Pod koniec czerwca Komisja Europejska przedstawiła projekt nowych Wieloletnich Ram Finansowych (Multiannual Financial Framework) na lata 2014-2020. WRF będą jeszcze poddane dyskusji przez kraje członkowskie, co oznacza, że jest to na razie propozycja wyjściowa, która będzie podlegać pewnym modyfikacjom.

Propozycja komisarza Lewandowskiego jest próbą odpowiedzi zarówno na krytykę adresowaną do obecnej Perspektywy Finansowej 2007-2013, jak i oznacza dopasowanie do wymogów oraz wyzwań stawianych przed wydatkami budżetowymi przez Strategię Europa 2020. To także próba dopasowania wydatków z budżetu oraz obciążeń przypadających na każde z państw członkowskich w szybko zmieniających się warunkach gospodarki światowej.

Nowe ramy finansowe określa się jako ambitne, a równocześnie realistyczne. Całość WRF to 1083,5 mld euro, co stanowi 1,11 proc. skumulowanego Produktu Narodowego Brutto państw członkowskich UE. Warto tu wspomnieć, że budżety narodowe, a raczej wydatki z tych budżetów, przekraczają na ogół 30 proc. krajowego PNB. To pokazuje, że budżet UE nie jest duży, przy równoczesnej dużej jego skuteczności jako instrumentu finansowego. Na WRF przeznacza się 1025 mld euro, a więc 1,05 PNB, podczas gdy poza WRF pozostaje 58,5 mld euro, a więc 0,06 proc. PNB. Płatności w ramach nowych WRF projektowane są na poziomie 972 mld euro, co daje 1 proc. PNB. Zobowiązania szacowane są na 1025 mld euro, co daje 1,05 PNB. Obie wartości szacowane są w cenach stałych z 2011 r.

Zmiany

Proponowane na lata 2014-2020  WRF zawierają sześć nowych elementów:

• Środki przeznaczone na „łączenie” Europy;
• Innowacyjne instrumenty finansowe;
• Zasadnicze zmiany w finansowaniu badań, polityki spójności, rolnictwie i działaniach kierowanych na zewnątrz;
• Rygor administracyjny;
• Uproszczenia;
• Nowe własne środki.

Można jeszcze wymienić kilka dodatkowych nowości. Nastąpiła zmiana nazwy – z Wieloletniej Perspektywy Finansowej na Wieloletnie Ramy Finansowe. To zmiana wprowadzona przez Traktat Lizboński, który obowiązuje od 1 grudnia 2009 roku. Nowością jest też szersze stosowania zasady warunkowości. Ważnym elementem są też nowe proporcje między poszczególnymi wydatkami. Przykładowo udział wydatków na politykę spójności utrzymuje się na dotychczasowym poziomie, podczas gdy udział wydatków na Wspólną Politykę Rolną spada. Trendy te nie oznaczają jednak spadku alokacji w wartościach bezwzględnych, ale niższą dynamikę wzrostu lub utrzymanie dotychczasowego poziomu wydatków, co - przy wyższej dynamice pozostałych wydatków - daje określone zmiany we wzajemnych proporcjach wartości tych pozycji budżetu.

Ważnym elementem zmian są też wzrosty części wydatków budżetowych:

• Badania i innowacje – wzrost wydatków w stosunku do perspektywy 2007-2013 o 46 proc.;
• Edukacja i kultura – wzrost w analogicznym okresie o 68 proc.;
• Infrastruktura – wzrost o 287 proc.;
• Bezpieczeństwo i obywatelstwo – wzrost o 62 proc.;
• Globalna Europa – wzrost o 19 proc.

Wprowadzone zmiany nie są rewolucyjne, należy je określić raczej jako ewolucyjne. Nie można również z góry wykluczyć, że część proponowanych zmian stanowi strategię negocjacyjną, która pozwoli przyjąć nową perspektywę w określonej strukturze i wysokości, zgodnie z długoletnimi interesami UE jako całości.

Propozycja nowego źródła własnego

Jako zabieg strategiczny można zakwalifikować propozycję wprowadzenia nowego źródła własnego opartego na transakcjach kapitałowych. Koncepcja ta jest znana w teorii ekonomii i finansów - propozycję taką w 1972 r. zgłosił późniejszy noblista James Tobin. Proponował on obłożenie podatkiem transakcji wymiany jednej waluty na inną. Celem jego było ograniczenie spekulacyjnych transakcji krótkookresowych, wynikających z różnic kursów. To źródło zysku zostało wyeliminowane przez upowszechnienie się płynnego kursu walut.

