Mija dwadzieścia lat od spotkania w Weimarze, podczas którego Hans Dietrich Genscher, Roland Dumas i Krzysztof Skubiszewski zapoczątkowali trójstronną współpracę Niemiec, Francji i Polski. 29 sierpnia 1991 r. podpisali oni Wspólne oświadczenie ministrów spraw zagranicznych w sprawie przyszłości Europy, które do dziś stanowi podstawę funkcjonowania Trójkąta Weimarskiego. Jego twórcom przyświecało przekonanie, że właściwa odpowiedź na wyzwania historycznego zwrotu w Europie wymaga nowatorskich koncepcji, a na reprezentowanych przez nich państwach spoczywa szczególna odpowiedzialność za przyszłość zmieniającego się dynamicznie kontynentu. Zbieżność jubileuszu z pierwszą prezydencją Polski w Radzie Unii Europejskiej ma wymiar symboliczny.

Bilans dwudziestolecia

Decyzja o powołaniu Trójkąta Weimarskiego była wynikiem kalkulacji interesów wszystkich jego uczestników. Największą wagę miał on jednak z perspektywy Polski, podkreślał bowiem jej przynależność do zachodniej wspólnoty wartości, co było szczególnie znaczące w początkowym okresie transformacji systemowej. Stanowił ponadto uprzywilejowaną formę konsultacji z dwoma państwami, których współpraca stanowiła rdzeń integracji europejskiej. Aż do rozszerzenia Unii Europejskiej w 2004 r. Trójkąt Weimarski był forum wspierającym – z różnym natężeniem – proces integracji państw Europy Środkowo-Wschodniej z UE. Trójkąt funkcjonował jako mechanizm konsultacji, ale też tworzył ramy dla współpracy w określonych dziedzinach.

W miarę upływu lat inicjatywa wyszła poza początkową formę spotkań ministrów spraw zagranicznych obejmując również narady przedstawicieli innych resortów (obrony, sprawiedliwości, finansów, pracy i polityki społecznej). Wzmocnieniu prestiżowego charakteru współpracy trójstronnej sprzyjało rozszerzenie jej od 1998 r. o poziom przywódców państw. Zyskała ona także komponent parlamentarny. Równolegle pod wspólnym szyldem weimarskim rozwijała się współpraca wspólnot lokalnych i regionalnych, organizacji pozarządowych, środowisk naukowych i kulturalnych.

Od chwili powstania Trójkątowi Weimarskiemu towarzyszyły duże oczekiwania, które konfrontowane były z rozbieżnymi interesami i odmiennymi priorytetami uczestniczących w nim państw. W rezultacie jego potencjał wyczerpywał się w znacznej mierze w warstwie symbolicznej, podczas gdy bilans rzeczywistych dokonań uważany był za rozczarowujący. Po akcesji Polski do Unii Europejskiej na funkcjonowaniu Trójkąta Weimarskiego zaciążyły ponadto trudności z dostosowaniem jego formuły do zmienionych relacji między uczestnikami, jak i wkomponowaniem go w rozbudowane unijne mechanizmy konsultacyjno-decyzyjne. Krytycy Trójkąta wskazywali, że nie sprawdził się on w poważnych sytuacjach kryzysowych wywołanych sporami np. o wojnę w Iraku czy reformę instytucjonalną UE.

Jubileusz dwudziestolecia może stanowić przesłankę do refleksji nad przyczynami, dla których potencjał współpracy trójstronnej pozostał w dużej mierze niewykorzystany. Do pytań o przydatność tego formatu współpracy w Unii Europejskiej w większym jednak stopniu skłaniają wyzwania o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym, poczynając od kryzysu w strefie euro, a na gwałtownym przełomie politycznym w arabskim sąsiedztwie UE kończąc.

