Pytaniem otwartym pozostaje jednak kwestia, czy ta nowa struktura będzie w stanie zniwelować dotychczasowy deficyt kontroli demokratycznej obserwowany w ramach omawianych polityk UE oraz pozytywnie wpłynąć na poziom współpracy parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskiego.

I. Problem kontroli demokratycznej w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Traktat z Lizbony utrzymał międzyrządowy charakter wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO). Oznacza to, iż nadzór nad realizacją tych polityk powinien obywać się w ramach narodowych procedur kontroli sprawowanej przez parlamenty krajowe nad działalnością władzy wykonawczej. Interpretację taką wzmacnia fakt, iż to parlamenty przyjmują narodowe budżety obronne, z których finansowane są operacje militarne Unii Europejskiej. Często także zatwierdzają one decyzje dotyczące użycia narodowych sił zbrojnych poza granicami państwa.

Problem kontroli demokratycznej jest jednak zjawiskiem stale towarzyszącym rozwojowi WPZiB i WPBiO. Jego przyczyny wynikają zarówno ze specyfiki omawianej polityki, jak i szeregu formalnych ograniczeń parlamentów narodowych.

Polityki zagraniczna i bezpieczeństwa zaliczane są do tradycyjnych prerogatyw władzy wykonawczej. Co więcej, efektywna realizacji tych polityk wiąże się z koniecznością zachowania odpowiedniego poziomu poufności oraz elastycznego i szybkiego podejmowania decyzji. Czynnik ten dodatkowo podaje więc w wątpliwość zasadność nadmiernego zaangażowania parlamentarnego. Ograniczenia konstytucyjne w przypadku większości państw członkowskich Unii Europejskiej, stanowią zatem jeden z najistotniejszych elementów regulujących poziom parlamentarnej kontroli nad realizacją polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej. Poza nielicznymi wyjątkami parlamenty narodowe są zazwyczaj informowane ex post o podjętych na unijnym szczeblu decyzjach w zakresie WPZiB oraz WPBiO i tym samym nie posiadają wpływu na ich brzmienie[I]. Dostęp do stosownych informacji ogranicza także specyficzny rodzaj decyzji podejmowanych w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Artykuł 24 Traktatu o Unii Europejskiej precyzuje, iż wyklucza się tutaj przyjmowanie aktów prawodawczych – czyli rozporządzeń, dyrektyw i decyzji. Tym samym unijne instytucje nie są zobowiązane do przekazywania parlamentom projektów aktów zawierających decyzje podejmowane w ramach WPZiB. Zgodnie bowiem z dołączonym do Traktatu z Lizbony Protokołem nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej obowiązek taki dotyczy tylko projektów aktów prawodawczych.

Na poziom skuteczności kontroli parlamentarnej nad wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa oraz wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony wpływa również rozproszony charakter aktywności parlamentów narodowych. Kwestie związane z realizacją tych polityk rozpatrywane są najczęściej w ramach różnych komisji parlamentarnych, tj. na przykład: komisji ds. zagranicznych, komisji ds. Unii Europejskiej, czy komisji ds. obrony. Dodatkowo, często niewystarczające zasoby administracyjne utrudniają parlamentom stałe i wnikliwe monitorowanie rozwoju WPZiB oraz WPBiO.

Zdolność parlamentów do kontrolowania WPZiB i WPBiO komplikuje także mało przejrzysty proces decyzyjny tych polityk, zwany „brukselizacją”, a polegający na przesunięciu ośrodka podejmowania decyzji ze stolic do Brukseli[II]. Nie bez znaczenia dla omawianego problemu jest także rosnąca rola części państw członkowskich w implementowaniu poszczególnych inicjatyw z zakresu polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej[III].

Wspomnianych ograniczeń kontroli parlamentarnej na poziomie narodowym nie jest w stanie zniwelować działalność Parlamentu Europejskiego. Posiadając wprawdzie odpowiedni dostęp do informacji, nie dysponuje on jednak formalną władzą kontrolną nad WPZiB oraz WPBiO. Traktatowe prerogatywy tej instytucji w zakresie omawianych polityk określone zostały w artykule 36 Traktatu o Unii Europejskiej. Nakłada on na wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa obowiązek konsultowania się z Parlamentem Europejskim w zakresie głównych aspektów i opcji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony oraz informowania Parlamentu Europejskiego o rozwoju tych polityk. Artykuł ten nie precyzuje jednak, czy wspomniane informowanie powinno mieć charakter ex post,czy ex ante wobec podejmowanych na unijnym szczeblu decyzji. Parlament Europejski może także kierować do Rady i wysokiego przedstawiciela pytania i formułować pod ich adresem zalecenia. Dwa razy w roku instytucja ta przeprowadza również debatę na temat postępów w realizacji WPZiB, a w tym także WPBiO. W dołączonej do Traktatu z Lizbony Deklaracji nr 14 wyraźnie jednak podkreślono, iż postanowienia dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie zwiększają roli Parlamentu Europejskiego.

