Aresztowanie 26 maja 2011 r. Ratko Mladicia – poszukiwanego przez Trybunał w Hadze zbrodniarza wojennego – usuwa jedną z najpoważniejszych przeszkód Serbii na drodze do UE i pozwoli najprawdopodobniej na uzyskanie przez to państwo statusu kandydata już jesienią br. Wydarzenie to jest także konsekwencją przemian, jakie nastąpiły w Serbii po obaleniu reżimu Slobodana Milosevicia jesienią 2000 roku. Jest też symbolicznym zakończeniem rozliczania się Serbii z wojenną przeszłością. Jednak proces transformacji i zbliżania do Unii Europejskiej przebiegał w Serbii znacznie wolniej niż w pozostałych państwach bałkańskich.[1]

W 2000 roku w Serbii, podobnie jak w Chorwacji, doszło do obalenia autokratycznego reżimu i przejęcia władzy przez ugrupowania proeuropejskie, których głównym celem była integracja z UE.  W tym przełomowym dla obu państw roku Rada UE na szczycie w Feira uznała, że wszystkie państwa Bałkanów Zachodnich mają perspektywę członkostwa. Cel ten został potwierdzony w 2003 roku na szczycie w Salonikach. Również w 2000 roku oba kraje, podobnie jak pozostałe państwa bałkańskie, zostały objęte, ogłoszonym przez UE na Szczycie w Zagrzebiu w 2000 roku, procesem stabilizacji i stowarzyszenia.

Wydawało się, że państwo doświadczone ponad dziesięcioletnimi rządami Slobodana Milosevicia, który wciągnął Serbię w konflikty zbrojne w państwach ościennych (Chorwacja oraz Bośnia i Hercegowina) i prowadząc zbrodniczą politykę wobec Albańczyków w Kosowie spowodował naloty wojsk NATO na serbskie terytorium, ma szansę na szybkie dołączenie do UE. Jednak w kolejnych latach tempo integracji Serbii i Chorwacji z UE wyraźnie się różniło. Obecnie to Zagrzeb zakończył negocjacje akcesyjne i Chorwacja najprawdopodobniej uzyska członkostwo w UE w 2013 roku. Tymczasem Serbia wciąż czeka na status oficjalnego kandydata do UE.

Znaczne opóźnienie procesu integracji Serbii wynika z kilku czynników. Rząd w Belgradzie, podobnie jak inne państwa bałkańskie, musiał zmierzyć się wyzwaniem transformacji państwa z autokratycznego reżimu do liberalnej demokracji oraz z gospodarki centralnie sterowanej do wolnorynkowej, co okazało się zadaniem o wiele trudniejszym i długotrwałym niż pierwotnie sądzono. Dodatkowo w Serbii pojawiły się problemy związane z konsekwencjami wojny na Bałkanach w latach 1991–1995 i niezakończonym jeszcze procesem rozpadu Jugosławii.

W konsekwencji można wskazać na trzy czynniki hamujące zbliżenie Serbii z UE:

• dążenie do niepodległości Czarnogóry,
• nierozwiązana kwestia statusu Kosowa;
• niechęć do konfrontacji z własną, trudną przeszłością  i brak współpracy z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla byłej Jugosławii (MTJK).

Te trzy elementy wpływały także na stanowisko elit politycznych, które podejrzewały UE o popieranie emancypacyjnej orientacji w Czarnogórze i Kosowie a także uważały, że Zachód niesprawiedliwie obarcza Serbię największą odpowiedzialnością za zbrodnie na Bałkanach. W rezultacie serbscy politycy odnosili się niechętnie do procesu integracji z UE.

Emancypacja Czarnogóry

W 2000 roku Serbia i Czarnogóra tworzyły formalnie Federacyjną Republikę Jugosławii. W praktyce jednak od 1997 roku władze w Podgoricy prowadziły niezależną politykę i bojkotowały wspólne władze na poziomie centralnym m.in. Czarnogóra nie brała udziału w wyborach federalnych w 2000 roku. Komplikowało to dużym stopniu proces integracji z UE, gdyż w spotkaniach dotyczących procesu stabilizacji i stowarzyszenia brały udział władze Serbii, Czarnogóry i władze federalne, przy czym te ostatnie były uznawane przez Belgrad, a nie były uznawane przez Podgoricę.