Ograniczenia współpracy trójstronnej

Ustalenie czy i w jakim stopniu Trójkąt Weimarski mógłby przyczynić się do zwiększenia efektywności i spójności funkcjonowania UE wymaga przede wszystkim świadomości ograniczeń formatu trójstronnego, jak i realistycznego podejścia do formułowania postulatów.

Przede wszystkim Trójkąt Weimarski pełni dla uczestniczących w nim państw jedynie rolę uzupełniającą w stosunku do utrzymywanych między nimi relacji bilateralnych, tych zaś intensywność jest pochodną wzajemnej oceny pozycji partnerów. Słabość Trójkąta Weimarskiego stanowi w tym sensie odzwierciedlenie sposobu postrzegania Polski. W porównaniu do partnerstwa niemiecko-francuskiego mniejsza jest intensywność dialogu politycznego z Polską, a jego ukształtowanie instytucjonalne słabsze. Dysproporcje te może wprawdzie zmniejszyć intensywny rozwój wzajemnych relacji, ale ich nie zniesie. Najsłabszym elementem w trio polsko-niemiecko-francuskim są stosunki polsko-francuskie, co wpływa wymiernie na funkcjonowanie Trójkąta.

Zgłaszana niekiedy preferencja dla formuły trójstronnej dotyczy tych kwestii, w których jej zastosowanie jest możliwe, ale nade wszystko pożądane z perspektywy danego państwa. Co do zasady, współpraca trójstronna powinna przynosić zaangażowanym państwom większe korzyści niż wynikające z sumy relacji bilateralnych w tej samej konfiguracji. Podanie w wątpliwość skuteczności niemiecko-francuskiego tandemu jako siły napędowej Unii Europejskiej powiększonej do 27 państw stanowiło jeden z kluczowych argumentów za intensyfikacją współpracy z Polską jako największym państwem z nowych członków Unii, a zatem i za zwiększeniem roli Trójkąta Weimarskiego.

Jednocześnie ocena możliwości współpracy trójstronnej uwzględniać musi różnice potencjałów zaangażowanych państw, podobnie jak rozdźwięk ich interesów warunkowany położeniem geograficznym i związanymi z nim doświadczeniami historycznymi. Wciąż jeszcze odmienna jest percepcja i interpretacja wyzwań stojących przed UE. Występują różnice poglądów co do przyszłego rozwoju integracji europejskiej. Istnienie tych różnic nie wyklucza prowadzenia dialogu – nie należy wiązać z nim jednak nierealistycznych oczekiwań. Wartość kontaktów w ramach Trójkąta Weimarskiego zasadza się nie tyle na zbliżeniu czy przejęciu pozycji partnera, lecz na poznaniu i uwzględnieniu w sposób konstruktywny preferencji poszczególnych państw, co otwiera perspektywy na wypracowanie kompromisu. Zarazem wewnętrzne zróżnicowanie Trójkąta Weimarskiego sprzyja jego użyteczności w konsultacjach dotyczących spraw wewnętrznych UE ze względu na różnorodność charakteryzującą państwa członkowskie. Kompromisy wypracowane na forum Trójkąta w większym bowiem stopniu odzwierciedlają układ sił i interesów w UE, niż propozycje wyłącznie niemiecko-francuskie. Trójkąt Weimarski może dzięki temu pełnić funkcję łącznika między „starymi” i „nowymi” państwami członkowskimi, między „wschodnimi” i „zachodnimi”, a także między różnymi strukturami grupującymi regionalnie członków UE, jak Grupa Wyszehradzka, państwa nadbałtyckie czy państwa basenu Morza Śródziemnego[I].