Poprzez aktywność posłów w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wykorzystanie kompetencji budżetowych Parlament Europejski systematycznie usiłuje jednak rozszerzać swoje uprawnienia zarówno w zakresie kontroli, jak i konceptualizacji WPZiB i WPBiO. Problemy dotyczące WPZiB stanowią przedmiot szczególnego zainteresowania Komisji Spraw Zagranicznych (AFET) oraz funkcjonującej w jej strukturach Podkomisji do spraw Bezpieczeństwa i Obrony (SEDE). Utworzona w 2004 r. SEDE ma za zadanie wspierać AFET przede wszystkim w zakresie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Monitoruje więc ona rozwój tej polityki zarówno w kontekście instytucjonalnym, jak i operacyjnym oraz dba, aby kwestie unijnego bezpieczeństwa i obrony były dyskutowane szerzej niż tylko w gronie ekspertów. Obie komisje organizują liczne debaty z osobami odpowiedzialnymi za kształtowanie WPZiB. Także, w ramach własnej inicjatywy, przygotowują raporty, które często dotyczą problemów dyskutowanych równolegle w Radzie Unii Europejskiej, Komitecie Politycznym i Bezpieczeństwa, czy też w grupach roboczych Rady. Dokumenty te chociaż formalnie nie stanowią elementu procesu decyzyjnego są jednak wartościowym źródłem informacji, a poprzez swoją powszechną dostępność mogą pośrednio wpływać na konceptualizację WPZiB i WPBiO[IV].

Znaczącym narzędziem kontroli i oddziaływania na wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa są także uprawnienia budżetowe Parlamentu Europejskiego. Zgodnie z artykułem 41 Traktatu o Unii Europejskiej zarówno wydatki administracyjne związane z realizacją WPZiB, jak i wydatki operacyjne nie posiadające wpływu na kwestie wojskowe i polityczno-obronne – czyli te wynikające z realizacji misji cywilnych, czy też cywilnych aspektów operacji wojskowych – są pokrywane z budżetu Unii Europejskiej. Podlegają one tym samym kontroli Parlamentu Europejskiego[V]. Instytucja ta usiłuje jednak wykorzystywać kompetencje budżetowe także dla rozszerzania formalnie przysługujących jej uprawnień. Przykładem takiego działania stały się na przykład negocjacje nad ustanowieniem Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ). Parlament Europejski wychodząc wówczas poza przysługujące mu uprawnienia konsultacyjne zdołał istotnie wpłynąć na treść decyzji konstytuującej ESDZ[VI].

Reasumując, aktywność Parlamentu Europejskiego w zakresie wykonywania demokratycznej kontroli nad wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa jest bez wątpienia bardziej efektem wykorzystywania nieformalnych możliwości oddziaływania na tę politykę, niż traktatowych kompetencji tej instytucji.

II. Kontrola parlamentarna a Traktat z Lizbony

Traktat z Lizbony wprowadzając postanowienia mające na celu zwiększenie spójności i efektywności polityki zagranicznej UE, nie stworzył precyzyjnych mechanizmów parlamentarnej kontroli nad tym obszarem. Dołączony do traktatu Protokół nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, w artykule 9 wskazuje tylko, iż: „Parlament Europejski i parlamenty narodowe wspólnie określają sposób organizacji i wspierania skutecznej i systematycznej współpracy międzyparlamentarnej w ramach Unii”. Artykuł 10 Protokołu upoważnia natomiast Konferencję organów wyspecjalizowanych w ramach Unii (COSAC) do wspierania wymiany informacji i praktyk pomiędzy parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim oraz organizowania międzyparlamentarnych konferencji w celu omówienia problemów związanych z realizacją wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym także wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony.

