Przy ocenie skuteczności PW zwraca uwagę występująca rozbieżność pomiędzy z jednej strony dużymi oczekiwaniami wobec tej inicjatywy, a ofertą unijną nie w pełni je zaspokajającą, a z drugiej strony pomiędzy ograniczonymi możliwościami oddziaływania Unii we wschodnim sąsiedztwie, a znacznymi wyzwaniami stojącymi przed nią w tym regionie.

Samo Partnerstwo Wschodnie stwarza w miarę komplementarny model i mechanizmy dla rozwijania relacji pomiędzy Unią i wschodnimi partnerami. Jednakże jego funkcjonowanie nie przełożyło się dotychczas w osiągnięcie stawianych celów sobie przez Unię celów w tym obszarze, jakimi są stabilizacja polityczna, transformacja ekonomiczna i pogłębienie integracji europejskiej. Obecnie to co udało się osiągnąć to uruchomienie instrumentarium dla realizacji tych celów, natomiast to czy ten potencjał będzie wykorzystany zależy od rozwoju sytuacji w sąsiedztwie oraz relacji z Unią w najbliższych latach.

Czym jest Partnerstwo Wschodnie?

Głównym założeniem Partnerstwa Wschodniego (PW), które zostało uruchomione na szczycie w Pradze w maju 2009 roku, jest zbliżenie polityczne i integracja ekonomiczna Unii Europejskiej (UE) z sześcioma państwami Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego. Realizacji tego celu mają służyć mechanizmy będące elementami tej inicjatywy. Po pierwsze, na poziomie bilateralnych relacji są to negocjacje i przede wszystkim wdrażanie umów stowarzyszeniowych, którego częścią są umowy o pogłębionej strefie wolnego handlu (DCFTA). Kluczowe znaczenie ma tu zwłaszcza umowa o pogłębionej strefie wolnego handlu, która zakłada nie tylko zniesienie barier celnych i taryfowych, ale przede wszystkim harmonizację prawa państw partnerstwa z unijnym acquis communautaire, co oznaczać będzie ścisłą integrację rynków tych państw z rynkiem UE. Znaczenie tych umów jest o tyle istotne, że będą stanowić one podstawę dla przyszłych relacji z UE w dłuższej perspektywie. Ponadto, jako cel długoterminowy Partnerstwa określono zniesienie obowiązku wizowego Schengen dla obywateli państw partnerskich, do czego ma doprowadzić stopniowa liberalizacja reżimu wizowego. Po drugie, zadaniem PW jest udzielanie wsparcia przez UE dla modernizacji i reform w państwach partnerskich poprzez realizację konkretnych projektów pomocowych. I wreszcie po trzecie, PW zakłada rozwijanie wielostronnej współpracy w Europie Wschodniej, zarówno pomiędzy UE i wszystkimi państwami regionu, jak i pomiędzy samymi państwami partnerstwa.

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że PW nie obejmuje całości relacji pomiędzy Unią i wschodnimi sąsiadami. Projekt ten został pomyślany przede wszystkim jako instrument stymulowania współpracy w różnych obszarach (m.in. politycznej, gospodarczo-biznesowej, społecznej, regionalnej). Świadomie przy tym zrezygnowano z m.in. problematyki bezpieczeństwa regionalnego oraz kwestii uregulowania zamrożonych konfliktów (które dotyczą czterech spośród sześciu państw PW) i zarządzania kryzysowego zakładając, że może to doprowadzić do zablokowania współpracy w ramach tej inicjatywy.[1] Także znaczna część środków unijnych przeznaczonych dla wschodniego sąsiedztwa w latach 2007-2013 jest dostępna poza programami PW. Spośród 4 mld euro środków w ramach Europejskiego Instrumentu Partnerstwa i Sąsiedztwa na realizację celów PW przeznaczono niecałe 2 mld euro w latach 2010-2013.

