Integracja z Unią Europejską jest od lat 90. jednym z najważniejszych deklarowanych celów polityki zagranicznej Ukrainy. Mimo że hasło to popierane jest przez wszystkie najważniejsze ukraińskie siły polityczne, to ponadpartyjny konsensus w niewielkim tylko stopniu przekładał się na realne zbliżenie kraju ze strukturami unijnymi. Długo oczekiwanym przełomem może być umowa stowarzyszeniowa, o ile uda się ją podpisać.

Prounijna propaganda Kijowa

Mimo że władze Ukrainy od lat głosiły, że chcą, aby ich kraj został członkiem UE, to niewiele zrobiły, aby realizację tego celu faktycznie przybliżyć. Żadna z ekip rządzących w ciągu ostatnich lat – od Leonida Kuczmy, Wiktora Juszczenki po Wiktora Janukowycza – nie podjęła niezbędnych reform, które mogłyby doprowadzić do spełnienia przez Ukrainę kryteriów członkowskich. Musiałyby one dotyczyć wszystkich najważniejszych sfer funkcjonowania państwa i społeczeństwa, a zatem byłyby bolesne. W rezultacie integracja europejska pozostawała głównie hasłem propagandowym, podnoszonym przez ukraińskie elity rządzące również ze względu na nastroje proeuropejskie społeczeństwa. Według badań opinii publicznej większość Ukraińców chciałoby, aby ich kraj stał się w przyszłości członkiem UE. Władze nie mogą więc nie uwzględniać podobnych nastrojów.

W polityce europejskiej Ukrainy największym rozczarowaniem była postawa „pomarańczowych” władz Ukrainy, które objęły władzę po rewolucji w końcu 2004 roku. Ani Juszczenko ani Tymoszenko w ciągu kilku lat swojej obecności w polityce nie przyczynili do realnego zbliżenia kraju z UE. Kijów przy tym dość niechętnie odnosił się do inicjatyw unijnych wobec krajów Europy Wschodniej, takich jak Europejska Polityka Sąsiedztwa (EPS), czy od 2009 roku program Partnerstwa Wschodniego. Przy tym szczególnie po 2004 roku władze ukraińskie naciskały UE na jasną obietnicę członkostwa. Rozczarowaniem był brak takiego zapisu w przyjętym w lutym 2005 roku Planie Działań w ramach EPS. Było to jedną z przyczyn niezrealizowania znacznej części jego zapisów, w tym tak fundamentalnych jak te dotyczące reformy sądownictwa. Drugą przyczyną była obawa władz, że naruszy to dotychczasowym, postkomunistyczny model sprawowania władzy. Elity ukraińskie okazały się niegotowe do systemowej zmiany, szczególnie że nie dostały niczego w zamian, w tym szczególnie uznania przez Brukselę aspiracji Ukrainy do członkostwa w UE.

Umowa stowarzyszeniowa – ambitny projekt

Najważniejszym i najdalej idącym projektem w relacjach ukraińsko-unijnym jest umowa stowarzyszeniowa, zakładającą bliższą współpracę polityczną i integrację ekonomiczną dzięki stworzeniu pogłębionej i kompleksowej strefie wolnego handlu (DCFTA). W założeniu umowa ma się stać instrumentem daleko idącej modernizacji polityczno-gospodarczej Ukrainy, w tym przyjęcia przez nią części unijnego dorobku prawnego oraz liberalizacji wzajemnego handlu. To z kolei ma się przyczynić do wzrostu powiązań gospodarczych między obiema stronami[1].Według komisarza ds. handlu, Karla de Guchta, będzie to „najbardziej ambitna umowa tego typu kiedykolwiek negocjowana przez UE (…) w sensie integracji ekonomicznej”[2].

Negocjacje nad dokumentem rozpoczęły się jeszcze w 2007 roku, jednak przez kolejne dwa lata nie doszło do znaczącego postępu ze względu na niestabilność polityczną Ukrainy, co przekładało się też na faktyczny brak zainteresowania elit politycznych tego kraju realnym postępem w rozmowach z Brukselą. Problemem był również brak jednego ośrodka koordynującego ukraińską politykę wobec UE (np. według wzoru polskiego UKIE). Rywalizacja między różnymi instytucjami państwowymi, wykazującymi ambicje w tym kierunku (MSZ, administracja prezydenta, Ministerstwo Gospodarki, wicepremier ds. integracji europejskiej) tylko osłabiała działania Kijowa. O ile w części politycznej umowy stowarzyszeniowej strony dość szybko uzgodniły stanowiska, to znacznie trudniejsze były negocjacje nad częścią ekonomiczną (DCFTA). Przy tym ma to być pierwsza tego typu pilotażowa umowa, negocjowana przez UE z jednym z państw objętych Partnerstwem Wschodnim. Stąd jej sukces miałby duże znaczenie dla przyszłych umów UE z Mołdawią i Gruzją.