Podjęta w marcu 2010 r. decyzja o rozwiązaniu z dniem 30 czerwca bieżącego roku Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE) zainicjowała dyskusje nad ustanowieniem nowych form międzyparlamentarnej współpracy w kwestiach WPZiB i WPBiO[VII]. Wiązała się ona bowiem także z likwidacją Zgromadzenia UZE, które – funkcjonując od 2008 r. pod nazwą Europejskiego Zgromadzenia Bezpieczeństwa i Obrony – stanowiło dotychczas jedyne międzyparlamentarne forum debaty kompetentne w dziedzinie WPBiO. Niemniej zarówno dyskusyjne podstawy kompetencyjne tego gremium, jak i jego skład – obejmujący na mocy traktatu brukselskiego przedstawicieli parlamentów narodowych oddelegowanych do Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy – jednoznacznie przemawiały za ustanowieniem nowych struktur parlamentarnej kontroli nad tą dziedziną.

Trwająca od ponad roku dyskusja nad instytucjonalizacją międzyparlamentarnej współpracy i kontroli w dziedzinie WPZiB i WPBiO wykazała liczne rozbieżności opinii wśród parlamentów narodowych, a zwłaszcza pomiędzy tymi organami a Parlamentem Europejskim. Dotyczyły one przede wszystkim składu oraz zasad finansowania postulowanej struktury, ale także jej formy, celów i zakresu działań.

Generalnie sama inicjatywa została przychylnie przyjęta przez zdecydowaną większość parlamentów narodowych oraz Parlament Europejski i uznana za: „pożyteczną i przydatną dla poprawy parlamentarnej kontroli (ang. scrutiny)nad WPZiB oraz WPBiO na poziomie narodowym oraz unijnym”[VIII]. Negatywną opinię wyraziły jedynie izby holenderskiego parlamentu. Izba wyższa Eerste Kamer wprost stwierdziła, iż: „widzi niewielką wartość dodaną w organizowaniu międzyparlamentarnej kontroli WPZiB oraz WPBiO na poziomie UE[IX]. Większość parlamentów była także zgodna, że zakres międzyparlamentarnej współpracy powinien dotyczyć zarówno WPZiB, jak i WPBiO. Duże rozbieżności zaobserwowano jednak w kwestii formy planowanego gremium. Część izb optowała za ustanowieniem zupełnie nowej struktury, cześć postulowała, aby współpraca realizowana była w ramach Konferencji organów wyspecjalizowanych w ramach Unii (COSAC) albo Konferencji Przewodniczących Komisji ds. Zagranicznych (COFACC) i/lub Konferencji Przewodniczących Komisji ds. Obrony (CODAC). Zgodnie jednak podkreślano, iż reprezentanci delegowani do udziału w pracach omawianego forum powinni specjalizować się w zagadnieniach polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony UE, a obrady powinny mieć formę cyklicznych, regularnych posiedzeń. Jednomyślności brakowało także w kwestii uczestnictwa przedstawicieli Parlamentu Europejskiego w ramach przyszłej międzyparlamentarnej struktury. O ile większość parlamentów narodowych zgadzała się, aby instytucja ta była jej pełnoprawnym członkiem, część chciała przyznać Parlamentowi Europejskiemu jedynie status obserwatora, a część w ogóle odmawiała mu prawa udziału w obradach. W kwestiach finansowych również zanotowano bądź znaczącą rozbieżności zdań, bądź brak sprecyzowanych opinii.

W kwietniu bieżącego roku Konferencja Przewodniczących Parlamentów UE (KPPUE) osiągnęła wstępne porozumienie w sprawie utworzenia Międzyparlamentarnej Konferencji ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Zastąpi ona dotychczasowe spotkania Konferencji Przewodniczących Komisji ds. Zagranicznych (COFACC) oraz Konferencji Przewodniczących Komisji ds. Obrony (CODAC).