Partnerstwo Wschodnie po dwóch latach

Początkowo działania w ramach PW skoncentrowane były na uruchomieniu tej inicjatywy i powołaniu jej struktur instytucjonalnych i mechanizmów działania. W związku z tym działania te miały raczej charakter administracyjno-biurokratyczny, a w mniejszym stopniu były nakierowane na realizację już konkretnych projektów współpracy.

Najbardziej aktywna okazała się współpraca w ramach wymiaru bilateralnego. Rozpoczęto negocjacje umów stowarzyszeniowych ze wszystkimi państwami partnerskimi[2] oprócz Białorusi (z powodu łamania praw człowieka przez reżim w Mińsku i braku woli politycznej ze strony jej władz). Najbardziej zaawansowana jest tutaj Ukraina, która ma szanse zakończyć negocjacje umowy stowarzyszeniowej i o pogłębionym handlu jeszcze w 2011 roku (Ukraina jako jedyna spośród państw Partnerstwa rozpoczęła negocjacje umów o wolnym handlu). Dwa kolejne państwa aktywnie angażujące się w procesy integracji europejskiej – Mołdawia i Gruzja – są bliskie rozpoczęcia negocjacji umów o pogłębionym handlu, co może nastąpić do końca 2011 roku. Umowy o ułatwieniach wizowych i readmisji weszły w życie w relacjach z Ukrainą, Mołdawią i Gruzją.[3] Ponadto Ukraina i Mołdawia rozpoczęły dialog wizowy oraz uzyskały tzw. plany działań, w których określono warunki i kryteria, które muszą spełnić te państwa by móc oczekiwać zniesienia wiz.[4]

Wraz z rozwojem współpracy bilateralnej, rozpoczęły funkcjonowanie instytucje PW, które z jednej strony zakładają współdziałanie na poziomie administracji rządowych i instytucji unijnych, a z drugiej mają tworzyć platformę współpracy dla innych aktorów: społeczeństwa obywatelskiego, biznesu, władz lokalnych, czy parlamentarzystów. W ramach współpracy na poziomie międzyrządowym na najwyższym szczeblu organizowane są co dwa lata szczyty Partnerstwa[5] i co roku spotkania ministrów spraw zagranicznych, które nadają kierunek działań podejmowanych w ramach PW oraz decydują o ich wymiarze politycznym. Z kolei na niższym szczeblu działają platformy wielostronne i grupy robocze, które służą przede wszystkim jako forum wymiany opinii i przekazywania doświadczeń, pomiędzy urzędnikami wyższego szczebla z instytucji unijnych oraz państw unijnych i partnerskich, co ma stymulować wdrażanie reform w państwach partnerstwa. W ramach współpracy aktorów pozarządowych najaktywniej działa Forum Społeczeństwa Obywatelskiego grupujące ponad 200 organizacji z UE i państw Europy Wschodniej, które w listopadzie tego roku spotka się po raz trzeci na szczycie w Poznaniu.[6] Znacznie mniej efektywnie funkcjonuje zgromadzenie parlamentarne Euronest, które przez długi czas nie mogło się ukonstytuować z powodu sporu o obecność przedstawicieli z Białorusi (UE nie uznała demokratyczności wyboru białoruskiego parlamentu i w efekcie Białoruś nie jest w nim reprezentowana), a ostatnie posiedzenie we wrześniu 2011 roku zakończyło się fiaskiem, z powodu braku przyjęcia końcowej deklaracji na skutek sporów pomiędzy przedstawicielami delegacji UE i państw partnerskich. Ponadto dopiero we wrześniu 2011 roku odbyły się posiedzenia inaugurujące Forum Biznesu PW oraz zgromadzenie władz lokalnych PW (CORLEAP), w związku z tym nie podjęto jeszcze konkretnych prac w ramach tych struktur.