Warunkiem nieodzownym, by Trójkąt Weimarski mógł odgrywać rolę koordynacyjną w sprawach europejskich jest wola decydentów politycznych w państwach go tworzących. Ostatnie lata przyniosły pozytywne sygnały o możliwości aktywnego wykorzystania tego instrumentu. W Niemczech stosowna deklaracja znalazła się w umowie koalicyjnej z października 2009 r., zawartej między partiami chadeckimi CDU i CSU oraz liberałami z FDP, z której wywodził się inicjator Trójkąta Weimarskiego – Hans Dietrich Genscher. Równie wyraźnie wola ożywienia współpracy trójstronnej wyrażona została przy okazji dwudziestej rocznicy zawarcia polsko-niemieckiego traktatu z 17 czerwca 1991 r. o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy. W okolicznościowej rezolucji z 10 czerwca 2011 r. Bundestag wezwał do rozwijania w ramach współpracy trójstronnej takich inicjatyw politycznych, które miałyby wartość dodaną nie tylko dla bezpośrednio zaangażowanych państw, ale dla całej Unii Europejskiej. Wola współdziałania w ramach Trójkąta Weimarskiego wyrażona została również w dokumentach przyjętych 21 czerwca 2011 r. podczas wspólnego posiedzenia rządów Polski i Niemiec z okazji jubileuszu traktatu. Zgodnie z nimi współdziałanie w ramach Trójkąta Weimarskiego służyć ma deklarowanej przez oba państwa woli przyczyniania się do „umocnienia politycznej i gospodarczej jedności Europy”[II]. Z kolei Bronisław Komorowski zapowiadał od początku swej prezydentury starania o ożywienie Trójkąta Weimarskiego na szczeblu przywódców państw. Realizacją tych zamierzeń był szczyt 7 lutego 2011 r. w Wilanowie z udziałem kanclerz Angeli Merkel, prezydenta Nicolasa Sarkozy’ego oraz prezydenta Polski. Przywódcy państw Trójkąta spotkali się wówczas po ponad czteroletniej przerwie[III].

Jak ożywić współpracę?

Dyskusja o możliwościach podniesienia efektywności działania Trójkąta Weimarskiego zdominowana jest przez postulaty jego większej bądź mniejszej instytucjonalizacji. Tymczasem warte rozważania zdają się możliwości wykazania atrakcyjności Trójkąta jako instrumentu polityki europejskiej poprzez wyeksponowanie specyficznych aspektów współpracy trójstronnej czy też działania w mniejszej skali.

Niewykorzystanym w pełni atutem Trójkąta Weimarskiego jest znaczne zainteresowanie mediów szczytami przywódców. Wydarzenia te zdają się zachowywać walor wyjątkowości, który stopniowo może przestać być cechą posiedzeń Rady Europejskiej z uwagi na ich rosnącą częstotliwość (niezależnie od wagi podejmowanych na tym forum rozstrzygnięć). Spotkania prezydentów Francji i Polski oraz kanclerza Niemiec mogą posłużyć do celowego promowania wspólnych inicjatyw na forum szerszym niż tylko społeczeństwa państw uczestników Trójkąta.

Zainteresowanie mediów towarzyszy również zazwyczaj spotkaniom ministerialnym, zwłaszcza jeśli odbywają się w rozszerzonym składzie z udziałem przedstawiciela państwa spoza UE. Natomiast w wyniku zmian wprowadzonych traktatem lizbońskim ministrowie spraw zagranicznych nie biorą już udziału w posiedzeniach Rady Europejskiej. Pozostały im mniej eksponowane prace Rady Unii Europejskiej ds. Ogólnych. Trójkąt Weimarski może być zatem w tych okolicznościach postrzegany jako użyteczny dla ministrów spraw zagranicznych instrument promowania zamierzeń i prezentacji priorytetów w polityce europejskiej. W przypadku inicjatyw dotyczących relacji zewnętrznych UE, udział ministrów w pracach Rady UE ds. zagranicznych powinien zapewniać utrzymanie spójności między działaniami na forum Trójkąta, jak i w szerszych ramach UE.

Ożywienie współpracy trójstronnej może także nastąpić dzięki zintensyfikowaniu kontaktów parlamentarnych. Po czteroletniej przerwie wznowiły w 2008 r. spotkania komisje ds. europejskich. W 2010 r. w Essen odbyło się pierwsze spotkanie prezydiów izb niższych. Korzystne perspektywy współpracy wynikają z uprawnień, w jakie parlamenty narodowe wyposażył traktat lizboński.