III. Mechanizm współpracy międzyparlamentarnej w ramach WPZiB i WPBiO

Celem przyszłejMiędzyparlamentarnej Konferencji ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony jest zapewnienie kontroli (ang. scrutiny, fr. suivi) nad WPZiB oraz WPBiO na poziomie parlamentarnym. Pełnić ma ona przede wszystkim funkcję informacyjną, która parlamentom narodowym powinna umożliwić lepszą kontrolę własnych rządów, a Parlamentowi Europejskiemu wykonywanie jego funkcji w ramach unijnej struktury instytucjonalnej. Konferencja składać się ma z delegacji parlamentów narodowych państw członkowskich Unii Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego. Przedstawiciele parlamentów państw kandydujących do Unii Europejskiej oraz europejskich państw członkowskich NATO będą mogli – jako obserwatorzy –uczestniczyć w posiedzeniach. Spotkania Konferencji odbywać się mają dwa razy w roku w państwie sprawującym prezydencję rotacyjną w Radzie Unii Europejskiej, bądź w siedzibie Parlamentu Europejskiego w Brukseli, jeśli to państwo tak postanowi. Zapraszany na nie będzie wysoki przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa w celu przedstawienia założeń i strategii realizacji unijnej polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony. Posiedzeniom przewodniczyć będzie, we współpracy z Parlamentem Europejskim, parlament państwa sprawującego przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiej. Konferencja będzie mogła przyjmować w drodze konsensusu niewiążące wnioski[X].

Kompromis Konferencji Przewodniczących Parlamentów UE z kwietnia bieżącego roku nadal nie rozstrzygnął jednak ani kwestii ostatecznego składu Konferencji, tj. liczby przedstawicieli parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskiego (Parlament Europejski domaga się 54-osobowej delegacji, podczas gdy parlamenty narodowe wnioskują, aby instytucja ta reprezentowana była – podobnie jak izby krajowe – przez 6 delegatów), ani problemu finansowania tej struktury.

IV. Wnioski i perspektywy.

Deficyt kontroli demokratycznej obserwowany wpolityce zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej, a także nieefektywność dotychczasowych struktur kooperacji i komplementarny charakter uprawnień parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskiego przemawiają na rzecz ustanowienia nowego mechanizmu międzyparlamentarnej współpracy w tej materii. Różnorodność procedur i praktyk parlamentarnego nadzoru nad polityką zagraniczną i bezpieczeństwa na poziomie narodowym powoduje, iż nie ma jednego wzorca, który mógłby zostać przeniesiony z doświadczeń krajowych i zaadoptowany na potrzeby WPZiB.

Ustanowienie międzyparlamentarnego mechanizmu współpracy wpisuje się w logikę Traktatu z Lizbony, w którym po raz pierwszy zawarto postanowienia przewidujące włączenie parlamentów narodowych w obszar WPZiB oraz WPBiO. Niemniej Międzyparlamentarna Konferencja ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, nie posiadając możliwości wpływania na proces decyzyjny w Unii Europejskiej, nie rozwiąże problemu parlamentarnej kontroli nad unijną polityką zagraniczną, bezpieczeństwa i obrony. Współdziałanie parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskiego poprzez debatę, wymianę opinii i informacji może jednak przyczynić się do rozwoju tych polityk oraz zwiększenia ich legitymizacji i przejrzystości. Będzie to jednak uzależnione od kompetencji delegowanych parlamentarzystów, ich woli współpracy oraz elastyczności podejmowanych działań.

Brak rozstrzygnięć w kwestii składu i zasad finansowania planowanej Konferencji spowodował, iż Konferencja Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej nie podjęła dotychczas decyzji co do terminu wejścia w życie uzgodnionych postanowień. W najbliższych miesiącach współpraca międzyparlamentarna realizowana więc będzie w ramach już wcześniej istniejących gremiów, w tym COSAC, CODAC i COFACC. Uszczuplona będzie ona jednak o struktury Europejskiego Zgromadzenia Bezpieczeństwa i Obrony, które razem z Unią Zachodnioeuropejską uległo likwidacji 30 czerwca bieżącego roku.  Doprecyzowanie zasad osiągniętego kompromisu będzie wyzwaniem dla Polski, która wiosną 2011 r. przejęła po Belgii roczne przewodnictwo Konferencji Przewodniczących Parlamentów UE. Oczekiwanie takie pod adresem Polski formułuje w szczególności Parlament Europejski, m.in. w przyjętej 7 lipca bieżącego roku rezolucji zawierającej stanowisko i oczekiwania tej instytucji w kwestii implementacji artykułów 9 i 10 Protokołu nr 1 do Traktatu z  Lizbony w zakresie współpracy parlamentarnej w dziedzinie WPZiB i WPBiO[XI].

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora

** Dorota Liszczyk – analityk Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych w ramach programu badawczego Unia Europejska. Absolwentka historii, stosunków międzynarodowych oraz podyplomowego studium prawa europejskiego Uniwersytetu Jagiellońskiego. Główne zainteresowanie badawcze to wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa Unii Europejskiej.