Wreszcie rozpoczęto wdrażanie pierwszych projektów finansowanych w ramach funduszy PW, m.in. uruchomiono jeden z pięciu projektów flagowych PW dotyczący wspierania małego i średniego biznesu, a pozostałe znajdują się w fazie przygotowawczej. Podpisano też umowy wstępne w sprawie realizacji programów rozwoju instytucjonalnego CIB (w ramach których udzielane jest wsparcie dla rozwoju potencjału administracji państw partnerskich) ze wszystkimi oprócz Białorusi państwami partnerskimi i pierwsze projekty mają być wdrażane w 2011 i 2012 roku.

Znaczenie szczytu w Warszawie

Szczyt PW w Warszawie był bez wątpienia dużym wydarzeniem medialnym przyciągającym zainteresowanie opinii publicznej. Przyjęta na jego zakończenie deklaracja określa kierunek dalszego rozwoju tej inicjatywy. Jednakże w świetle jej ustaleń trudno uznać szczyt za przełomowy, który nadałby PW nowy wymiar i znaczenie. Podjęte podczas szczytu decyzje koncentrują się raczej na usprawnieniu funkcjonowania istniejących mechanizmów PW, co oznacza kontynuację obranego sposobu działania.

Widoczna jest wstrzemięźliwość państw członkowskich wobec pogłębienia współpracy politycznej. Z jednej strony jest to zrozumiałe z uwagi na sytuację w państwach partnerskich, które nie osiągnęły sukcesów w procesie modernizacji gospodarczej, a ich sytuacja gospodarcza nie jest dobra i w różnym stopniu każde z nich boryka się z transformacją ustrojową, a też respektowaniem standardów demokratycznych. Z drugiej jednak strony, brak jest wspólnej wizji państw unijnych, która określałaby kierunek rozwoju relacji ze wschodnim sąsiedztwem w perspektywie długoterminowej. Strategia UE koncentruje się raczej na działaniach doraźnych i średnioterminowych. Jest przy tym wypadkową interesów wszystkich 27 członków, dla części których Europa Wschodnia nie odgrywa istotnego znaczenia i nie są one zainteresowane znaczącym pogłębianiem relacji politycznych.

W wymiarze politycznym deklaracja przyjęta w Warszawie uznaje aspiracje europejskie państw partnerskich, co jest określeniem nieprecyzyjnym i nie jest czytelne zwłaszcza dla zwykłych obywateli, co raczej nie przełoży się na wzmocnienie wizerunku Unii w krajach partnerskich. Aczkolwiek należy zwrócić uwagę, że jest to jednak wzmocnienie zobowiązania UE do większego zaangażowania w regionie, na co wcześniej niektóre państwa członkowskie nie chciały się zgodzić, w obawie, że zostanie to odebrane jako wstępna oferta członkostwa. Wzmocnieniu znaczenia politycznego miała służyć też zapowiedź intensyfikacji dialogu i współpracy w sferze bezpieczeństwa, która zakłada m.in. możliwość uczestnictwa państw partnerskich w unijnych misjach cywilnych i wojskowych. O ile w momencie uruchomienia PW kwestie bezpieczeństwa zostały pominięte, to deklaracja po szczycie odnosi się też, choć dosyć ogólnie, do konieczności zwiększenia wysiłków na rzecz rozwiązania konfliktów w regionie, co jest poważną przeszkodą dla skutecznego rozwoju Partnerstwa.