Pożytecznym zabiegiem jest włączanie do różnorodnych instrumentów bilateralnych w miarę możliwości przedstawicieli trzeciego państwa. Przykładu takich działań dostarcza XV Forum Polsko-Niemieckie, które bezpośrednio nawiązało do jubileuszu Trójkąta Weimarskiego. Tematyka zbliżonego w charakterze dorocznego spotkania Dialogu Niemiecko-Francuskiego w 2011 r. po raz pierwszy uwzględniała komponent polski, co znalazło też odzwierciedlenie w stosunkowo licznej grupie Polaków wśród uczestników.

Europejska agenda dla Trójkąta Weimarskiego

Wzrostowi wagi współpracy Francji, Niemiec i Polski sprzyja wspólne podejmowanie tych tematów, które mają największe znaczenie dla funkcjonowania i spójności Unii Europejskiej, a przy tym zgodne są z preferencjami poszczególnych państw Trójkąta Weimarskiego. Jednym z instrumentów zbliżania agendy weimarskiej z priorytetami UE są spotkania ministrów ds. europejskich. Mniej miejsca w pracach trójstronnego forum powinny za to zajmować kwestie o przeważającym charakterze bilateralnym.

Na pierwszy plan wysuwa się obecnie kwestia przyszłości Unii Europejskiej w sferze gospodarczo-finansowej w związku z kryzysem zadłużenia w strefie euro, podejmowanymi środkami zaradczymi, jak i procesem pogłębienia integracji wśród państw, które przyjęły wspólną walutę. Polska, mimo żywotnego interesu jako potencjalny przyszły członek strefy euro, a także jako państwo sprawujące prezydencję w Radzie Unii Europejskiej (również w Radzie ds. gospodarczych i finansowych), nie uczestniczy zasadniczo w strategicznych debatach w ramach eurogrupy. Dostrzegane jest przy tym w Polsce ryzyko jakie niesie międzyrządowy charakter przyszłego Europejskiego Mechanizmu Stabilności i ograniczony w konsekwencji wpływ instytucji unijnych na jego funkcjonowanie, co może prowadzić do zaburzenia spójności działań w obszarze gospodarczo-finansowym UE. W tych okolicznościach trafny jest postulat wykorzystania formatu trójstronnych spotkań ministrów finansów[IV]. Trójkąt Weimarski jako forum konsultacyjne ma w tym przypadku do spełnienia dwojaką rolę: jako „środek budowy zaufania” i jako miejsce politycznego przygotowania przyjęcia przez Polskę wspólnej waluty w przyszłości. Otwartą kwestią pozostaje jednak gotowość Niemiec i Francji do podjęcia tej tematyki w ramach trójstronnych.

Pożądanym przedmiotem dyskusji na forum Trójkąta Weimarskiego są Wieloletnie Ramy Finansowe na lata 2014-2020. Negocjacje nad nimi rozpoczęły się formalnie przedstawieniem przez Komisję Europejską 29 czerwca 2011 r. pakietu propozycji legislacyjnych i dokumentów towarzyszących. Dodatkowym obciążeniem dla rozmów jest sytuacja w strefie euro. Niemcy i Francja jako płatnicy netto zainteresowani są zmniejszeniem wysokości środków w budżecie UE, przy czym stanowisko Francji, sprzeciwiającej się jakimkolwiek zmianom we Wspólnej Polityce Rolnej, usztywnia jeszcze perspektywa przyszłorocznych wyborów prezydenckich.