Sytuację polityczną na Ukrainie ustabilizowała wygrana Wiktora Janukowycza w wyborach prezydenckich w lutym 2010 roku. Nowy prezydent może przy tym liczyć na silne zaplecze polityczne w Radzie Najwyższej, kontrolowanej przez Partię Regionów, na czele której stał przez ostatnie kilka lat. Rezultatem tego było, niespodziewane dla wielu obserwatorów, przyspieszenie ukraińsko-unijnych negocjacji nad DCFTA. Ostatecznie udało się je zamknąć w październiku br. Przyczynił się do tego fakt, że znaczna część wielkiego biznesu na Ukrainie posiada interesy zorientowane na rynek unijny, a tym samym liberalizacja dostępu do niego leży w ich interesie. Kolejną motywacją budowania związków z UE wynikała z obawy tego biznesu przed ekspansją na rynku ukraińskim potężnego kapitału rosyjskiego[3]. Stąd w ich percepcji DCFTA ma służyć jako swoista „zapora” przed rozwojem zbyt bliskich kontaktów i charakterze integracyjnym z Rosją. Na Ukrainie istnieje wprawdzie również lobby gospodarcze zorientowane na rynek rosyjski, jednak strefa wolnego handlu nie będzie miała negatywnego wpływu na ich interesy.

Sprawa Tymoszenko

Po zakończeniu negocjacji nad DCFTA pojawiła się realna szansa, że do końca 2011 roku stronom uda się ostatecznie uzgodnić polityczną część umowy stowarzyszeniowej. Przeszkodą okazało się jednak skazanie 11 października br. Julii Tymoszenko, byłej premier i liderki głównej partii opozycyjnej, na karę siedmiu lat więzienia za rzekome przekroczenie pełnomocnictw przy podpisaniu kontraktów gazowych z Rosją w styczniu 2009 r. Sprawa przeciwko Tymoszenko rozpoczęła się jeszcze w czerwcu br., a po jej aresztowaniu dwa miesiące później UE zaczęła wysyłać Kijowowi sygnały, że nie zaakceptuje wyroku skazującego w procesie, który uważa za polityczny. Władze ukraińskie zdawały się początkowo sugerować (m.in. prezydent Janukowycz podczas szczytu Partnerstwa Wschodniego w Warszawie), że do skazania byłej premier nie dojdzie. Po wyroku pojawiał się nadzieja, że Tymoszenko może zostać uwolniona w wyniku zmiany przez Radę Najwyższą części kodeksu karnego. Tymczasem parlament nie zgodził się na dekryminalizację odpowiednich artykułów, a prokuratura wszczęła wobec byłej premier kolejne dwa postępowania karne, dotyczące jej działalności gospodarczej w połowie lat 90.

W rezultacie działania władz ukraińskich wobec Tymoszenko doprowadziły do odwołania przez UE wizyty prezydenta Janukowcza w Brukseli (zaplanowana była na 20 października br.) oraz spowodowały faktyczny kryzys w relacjach dwustronnych. W tej atmosferze 11 listopada odbyła się ostatnia, 21. runda negocjacji nad umową stowarzyszeniową, w trakcie której stronom udało się porozumieć co do wszystkich dotychczasowych punktów spornych – poza perspektywą członkostwa Ukrainy w UE. Według oficjalnego komunikatu ukraińskiego negocjatorzy postanowili pozostawić tą kwestię do rozstrzygnięcia na najwyższym poziomie politycznym. Nieoficjalnie wiadomo jednak, że Kijów jest w stanie zrezygnować z tego punktu, o ile UE nie będzie łączyć sprawy parafowania umowy ze sprawą Tymoszenko.

Twarde stanowisko władz ukraińskich wobec byłej premier wynika z ich chęci wyeliminowania jej z wyborów parlamentarnych w październiku 2012 roku. Od pewnego czasu na Ukrainie widoczne są niepokojące tendencje ograniczania demokracji (m.in. wolności mediów, organizacji pozarządowych, opozycji). Nie jest wykluczone, że otoczenie prezydenta Janukowycza uznało, iż możliwe jest represjonowanie lidera opozycji przy jednoczesnym podpisaniu umowy stowarzyszeniowej z UE. W efekcie bardzo krytyczna reakcja Brukseli i państw członkowskich była dla władz ukraińskich niespodziewana.

Perspektywa

Obecnie główne pytanie dotyczy tego, czy umowa stowarzyszeniowa zostanie parafowana do końca grudnia. Jest to wariant oczekiwany przez polską prezydencję, dla której byłby to znaczący sukces, będący ukoronowaniem starań Warszawy na rzecz przybliżenia Ukrainy do Unii. Formalnie wciąż jest to możliwe (do uzgodnienia pozostaje jedynie kwestia perspektywy członkostwa), jednak będzie uzależnione od tego czy w UE przeważy opinia, aby umową parafować niezależnie od sytuacji Julii Tymoszenko, czy też poczekać z tym do czasu jej zwolnienia z więzienia. Na tą drugą opcję naciskają niektóre wpływowe państwa członkowskie. Na początku grudnia specjalną rezolucję w tej sprawie ma przyjąć Parlament Europejski. 17 listopada komisja ds. zagranicznych PE wydała rekomendację, aby - o ile będzie to możliwe - umowę parafować do końca 2011 roku[4]. Mimo sceptycyzmu Europejskiej Partii Ludowej, wydaje się, że podobny wniosek znajdzie się w oczekiwanej rezolucji PE.

