramach TEN-T.  

Resztę przyszłość pokaże…

Szczegółów operacyjnych (i prawnych) działania instrumentu Connecting Europe Facility jeszcze nie znamy, a dopracowywanie tych trafnych i ambitnych założeń i przekładanie ich na dokumenty wykonawcze i działania przygotowawcze, a potem praktyczne decyzje zajmie organom unijnym jeszcze wiele miesięcy. Mamy już jednak pewne podstawowe informacje. Wiadomo na przykład, że CEF będzie zarządzany centralnie przez Komisję Europejską, która przydzielaniem środków na projekty i ich koordynację finansową będzie zajmowała się bezpośrednio, ewentualnie z pomocą odpowiedniej agencji wykonawczej lub też na zasadzie partnerstwa z daną/danymi instytucjami finansowymi. Szczegóły prawne i techniczne będą ustalane na bazie dotychczasowych doświadczeń Agencji Wykonawczej TEN-T oraz praktyki współpracy np. z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym.

Efektywność Connecting Europe Facility i jego zdolność wypełnienia zadań wyjdą w  praktyce. Jednak same cele nowego instrumentu należy ocenić bardzo wysoko. Świadczą one o pełnej świadomości istniejących słabości i niedociągnięć oraz próbie bardzo rozsądnego, ale nie radykalnego przekierowania (czy zmodyfikowania) działań na przyszłość.      

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** DrAgnieszka Domańska – absolwentka dwóch kierunków w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie (Międzynarodowe Stosunki Gospodarcze i Polityczne oraz Zarządzanie i Marketing) oraz Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW (studia podyplomowe). Studia doktoranckie zrealizowała w Polskiej Akademii Nauk, a doktorat otrzymała w Kolegium Gospodarki Światowej SGH (Instytut Polityki Handlu Zagranicznego i Studiów Europejskich). Obecnie pracuje w Instytucie Studiów Międzynarodowych SGH. Stypendystka fundacji zagranicznych m.in. 7. Programu Ramowego UE. Liczne wyjazdy do zagranicznych ośrodków naukowych i pobyty na stażach naukowych, m.in. w Erasmus University Rotterdam, Graduate Institute w Genewie, Zagreb School of Economics and Management, Institute for the Global Economics w Kilonii. Autorka książki „Wpływ infrastruktury transportu drogowego na rozwój regionalny” (PWN, 2006) oraz licznych publikacji z zakresu infrastruktury transportu, europejskiej polityki transportowej, globalizacji i regionalizacji, międzynarodowych cykli koniunkturalnych, handlu międzynarodowego, globalnej transmisji szoków ekonomicznych, gospodarki światowej wobec kryzysu gospodarczego.