W 2002 roku, w wyniku działań Wysokiego Przedstawiciela ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Javiera Solany, podpisano Porozumienie w Belgradzie, które zakładało transformację Federację w szczątkową unię polityczną Serbii i Czarnogóry. Jednocześnie jednak nie rozdzielono w pełni kompetencji w ramach nowego układu politycznego, co nie tylko utrudniło jego funkcjonowanie, ale także zablokowało proces negocjacji umowy stowarzyszeniowej z UE. Ostatecznie w 2004 roku UE zdecydowała się na zastosowanie „podwójnej ścieżki”, czyli uznanie wyłącznych kompetencji w kwestiach ekonomicznych rządów w Belgradzie i Podgoricy, a nie centralnego. Umożliwiło to rozpoczęcie w 2005 roku negocjacji dotyczących Porozumienia o Stabilizacji i Stowarzyszeniu (SAA).

Problemy związane z wspólnym funkcjonowaniem zostały rozwiązane, gdy w 2006 po referendum niepodległościowym Czarnogóra ogłosiła secesję. Relacje obu państw pozostają poprawne, aczkolwiek od czasu do czasu dochodzi do napięć najczęściej związanych z pozycją serbskiej mniejszości narodowej i serbskiej cerkwi prawosławnej w Czarnogórze.

Trudna Współpraca z Trybunałem

UE uzależnia postępy w procesie integracji Serbii z UE od rozliczenia z wojenną przeszłością, która oznacza przed wszystkim efektywną współpracę z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla byłej Jugosławii (MTJK). Głównym miernikiem tej współpracy było aresztowanie osób poszukiwanych przez Trybunał m.in. przywódcy chorwackich Serbów Gorana Hadzicia, Radovana Karadzicia, Slobodana Miloszevicia, a przede wszystkim dowódcy armii Republiki Serbskiej – Ratko Mladicia. Zatrzymanie tego ostatniego było szczególnie ważne dla Holandii, która ze względu na obecność holenderskich żołnierzy w Srebrenicy czuje się odpowiedzialna za doprowadzenie do skazania wszystkich winnych tej zbrodni.

Współpraca z MTKJ jest problematyczna dla Serbii z kilku względów. Po pierwsze, pomimo odsunięcia od władzy Slobodana Miloszevicia w 2000 roku większość osób powiązanych z byłym reżimem utrzymało kontrolę w resortach siłowych i administracji, co pozwalało osobom poszukiwanym skutecznie ukrywać się w Serbii. Po drugie, znaczna cześć elit politycznych o nastawieniu prawicowym np. Vojislav Kustunica pełniący w latach 2004 – 2007 funkcję premiera sprzeciwiała się ekstradycji serbskich obywateli do Hagi uważając, że w trakcie wojny bronili oni integralności terytorialnej Serbii oraz osób serbskiego pochodzenia. Po trzecie, samo społeczeństwo serbskie ma ambiwalentny stosunek do działań Trybunału, który - w opinii wielu obywateli - nie jest sprawiedliwy i bezstronny bo zdecydowanie większą uwagę przywiązuje do skazywania osób serbskiego pochodzenia, natomiast zbrodnie popełnione na Serbach pozostają nierozliczone.