Uczestnicy szczytu w Warszawie skupili się przede wszystkim na wprowadzeniu mechanizmów zwiększających efektywność działań podejmowanych w ramach PW oraz na rozszerzeniu pól współpracy z państwami partnerskimi. Jednym z przykładów może być zapowiedź wprowadzenia - w celu ułatwienia implementacji zapisów umów stowarzyszeniowych - agend stowarzyszeniowych partnerstwa wschodniego. Określałyby one dla każdego z partnerów ograniczoną liczbę priorytetów współpracy na podstawie których łatwo można byłoby oceniać postęp we wdrażaniu umów stowarzyszeniowych. Obecnie tych priorytetów jest zbyt dużo i nie zawsze są one określone precyzyjnie, co nie stymuluje skutecznie do efektywnego ich wdrażania. Jednocześnie do końca 2011 roku Wysoka Przedstawiciel oraz Komisja Europejska mają opracować mapę drogową PW, która określałaby priorytety, instrumenty i działania, które będą wdrażane do czasu następnego szczytu w 2013 roku. Jest to o tyle istotne, że z uwagi na coraz większą liczbę podejmowanych działań obejmujących najróżniejsze obszary istnieje groźba chaosu, czy dublowania podejmowanych działań. Jednocześnie taka mapa drogowa wprowadzałaby bardziej czytelne kryteria oceny postępów we wdrażaniu inicjatywy Partnerstwa. Symboliczna, ale ważna była też zapowiedź zwiększenia o 150 mln euro środków przeznaczonych na realizację PW w latach 2011-2013, którą przedstawił premier Polski Donald Tusk podczas konferencji prasowej po szczycie.

Jednocześnie można zaobserwować tendencję objęcia parasolem PW coraz większej liczby działań podejmowanych przez UE wobec wschodnich partnerów. Z uwagi na ograniczone pole dla pogłębionej integracji politycznej, obecna strategia działań zdaje się polegać na wciąganiu partnerów w ścisłą współpracę sektorową i rozszerzanie możliwości uczestnictwa w programach i agendach UE i w ten sposób stymulowanie przyjmowania standardów unijnych w tych państwach. Przykładem może być tu m.in. włączenie do PW procesu Söderköping (będącego platformą wymiany doświadczeń w sprawach azylu, migracji i zarządzania granic), rozwoju współpracy w ramach europejskiego programu sąsiedztwa na rzecz rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich (ENPARD), czy też zapowiedź uruchomienia Programu dla Młodzieży PW. Jednocześnie rozszerza się możliwości uczestnictwa programach i agencjach unijnych dla państwa PW. Na przykład Mołdawia uczestniczy w 7 Programie Ramowym, a Ukraina ma wkrótce podpisać protokół w sprawie przystąpienia. Z kolei Gruzja weszła w skład Wspólnego Europejskiego Obszaru Powietrznego (ECAA), który integruje rynek usług lotniczych na bazie acquis communautaire, Ukraina ma zakończyć niedługo negocjacje w tej sprawie, a Mołdawia je rozpocząć. Działania te dotyczą co prawda wybranych, selektywnych obszarów i nie mają charakteru całościowego, jednak pozwalają na ograniczone rozwijanie integracji europejskiej.

Co zmieniło Partnerstwo Wschodnie?

Uruchomienie PW stworzyło pewien model dla zbliżenia z UE. Implementacja umów stowarzyszeniowych włącznie z umową o pogłębionej strefie wolnego handlu, mimo iż nie oznacza automatycznie przyznania perspektywy członkostwa, to pozwoli na realną i pogłębioną integrację z UE.

Jednocześnie Partnerstwo zwiększyło znaczenie regionu Europy Wschodniej w agendzie polityki unijnej. Wzmacnia też zobowiązanie UE do większej aktywności w tym obszarze. W tym sensie od jego skuteczność PW będzie wpływać na wiarygodność Unii na arenie międzynarodowej. Jeśli UE nie jest w stanie skutecznie działać w swoim najbliższym sąsiedztwie, to może to negatywnie wpłynąć na projekt tworzenia Unii jako ważnego gracza globalnego.

PW, jako pewien koncept, może też być punktem wyjścia (na razie bardzo wstępnym) do tworzenia w dalszej perspektywie pewnej tożsamości dla całego regionu państw Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego, leżących pomiędzy UE i Rosją, który tworzą odmienne kulturowo, politycznie i społecznie państwa. Zmienia ono też powoli sposób myślenia o wschodnim sąsiedztwie w Unii. Zaczyna być ono postrzegane jako odrębny podmiot działań unijnych, a nie jak przed 2009 rokiem nieokreślony element szerszej polityki sąsiedztwa.