Koncepcja oparta na pomyśle Tobina ewoluowała z czasem. Paul Bernard Spahn w 1995 roku wskazał, że podatek w takim zakresie jak był początkowo proponowany nie jest możliwy do zastosowania. Trudno bowiem rozróżnić transakcje spekulacyjne na kursach walutowych od transakcji transferu walutowego, związanych z działalnością gospodarczą. Wychodząc z tego założenia zaproponowano odejście od koncepcji podatku od transakcji walutowych (PTW) i zastąpienia go podatkiem od transakcji finansowych (PTF).

Właśnie UE była inicjatorem proponującym wprowadzenie takiego podatku przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW). Ekonomiści zaczęli sobie zadawać pytania: czy jest jakiś graniczny poziom takiego podatku? Czy nie obniży on transferów i ogólnego poziomu inwestycji? Czy nie okaże się rozwiązaniem, które będzie wpływało negatywnie na rozwój państw próbujących pokonać lukę rozwojową? Jednoznacznych odpowiedzi na tak sformułowane pytania na razie nie ma.

Można zastanowić się jaki skutek taki podatek miałby na gospodarki państw członkowskich UE. Mamy tu Wielką Brytanię ze swoim City i czwartą największą giełda na świecie, na której kapitalizacja rynku wynosi 3,613 mld USD, a wartość obrotów 2,741 mld USD. Druga co do wielkości w Europie jest giełda niemiecka (odpowiednio 1,429 md USD i 1,628 mld USD), potem hiszpańska i austriacka. Co wprowadzenie podatku oznaczałoby dla wymienionych gospodarek? Czy tak silne zróżnicowanie między wartością zawieranych transakcji między krajami członkowskimi jak np. Wielką Brytanią i Włochami, czy Polską i Bułgarią może prowadzić do zgody między państwami członkowskimi w sprawie wymiaru stopy podatku? Czy nałożenie takiego podatku nie prowadziłoby do powstania nowego źródła dla naliczania „rabatu brytyjskiego 2”? Wreszcie, czy zamiast zgody pomysł nie doprowadzi do długotrwałych dyskusji, w których trudno będzie pogodzić interesy państw członkowskich?

Komisja proponuje, aby nowe źródło oparte na opodatkowaniu międzynarodowych transakcji finansowych stopniowo zaczęło zastępować źródło własne oparte na podatku od wartości dodanej. W 2012 r. wpływy oparte na VAT wyniosą 11,1 proc. dochodów ze źródeł własnych, udział obciążeń związanych z wartością PNB 74,2 proc., zaś tradycyjne źródło własne 14,7 proc. W 2020 r., który będzie ostatnim rokiem nowych WRF, proporcje między poszczególnymi źródłami w finansowaniu budżetu mają być następujące: 40,3 proc. - udział wynikający z obciążeń PNB, 18,9 proc. udział tradycyjnego źródła własnego oraz 40,8 proc. udział nowego źródła opartego na transakcjach finansowych. To ostanie źródło tworzy podatek od transakcji finansowych UE, którego udział szacuje się na 22,7 proc. i podatek VAT od tych transakcji, co z kolei dałoby 18,1 proc. dochodów.

W wielkościach bezwzględnych nowe rozwiązanie oznaczałoby mniejsze obciążenia dla państw członkowskich z tytułu dotychczas stosowanych źródeł własnych (zwłaszcza VAT), przy równoczesnym wzroście wartości poziomu budżetów ogólnych w skali roku. Faktycznie wprowadzenie takiego rozwiązania oznaczałoby próbę transferu środków z państw dysponujących kapitałem do państw, które nie posiadają go w tak dużej obfitości. Faktycznie rozwiązanie to nadal służy redystrybucji kapitału w skali międzynarodowej. Takie rozwiązanie może więc być bardziej akceptowane przez państwa pokonujące lukę rozwojową, mniej zaś przez kraje, na których rynkach koncentrują się transakcje tego rodzaju. Można sądzić, że część transakcji po uwzględnieniu przez inwestorów dodatkowych kosztów w postaci podatku, przeniesie się na inne, poza UE rynki kapitałowe, gdzie podatek tego typu nie będzie obowiązywał.

W proponowanych wieloletnich ramach finansowych PNB w 2012 roku szacowany na 131,1 mld euro pochodzących ze źródeł własnych urośnie do 162,7 mld USD w 2020 roku, w cenach stałych i przy założeniu poszerzenia o państwa bałkańskie.