Utrwalone miejsce w programie współpracy weimarskiej mają relacje z wschodnim sąsiedztwem Unii. Pomyślnie rozwija się model zapraszania na spotkania polsko-niemiecko-francuskie przedstawicieli państw Partnerstwa Wschodniego oraz Rosji (Trójkąt Weimarski Plus). W ostatnim spotkaniu ministrów spraw zagranicznych 20 maja 2011 r. w Bydgoszczy wziął udział Iurie Leancă, minister spraw zagranicznych Mołdawii. Otwarcie spotkań trójstronnych na przedstawicieli państw realizujących konsekwentnie reformy polityczne, gospodarcze i społeczne odpowiada nowemu podejściu „więcej za więcej” w Europejskiej Polityce Sąsiedztwa.

Dotychczas Trójkąt Weimarski służyć miał między innymi pozyskaniu przychylności Francji dla konkretnych działań w ramach Partnerstwa Wschodniego. Przemiany w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie w wyniku „arabskiej wiosny” powinny jednak skłaniać do uwzględnienia problemów państw basenu Morza Śródziemnego, mającego priorytetowe znaczenie z perspektywy francuskiej. Polska może w tym względzie zaoferować doświadczenia udanej transformacji, przyczyniając się zarazem do równoważenia wymiarów wschodniego i południowego Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. W sferze szeroko rozumianych kontaktów społecznych pod auspicjami Trójkąta Weimarskiego Polska może angażować się na rzecz możliwie częstego włączania organizacji pozarządowych, społeczności lokalnych i regionalnych z państw sąsiedztwa UE.

Razem na rzecz bezpieczeństwa

Najbardziej zaawansowany jest dorobek Trójkąta Weimarskiego w dziedzinie bezpieczeństwa europejskiego. Rozwijaniu współpracy w tej dziedzinie sprzyjało priorytetowe podejście Francji do rozwijania europejskich zdolności obronnych. Ponadto Francja potwierdziła wolę współdziałania z Polską w tej dziedzinie w formie deklaracji w sprawie bezpieczeństwa i obrony przyjętej podczas szczytu polsko-francuskiego 5 listopada 2009 r. W kwietniu 2010 r. ministrowie spraw zagranicznych Francji, Polski i Niemiec uzgodnili wystąpienie z koncepcją wzmocnienia Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Polska ujęła tematykę rozwijania WPBiO w priorytetach swojej prezydencji.

Wynikiem współpracy Polski, Niemiec i Francji było wystąpienie 6 grudnia 2010 r. ministrów spraw zagranicznych oraz obrony tych państw z listem do Catherine Ashton, wysokiego przedstawiciela Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. W liście zawarte zostały wspólne postulaty dotyczące rozwoju cywilno-wojskowych zdolności zarządzania kryzysowego Unii Europejskiej[V]. Postulaty te zostały w znacznym stopniu uwzględnione przez Catherine Ashton, napotkały jednak sprzeciw Wielkiej Brytanii. Państwo to zawetowało 18 lipca 2011 r. na posiedzeniu Rady ds. Zagranicznych propozycję utworzenia stałego cywilno-wojskowego dowództwa operacyjnego UE.

Wspólnym projektem jest ponadto Weimarska Grupa Bojowa, która pełnić będzie dyżur w pierwszym półroczu 2013 r. 5 lipca podpisane zostało porozumienie techniczne w sprawie jej utworzenia. Występująca w roli państwa ramowego Polska wystawia główny komponent w postaci batalionu zmechanizowanego i dowództwo, podczas gdy Niemcy zapewnią zabezpieczenie logistyczne. Francja natomiast przejmie zadania z zakresu zabezpieczenia medycznego. Cel tego przedsięwzięcia wykraczać ma poza stworzenie skutecznego narzędzia wojskowego, które może zostać wykorzystane przez Unię Europejską do reakcji na potencjalne zagrożenie. W szerszym wymiarze Weimarska Grupa Bojowa miałaby stać się katalizatorem procesu dostosowań instrumentarium UE do wyzwań płynących ze współczesnych kryzysów.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora

** Ryszarda Formuszewicz, analityk w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych. Zajmuje się polityką zagraniczną i europejską Niemiec.