Konsekwencją braku współpracy z Trybunałem w Hadze było wielokrotne blokowanie procesu integracji z UE. W 2006 roku UE zawiesiła negocjacje w sprawie SAA na ponad rok. Zostały one wznowione dopiero w czerwcu 2007 roku, po aresztowaniu Zdravko Tolimira, oskarżonego o współudział w zbrodni ludobójstwa w Srebrenicy i Vlastimira Djordjevicia, podejrzanego o popełnienie zbrodni wojennych w 1999 roku w Kosowie. Pozostawanie na wolności najważniejszych zbrodniarzy wojennych Radovana Karadżicia, Ratko Mladicia i Gorana Hadżicia znacznie wydłużyło także proces podpisania SAA ze względu na weto Holandii. Ostatecznie Haga wyraziła zgodę na zawarcie porozumienia z Serbią pod warunkiem zamrożenia jego implementacji do momentu aresztowania pozostałych poszukiwanych przez Trybunał. Wątpliwości dotyczące woli współpracy Serbii w Trybunałem wydłużały także złożenie i przyjęcie serbskiego wniosku akcesyjnego. Dopiero aresztowanie 26 maja Ratko Mladicia ostatecznie usuwa tę przeszkodę w procesie integracji z UE[2].     

Kosowo czy UE

Na relacje Serbii z UE najbardziej negatywnie wpływał problem statusu Kosowa, które od 1999 pozostaje de facto poza kontrolą rządu w Belgradzie. Na mocy Rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1244 z 1999 roku w Kosowie wprowadzono protektorat ONZ. Kwestia ostatecznego statusu miały być rozwiązana w drodze negocjacji. Trwająca w latach 1999-2008 walka o utrzymanie integralności terytorialnej Serbii oraz zachowanie choćby symbolicznej kontroli nad byłą prowincją popchnęła rząd serbski w ramiona Rosji, która dysponując prawem weta w Radzie Bezpieczeństwa ONZ blokowała wszystkie niekorzystne dla Serbii decyzje dotyczące ewentualnej niepodległości Kosowa.

Dla części serbskich polityków ścisły sojusz z Rosją był zdecydowanie atrakcyjniejszym wyborem strategicznym. Tym bardziej, że współpraca z UE, której większość członków gotowa była uznać niepodległość Kosowa, była w ich opinii zdradą serbskiej racji stanu. Większość państw członkowskich była bowiem aktywnie zaangażowana w działanie na spornym terytorium, wspierała także finansowo i licznymi programami umacnianie się władz w Prisztinie. Dla części serbskiego społeczeństwa było to jawne wspieranie dążeń separatystycznych i brak poszanowania jedności Serbii. Podobnie postrzegano rozpoczęte w 2006 roku negocjacje serbsko-kosowskie – w opinii elit Unia, wspierając wariant niepodległości Kosowa, zmuszała Belgrad do rezygnacji z części terytorium, a zdaniem konserwatystów nawet części tożsamości[3]. 

Zaangażowanie w obronę Kosowa negatywnie wpływało także na sytuację wewnętrzną i proces reform w Serbii. Obrona integralności terytorialnej stała się głównym tematem politycznym i wygodnym hasłem dla mobilizacji elektoratu. Dla części partii politycznych i samego rządu Vojislava Kostunicy pozyskiwanie elektoratu dzięki nieustępliwej polityce wobec Kosowa było znacznie łatwiejsze niż żmudna transformacja państwa, na której efekty trzeba było długo czekać. Z tego względu proces reform i wypełniania technicznych warunków zbliżenia z UE nie był dla władzy kwestią priorytetową i przebiegał bardzo wolno.  

Ogłoszenie niepodległości przez Kosowo, pomimo wsparcia Rosji, paradoksalnie rozwiązało dylemat Bruksela czy Moskwa. Tym bardziej, że wybuch wojny w Gruzji i ogłoszenie niepodległości przez separatystyczne republiki Abchazję i Osetię Południową wspierane przez Rosję dobitnie potwierdziło instrumentalne traktowanie przez Moskwę kwestii kosowskiej.