Pomimo istniejących ograniczeń i niedostatków, uruchomienie PW wpłynęło na stopniową poprawę efektywności instrumentów wsparcia. Jednocześnie stało się bodźcem do zwiększenia finansowania w ramach innych źródeł – instytucji finansowych, jak np. Europejski Bank Inwestycyjny (który uruchomił nowe instrumenty Eastern Partners Facility i Eastern Partnership Technical Assistance Trust Fund), czy państw partnerskich (jednym z przykładów może być finansowane przez m.in. rząd Estonii EU Eastern Partnership Training Centre w Tallinie).

Wreszcie PW stwarza, choć nie w pełni dotychczas wykorzystywane, większe możliwości zaangażowania w rozwijanie procesów integracji innych aktorów niż administracje i rządy państw, tj. przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, biznesu, władz lokalnych.

Próbując ocenić funkcjonowanie PW w pierwszych dwóch latach można stwierdzić, że jest ona pewnym sukcesem jak na możliwości biurokratycznego aparatu Unii, zwłaszcza jeśli się porówna tworzenie struktur współpracy z południowym sąsiedztwem. Rozwiązania zastosowane w PW, jak np. pogłębiona strefa wolnego handlu, mają być proponowane też południowym sąsiadom.[7]

Partnerstwo wobec wyzwań w sąsiedztwie

Jednakże, jeśli weźmie się pod uwagę wyzwania, przed którymi stoi UE w swoim bezpośrednim sąsiedztwie, to dotychczasowa realizacja PW przyniosła ograniczone efekty. Dosyć dyskusyjne jest to czy dzięki Partnerstwu UE przybliżyła się do podstawowych celów jaki sobie zakładała we wschodnim sąsiedztwie, tj. stabilizacji, rozwoju demokracji oraz realnej integracji europejskiej.

Żaden z konfliktów regionalnych nie został rozwiązany i choć nie było to celem PW, to pośrednio stymulowanie pozytywnej współpracy i budowy dobrych relacji miało się przyczyniać do złagodzenia napięć (zwłaszcza dotyczy to konfliktu pomiędzy dwoma państwami PW – Armenią i Azerbejdżanem). Jednocześnie w wielu państwach partnerstwa wewnętrzna sytuacja polityczno-ekonomiczna nie jest w pełni stabilna.

Ponadto PW nie okazało się dostatecznie skutecznym bodźcem dla procesów demokratyzacji, o czym świadczy nie tylko sytuacja w Azerbejdżanie, czy Białorusi, ale też rosnące zastrzeżenia wobec Ukrainy, czy Gruzji. Raporty organizacji Freedom House wskazują, że we wszystkich państwach PW doszło do pogorszenia wskaźnika demokracji po 2009 roku (oprócz Białorusi, która i tak uznawana jest za kraj w którym brak jest wolności obywatelskich). Również nie udało się uruchomić na szeroką skalę głębokich reform strukturalnych i projektów modernizacyjnych. Nawet w proeuropejsko nastawionej Mołdawii proces wdrażania reform gospodarczych jest hamowany za powodu wewnętrznych konfliktów politycznych.

Wreszcie dotychczasowa współpraca nie doprowadziła do realnej i pogłębionej integracji wschodnich sąsiadów z UE. Samo rozpoczęcie negocjacji umów stowarzyszeniowych jest tylko pewną zapowiedzią, jednak kluczowe tutaj będzie mieć znaczenie na ile uda się zrealizować postanowienia tych umów.