Parafowanie jest jednak tylko pierwszym krokiem dla wejścia umowy stowarzyszeniowej w życie. Kolejnym będzie jej podpisanie i następnie ratyfikowanie przez parlamenty państw członkowskich, co potrwa co najmniej kilkanaście miesięcy. Jeśli Tymoszenko pozostanie w więzieniu to można oczekiwać, że do podpisania umowy nie dojdzie. Wówczas parafowana umowa znalazłaby się w „zamrażarce”, w której mogłaby pozostać nawet kilka lat, w zależności od rozwoju sytuacji politycznej w Kijowie. Scenariusz ten byłby oczywiście niekorzystny dla UE i oznaczałby przewlekły kryzys w relacjach dwustronnych, który zapewne wpłynąłby również na inne sfery współpracy ukraińsko-unijnej.

Relacje ukraińsko-unijne znajduje się obecnie w momencie kluczowym. Przyjęcie umowy stowarzyszeniowej byłoby oczekiwanym od dawna przełomem, który przyczyniłby się do realnych zmian na Ukrainie, która - po implementacji jej zapisów – stałaby się innym krajem. Szczególnie, że umowa będzie miała wpływ również na wdrażanie przez Kijów swoich zobowiązań w ramach członkostwa we Wspólnocie Energetycznej oraz trzeciego pakietu energetycznego (ma zostać przyjęty na Ukrainie do stycznia 2014 roku). Bez umowy znacznemu opóźnieniu uległaby również liberalizacja reżimu wizowego, jednego z najważniejszych, szczególnie społecznie, projektów w relacjach dwustronnych. Wreszcie, sukces umowy miałby również pozytywny wpływ na relacje innych państwa Partnerstwa Wschodniego z UE. Ukraina jest bowiem kluczowym krajem w tym programie.

Przyszłość relacji ukraińsko-unijnych zależy obecnie przede wszystkim od decyzji Kijowa, któremu dotychczas na umowie stowarzyszeniowej zależało, bo inaczej wciąż daleko byłoby do zakończenia negocjacji. Otwarta jest jednak kwestia, czy władze ukraińskie nie są jednak skłonne zaakceptować opóźnienia w czasie wejścia w życie dokumentu za cenę wyeliminowania lidera opozycji z przyszłorocznych wyborów parlamentarnych. Oznaczałoby to priorytet celu wewnątrzpolitycznego i potwierdziłoby, że Ukraina podjęła niebezpieczną grę. Według scenariusz pesymistyczny, mimo praktycznie zakończonych negocjacji umowa mogłaby nie wejść w życie przez długie lata. Być może Kijów próbowałby rozdzielić umowę o pogłębionej strefie wolnego handlu od części politycznej umowy stowarzyszeniowej (tym bardziej, że już sygnalizował podobną chęć). Dotychczas Unia jednak odrzucała podobną możliwość. Nie ma przy tym pewności, że Bruksela nie uzależniałaby implementacji DCFTA od stanu demokracji na Ukrainie.

Obecną sytuację należy również postrzegać w szerszym kontekście. Z jednej strony, niewykluczone, że w kolejnych miesiącach będzie się pogłębiał kryzys UE i ani dla państw członkowskich, ani dla Brukseli umowa stowarzyszeniowa z Ukrainą nie będzie znajdować się wśród priorytetów. Istniejący obecnie dobry klimat polityczny dla zakończenia negocjacji i postawienie kropki nad „i” może się zatem szybko nie powtórzyć. Z drugiej zaś strony, od kilku miesięcy widoczny jest wzrost presji rosyjskiej na Ukrainie, a nie jest tajemnicą, że zbliżenie ukraińsko-rosyjskie nie leży w interesie Rosji. Poza tym, Moskwa zaczęła intensywnie forsować własny projekt integracji obszaru poradzieckiego (koncepcja Unii Euroazjatyckiej, ogłoszonej przez premiera Władimira Putina w październiku br.) i chciałaby widzieć w nim również Ukrainę, która była i pozostaje kluczowym dla niej państwem na obszarze WNP.

Zatem, aby relacje ukraińsko-unijne nie powróciły do stanu z ostatnich dziesięciu lat – czyli braku realnego zbliżenia pomimo postaw proeuropejskich znacznej części społeczeństwa – szybkie przyjęcie umowy stowarzyszeniowej jest niezbędne.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora

** Wojciech Konończuk - jest analitykiem w Ośrodku Studiów Wschodnich, kierownikiem Zespołu Białorusi, Ukrainy i Mołdawii. Specjalizuje się w sytuacji politycznej i gospodarczej państw Europy Wschodniej, rosyjskiej polityce zagranicznej i energetycznej. Absolwent stosunków międzynarodowych na Uniwersytecie Warszawskim i Studium Europy Wschodniej UW. Studiował również na SGH i na Uniwersytecie Państwowym w Petersburgu.