Próba bilansu

Argumentacja za takim rozwiązaniem obejmuje – jak wspomniano – redukcję obciążeń dla państw członkowskich, co ma znaczenie dla wszystkich, ze względu na odciążenie budżetów narodowych częścią transferów na rzeczy budżetu ogólnego UE. Głównym argumentem przeciwko temu rozwiązaniu jest to, że państwa członkowskie odczują ulgę wynikającą ze zmniejszenia obciążeń ich budżetów, ale stan taki nie będzie jednak oznaczał zmian strukturalnych wydatków z narodowych budżetów państw członkowskich. Inaczej mówiąc, istnienie obciążeń na rzecz budżetu UE z jednej strony, a także deficyt budżetowy z drugiej strony, to specyficzne warunki, które wymuszają zmiany strukturalne wydatków. Siła tego rozwiązania jest dodatkowo zwiększana przez fakt, że państwa członkowskie liczą na transfery z budżetu ogólnego UE bez względu na to czy są beneficjentami netto (jak np. Polska i inne, nowe państwa członkowskie) czy też są płatnikami netto (jak np. RFN, Holandia, Austria czy Dania).

Obowiązek transferu na rzecz budżetu UE to równocześnie wkład, który gwarantuje, że uzyska się transfer z budżetu ogólnego UE. W przypadku beneficjentów netto te transfery z budżetu ogólnego UE w stosunku do transferów na rzecz tego budżetu są wyższe. Tym samym transfer oznacza przyjęcie priorytetów, wprowadzonych na szczeblu międzynarodowym przez UE, które są dalekowzroczne, perspektywiczne i uwzględniają zarówno potrzeby jak i możliwości rozwojowe tych państw.

Transfery takie nadal będą możliwe w warunkach wprowadzenia nowego podatku od transakcji finansowych. Jednak czy przyjęcie takiego rozwiązania sprzyjać będzie zmianom struktury wydatków budżetowych państw członkowskich? Raczej nie. Może to wręcz opóźniać takie działania, bo po co zmieniać strukturę wydatków jak deficyt budżetowy maleje lub znika? Można rzecz jasna zadać pytanie: w których państwach obecnie zastosowane rozwiązanie przynosi oczekiwane i pożądane skutki w postaci zmian strukturalnych wydatków z budżetu? W części krajów takie rozwiązania są stosowane. Skala i powszechność ich stosowania może być znacznie większa jeśli państwa zaczną się dzielić między sobą swoimi doświadczeniami w tym zakresie, zaczną pokazywać ich skuteczność. Informacje na ten temat powinny być szeroko dystrybuowane.

Co oznaczałoby de facto wprowadzenie podatku od transakcji finansowych? Jeśli byłby on zbierany poza budżetem narodowym państwa członkowskiego UE, to z pewnością stanowiłby on swoiste odciążenie dla tego budżetu. Jednocześnie stanowiłby zalążek nowego systemu bezpośrednich podatków odprowadzanych na poziom międzynarodowy UE. Byłby to krok ku dalszej integracji politycznej. Byłby to również ruch w kierunku pogłębienia dystrybucji kapitału między „bogatą Północą i biednym Południem”.

Zastosowanie tego rozwiązania budzi jednak wiele wątpliwości. Czy zmniejszone obciążenia i transfery z budżetów narodowych na rzecz budżetu UE są rozwiązaniem, które rzeczywiście sprzyja korzystnym przemian budżetowym, gospodarczym państw członkowskich UE? Czy nie stanowi to powtórzenia rozwiązania zastosowanego w Polsce, gdzie część zewnętrznego (pozabudżetowego) funduszu emerytalnego wprowadzono z powrotem do budżetu, uznając go za jedno ze źródeł deficytu? Ograniczenie deficytu przez takie posunięcie to rozwiązanie chwilowe, bo bez zmian struktury wydatków deficyt po roku lub dwóch pojawi się ponownie. W przypadku rozwiązania zastosowanego przy udziale nowego źródła własnego budżetu UE sytuacja będzie podobna.