Wyzwania dla Partnerstwa

W tej chwili PW jest w dużym stopniu instrumentem biurokratycznym, w realizację którego są przede wszystkim zaangażowane struktury administracyjne. Dla powodzenia tej inicjatywy ważnym będzie przełożenie tych działań biurokratycznych na rzeczywistość polityczną. Wiąże się to ze zwiększeniem zaangażowania politycznego UE oraz skuteczności stosownych przez nią instrumentów, co będzie to jednak trudne w obliczu kryzysu finansowego oraz wydarzeń w Afryce Północnej. W tej sytuacji kluczowa jest, nawet nie tyle wielkość alokowanych środków pomocowych, co poprawa ich efektywności i zwiększenie możliwości absorpcji przez partnerów. W tym kierunku wydaje się zmierzać Komisja Europejska, która rozpoczęła już prace nad nowym Europejskim Instrumentem Sąsiedztwa. Pomóc temu może też zapowiedziana na szczycie w Warszawie ograniczenie priorytetów współpracy i koncentracja wysiłków na ich realizacji. Wydaje się, że sposób działania Komisji zmierza w dobrym kierunku, aczkolwiek oczywiście wszystko będzie zależało od sposobu wypełnienia tych zapowiedzi. Ważne jest też, by pomimo rosnących wyzwań w Afryce Północnej, UE nie zarzuciła realizacji celów stawianych sobie na wschodzie. W tym kontekście istotne jest myślenie w kategoriach całego sąsiedztwa UE. Być może warto ograniczyć zaangażowanie unijne w innych regionach świata, które nie mają strategicznego znaczenia dla UE, co pozwoliłoby skupić się na najbliższym sąsiedztwie na południu i wschodzie.[8] Wreszcie istnieje potrzeba wypracowania całościowej długoterminowej wizji polityki sąsiedztwa i odpowiedzi na pytanie w jakim celu UE będzie zmierzać w relacjach z sąsiadami w perspektywie następnych 20 lat. Czy wtedy możemy rozpatrywać przyznanie perspektywy członkostwa? Czy skupić się na rozwoju innych form integracji (przede wszystkim ekonomicznej i utworzenia na kształt Europejskiej Strefy Gospodarczej Partenership Economic Area)? Czy też pogłębiona integracja jest niemożliwa i powinniśmy trwałe stosunki dobrosąsiedzkie?

Sukces PW będzie też zależeć od samych państw partnerskich. One same też muszą określić realnie do czego zmierzają w relacjach z UE. Dotychczas ich podejście często miało charakter merkantylny, uzależnione od bieżącej sytuacji polityczno-ekonomicznej oraz doraźnych interesów elit rządzących w tych państwach, a sama integracja europejska nie była traktowana w kategoriach wyboru cywilizacyjnego. To osłabia ich pozycję w negocjacjach z Unią i nie pozwala na faktyczne pogłębianie integracji i wdrażanie reform strukturalnych. Oczywiście, każde z tych sześciu państw w inny sposób definiuje swoje interesy i określa cele w relacjach z UE, co jest w pełni zrozumiałe. Model unijny nie jest też jedyną opcją rozwoju dla tych państw. Konkurencyjne projekty integracyjne realizuje Rosja (unia celna oraz wspólna przestrzeń gospodarcza), także inne państwa, jak Chiny, czy nawet Turcja odgrywają co raz ważniejszą rolę polityczną i ekonomiczną w tym regionie. W tym kontekście wydaje się, że w przyszłości PW w dużym stopniu też będzie zależeć od tego na ile UE będzie w stanie skutecznie reagować na procesy polityczne zachodzące w sąsiedztwie i wzmacniać swoją pozycję polityczną w tym regionie.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora

** Rafał Sadowski - kieruje zespołem Partnerstwa Wschodniego w Ośrodku Studiów Wschodnich. Jednocześnie jest redaktorem naczelnym strony internetowej EaPCommunity poświęconej relacjom Unii Europejskiej z jej wschodnimi sąsiadami (www.easternpartnership.org). Specjalizuje się w relacjach Unii Europejskiej z krajami sąsiedztwa oraz sytuacji wewnętrznej i polityce zagranicznej państw Europy Wschodniej.