Brak konsensusu w kwestii integracji europejskiej

Po obaleniu w październiku 2000 roku w wyniku tzw. rewolucji buldożerów reżimu Slobodana Milosevicia przez Demokratyczną Opozycję Serbii (DOS), a następnie objęciu stanowiska premiera przez Zorana Djindjicia w styczniu 2001 roku wydawało się, że proces reform wspieranych finansowo i politycznie przez UE i USA szybko zaowocuje efektywną transformacją państwa. Okazało się jednak, że siły prodemokratyczne niekoniecznie są jednocześnie proeuropejskie. Konflikt w rządzie pomiędzy proeuropejskimi reformatorami skupionymi wokół Djindjicia a antyzachodnimi izolacjonistami Kostunicy stał się główną przeszkodą dla szybkich reform i przezwyciężenia dziedzictwa autokratycznych rządów. Zabójstwo premiera Djindjicia w 2003 roku w zamachu przygotowanym przez członków służb specjalnych powiązanych z Miloseviciem znacznie osłabiło stronnictwo reformatorów i spowolniło transformację.

Rządy Kostunicy (2004-2008) były właściwie kontynuacją systemu władzy Milosevicia, ale już bez jego samego. Rząd oficjalnie opowiadał się za integracją z UE, ale sprzeciwiał się wypełnieniu stawianym przez Brukselę warunków. Współpraca w Trybunałem w Hadze została zahamowana. W służbach specjalnych, wojsku, policji i administracji wysokie stanowiska zajmowały osoby powiązane z autokratycznym reżimem. Kostunica aktywnie wspierał separatystyczne dążenia Serbów w Bośni i Hercegowinie uniemożliwiając reformy w tym państwie. Przyjęta w 2006 roku konstytucja świadczyła raczej o wzmacnianiu tendencji autorytarnych niż postępującej demokratyzacji. Wprowadzała znaczną centralizację państwa, ograniczała prawa człowieka i mniejszości, stanowiła zamach na niezależność wymiaru sprawiedliwości. W kwestii Kosowa rząd zajął pryncypialne stanowisko i nie zgadzał się na żadne ustępstwa. W polityce zagranicznej zdecydowanie preferowano sojusz z Moskwą i dystansowanie się od UE i USA.  

Przełom w 2008 roku i nowe otwarcie

Zdecydowanym przełomem z procesie transformacji i zbliżania się do UE było przejęcie władzy przez proeuropejską koalicję prezydenta Borisa Tadicia po wyborach parlamentarnych w maju 2008 r. Społeczeństwo trzy miesiące po ogłoszeniu niepodległości przez Kosowo wyraźnie opowiedziało się za siłami politycznymi, które uważały integrację z UE za priorytet w polityce zagranicznej, a w konsekwencji optowało za rezygnacją z pryncypialnego stanowiska w kwestii Kosowa i odrzuciło bezkompromisową politykę Kostunicy. Tuż po ogłoszeniu niepodległości przez Kosowo poparcie dla członkostwa w UE osiągnęło rekordowy poziom 71 proc. Społeczeństwo było zdecydowanie bardziej gotowe na zmiany niż elity polityczne.

Zmiana władzy spowodowała radykalną zmianę w polityce Serbii zarówno na arenie wewnętrznej, jak i w polityce zagranicznej. Przede wszystkim nowy rząd zajął bardziej konstruktywne stanowisko w sprawie Kosowa, rozpoczął proces rekoncyliacji z państwami regionu (poprawa relacji z Chorwacją oraz Bośnią i Hercegowiną), podjął działania na rzecz rozliczania się z wojenną przeszłością (poprawa relacji z Trybunałem w Hadze, Deklaracja w sprawie zbrodni w Srebrenicy. Priorytetem dla rządu stała się kwestia reform. Procesy te zaowocowały znacznym przyśpieszeniem procesu integracji Serbii z UE.  

Ogłoszenie niepodległości przez Kosowo w lutym 2008 oraz eskalacja konfliktu w ramach koalicji rządzącej na tle podpisania Porozumienia o Stabilizacji i Stowarzyszeniu UE doprowadziła do przedterminowych wyborów wiosną 2008 roku. Wybory te były konfrontacją dwóch bloków: proeuropejskiej koalicji „Za europejską Serbię” prezydenta Borisa Tadicia oraz sprzeciwiającej się integracji z UE składającego się z Demokratycznej Partii Serbii Kustunicy i Serbskiej Partii Radykalnej. W wyborach zwycięstwo odniosły stronnictwa proeuropejskie, które przy wsparciu Partii Socjalistycznej utworzyły rząd.