Należy również zadać pytanie czy rozwiązanie jakim jest wprowadzenie podatku od transakcji finansowych jest do zaakceptowania przez państwa, które mają duże giełdy? Argument "za" to zmniejszenie obciążenia narodowych budżetów państw członkowskich, które obecnie finansują budżet ogólny z części własnych dochodów (tradycyjne źródło własne, narzut na podatek od wartości dodanej, kontrybucja wynikająca z obciążeń PNB). Zwolennicy podatku dodają, że nowe źródło byłoby prostsze, bardziej sprawiedliwe i bardziej przejrzyste od zasady naliczania obciążeń z tytułu podatku VAT oraz systemu rekompensat z tym związanych – w tym „rabatu brytyjskiego”, który w formie specyficznych rekompensat rozciągnięty został od pewnego czasu dodatkowo na jeszcze kilka państw, w tym Niemcy. Transfery w ramach rekompensat dla Niemiec osiągają o wiele wyższą wartość niż transfery na rzecz Wielkiej Brytanii. W przyszłych WRF proponuje się eliminację wcześniej zastosowanych mechanizmów korekcyjnych i zastąpienia ich kwotami wypłacanymi jednorazowo w każdym roku okresu 2014-2020, zgodnie z zasadami ustalonymi w podczas szczytu w Fontainebleau. Jednorazowymi wypłatami objęte byłyby cztery kraje - obok Wielkiej Brytanii także Holandia, Niemcy i Szwecja. Rocznie państwa te uzyskiwałyby 7,5 mld euro w cenach bieżących, z czego na Wielką Brytanię przypadłoby 3,6 mld euro, na Niemcy 2,5 mld euro, na Holandię 1,05 mld, zaś na Szwecję 350 mln. Taki podział transferów związanych z „nowym rabatem” oznacza duże zmiany w stosunku do obecnego stanu rzeczy. Można mieć wątpliwości jak będzie przyjęty przez kraje, które na tym stracą więcej od innych jak np. Niemcy. Rozwiązanie to oznacza stratę w wysokości transferów dla wszystkich, więc o państwach zyskujących mowy być nie może.

Można też zadać sobie pytanie czy nowe źródła własne w nadchodzących Wieloletnich Ramach Finansowych są w ogóle potrzebne? Jeżeli za argument posłuży zorganizowana w 2008 r. konferencja na temat finansowania budżetu UE, gdzie jednym z tematów była m.in. analiza ewentualnych przyszłych nowych źródeł własnych, to odpowiedź może być twierdząca. Czy jednak tak jest w rzeczywistości? Fakt poszukiwania nowych źródeł nie oznacza potrzeby ich wprowadzania. Poszukiwanie nowych źródeł jest ćwiczeniem intelektualnym. Takie ćwiczenia są przeprowadzane, bo należy być gotowym, jeśli takie źródło okazało się być potrzebne. Jednak długookresowy trend kształtowania się wydatków z budżetu ogólnego UE w stosunku do potencjalnych dochodów takiej potrzeby nie wskazuje.

O innych zmianach

Pozostałe zmiany nie budzą takich kontrowersji czy wątpliwości. Instrument „Łącząc Europę” przeznaczony jest do finansowania projektów dotyczących energii, transportu, technologii informacyjnych. Wiele z proponowanych zmian ma na celu wspomożenie procesu tworzenia rynku wewnętrznego, który nie został zakończony, tak jak to początkowo planowano w 1992 r. Chodzi tu przede wszystkim o pełną liberalizację usług, a także kwestie związane z transferem siły roboczej. Kończenie procesu tworzenia rynku wewnętrznego ma szczególne znaczenie w kontekście dużych różnic rozwojowych, cenowych, zarobkowych, czy zaopatrzeniowych i rozwoju infrastruktury. Ograniczona konkurencja w tej sferze oznacza nowe impulsy proinflacyjne, a także jest rozwiązaniem stymulującym wzrost kosztów. Zwiększenie wydatków na badania rozwojowe to również inwestycja w konkurencyjność i poszukiwanie nowych niszy, w których Polska mogłaby odnaleźć dla siebie miejsce dla sprzedaży (w kraju i zagranicą).

Szanse dla Polski

Proponowane przesunięcia nie ograniczają transferów na rzecz nowych państw członkowskich, w tym Polski. Kraje nowe członkowskie nadal utrzymują swoją uprzywilejowaną pozycję. Polska zyskuje – jeśli założyć, że planowane założenia WRF zostałyby przyjęte. Korzyści wynikają z tego, że PNB Polski rośnie, a ponadto kraj nadal ma niski poziom produktu narodowego brutto na głowę ludności. Jest to wskaźnik, który nadal uprawnia do wysokich transferów. Najwyższych w grupie nowych państw członkowskich z regionu Europy Środkowej i Wschodniej. Wprowadzenie nowego źródła może uszczuplić polskie zasoby, ponieważ wartość transakcji na polskiej giełdzie przekracza np. wartość transakcji zawieranych na giełdach wielu starych państw członkowskich. Wiedza na ten temat jest u nas jednak dość ograniczona.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora

** Prof. dr hab. Katarzyna Żukrowska - kierownik Katedry Bezpieczeństwa Międzynarodowego, Kolegium Ekonomiczno-Społeczne, SGH, autorka książki Budżet ogólny Unii Europejskiej, WAiP 2009, s. 385. Książka ta została nagrodzona jako najlepsza publikacja akademicka 2009 r. w kategorii "Finanse i bankowość". Więcej informacji www.zukrowska.inf.pl