Paradoksalnie jednostronna deklaracja ogłoszenia niepodległości przez kosowski rząd, pomimo chwilowego ochłodzenia relacji z państwami regionu, ostatecznie pozytywnie wpłynęła na sytuację wewnętrzną i politykę zagraniczną Serbii. Ostateczne rozwiązanie sporu pomiędzy Belgradem a Prisztiną zakończyło okres długotrwałych negocjacji i koncentracji serbskiej elity politycznej na zachowanie choćby formalnej kontroli nad Kosowem, która determinowała politykę zagraniczną i wewnętrzną Belgradu. 

Obecna koalicja werbalnie deklaruje niezmienne stanowisko wobec Kosowa, które jest integralną częścią Serbii. Podejmuje także działania dyplomatyczne oraz prawne mające na celu zakwestionowanie niepodległości Kosowa i zapobieganie włączeniu tego państw do wspólnoty międzynarodowej na równych zasadach (np. przyjęcie do ONZ i organizacji regionalnych). Jednocześnie jednak Serbia zaakceptowała unijną misję EULEX, która nadzoruje proces budowy państwa w Kosowie. Znaczącym przełomem było także rozpoczęcie negocjacji z władzami Kosowa w marcu br., które mają doprowadzić do normalizacji relacji obu państw. W lipcu udało się osiągnąć pierwsze porozumienie w kwestiach spornych, co jest dobrym prognozą na przyszłość.  

Relacje pomiędzy Belgradem i Prisztiną będą jednak w dalszym ciągu wpływać na proces integracji Serbii z UE. Bruksela unika uwarunkowania uzyskania członkostwa w UE przez Serbię od uznania niepodległości Kosowa. Również ze względu na podziały w ramach samej Unii (pięć państw członkowskich nie uznało niepodległości Kosowa). Jednak ze względu na uzależnienie integracji z UE od dobrych relacji z sąsiadami Serbia będzie musiała znaleźć metodę normalizacji relacji. Serbia przed uzyskaniem członkostwa będzie zmuszona także do unormowania kwestii granic. Kwestia ta będzie przeszkodą do integracji w dłuższej perspektywie. Wydaje się, że obecny rząd i serbskie społeczeństwo nie są jeszcze w prawdzie gotowe do uznania niepodległości przez Kosowo, ale ze względu na unijne aspiracje będą akceptować milcząco niepodległość swojej byłej prowincji.  

Aresztowanie Ratko Mladicia w 2011 wpisuje się w szerszy kontekst godzenia się Serbii z własną przeszłością i rekoncyliacji z państwami ościennymi. Już w lipcu 2008 r. władze serbskie aresztowały Radovana Karadżicia, prezydenta Republiki Serbskiej w Bośni w latach 1992-1996 oskarżonego o zbrodnie wojenne. W marcu 2010 roku serbski parlament przyjął rezolucję potępiającą zbrodnie w Srebrenicy, która choć uznana przez niektórych za niewystarczającą, jest znaczącym przełomem w świadomości serbskiego społeczeństwa. W listopadzie 2010 roku prezydent Serbii wraz z prezydentem Chorwacji Ivo Josipoviciem złożył wizytę w Vukovarze, który dla Chorwatów jest symbolem zbrodni wojen lat dziewięćdziesiątych. Boris Tadić, złożywszy hołd ofiarom wojny, przeprosił za zbrodnie popełniane przez serbskie wojska. 

W Serbii w ostatnich latach dokonała się także znaczna transformacja na scenie politycznej. Tomislav Nikoli, niekwestionowany lider serbskiej prawicy odszedł z antyzachodniej i nacjonalistycznej Serbskiej Partii Radykalnej i utworzył umiarkowanie proeuropejską Serbską Partię Postępu (SNS), która cieszy się obecnie największym poparciem społecznym. Nikolić zdecydowanie zmienił wizerunek swojej partii, która deklaruje obecnie przywiązanie do wartości europejskich i prorynkowych reform. SNS zmieniła także nastawienie podejście do kwestii Kosowa i stała się rzecznikiem bardziej umiarkowanej polityki, unikając prowokowania napięć w Kosowie oraz ostrej krytyki działań rządu w związku z podjęciem negocjacji z władzami w Prisztinie. W konsekwencji, zasadniczej zmianie uległa retoryka i tematyka debaty publicznej w Serbii. Kwestie obrony serbskich interesów narodowych zastąpiło punktowanie niedostatków gospodarczej polityki rządu, problemy biedniejącego społeczeństwai wskazywanie konieczności stymulacji wzrostu gospodarczego. Obecnie jedyne marginalne ugrupowania polityczne popierają sojusz z Rosją i sprzeciwiają się integracji z UE. Proeuropejska orientacja Serbii jest obecnie przedmiotem konsensusu największych sił politycznych.

Przyśpieszenie procesu reform i integracji z UE

W wrześniu 2008 roku serbski parlament ratyfikował Porozumienie o Stabilizacji i Stowarzyszeniu. Miesiąc później rząd Serbii podjął decyzję o jednostronnej implementacji Umowy Przejściowej z UE dotyczącej handlu, która została zawieszona z powodu sprzeciwu Belgii i Holandii. W grudniu 2009 ostatecznie UE zdecydowała się odblokować stosowanie Umowy Przejściowej. Jednocześnie Serbia złożyła wniosek o członkostwo w UE. W czerwcu 2010 roku UE wyraziła zgodę na ratyfikację SAA przez państwa członkowskie. W październiku 2010 roku Rada UE przyjęła wniosek akcesyjnych Serbii. Opinia Komisji Europejskiej dotycząca wniosku akcesyjnego będzie gotowa jesienią br. Belgrad bardzo liczy na uzyskanie statusu oficjalnego kandydata jeszcze w trakcie polskiej prezydencji w Radzie UE.  

  Wymagało to od Belgradu wdrożenia szeregu reform w zakresie wymiaru sprawiedliwości (ochrona praw człowieka), spraw wewnętrznych (wprowadzenie paszportów biometrycznych) oraz bezpieczeństwa (poprawa ochrony i szczelności granic). Ponadto wymusiło prowadzenie bardziej efektywnej walki z korupcją i zorganizowaną przestępczością. 

Perspektywy

Obecnie największym wyzwanie dla serbskiego rządu jest utrzymanie poparcia dla integracji w okresie zapaści gospodarczej spowodowanej międzynarodowym kryzysem gospodarczym. Załamanie gospodarcze zmusiło rząd Serbii do zwrócenia się o pomoc do Międzynarodowego Funduszu Walutowego, który zalecił wdrożenie planu oszczędnościowego zakładającego zamrożeniem pensji i świadczeń społecznych. Dochody ludności znacząco spadły także w związku z wysoką inflacją (10,3 proc. w 2010 roku). Spowolnienie gospodarcze spowodowało również znaczny wzrost poziomu bezrobocia (19,2 proc.).

Procesy te przyczyniły się do gwałtownej pauperyzacji znacznej części społeczeństwa. Średnia pensja w Serbii wynosi obecnie ok. 320 euro. Społeczeństwo jest także zmęczone trwającym już ponad dekadę okresem transformacji, która nie przynosi spodziewanych efektów. Oczekiwano szybkiej poprawy efektywności administracji, wymiaru sprawiedliwości czy służby zdrowia. Mimo tych negatywnych zjawisk wydaje się, że Serbia nie będzie już zbaczać ze swojej drogi do członkostwa w UE.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora

**Marta Szpala - analityk ds. bałkańskich Ośrodka Studiów Wschodnich. Absolwentka stosunków międzynarodowych. Studiowała także filologię słowiańską na UW oraz kulturoznawstwo w Studium Europy Wschodniej UW. W trakcie studiów uczestniczyła w licznych projektach badawczych dotyczących problematyki nacjonalizmu, tożsamości narodowej oraz rozwiązywania konfliktów etnicznych na obszarze Bałkanów Zachodnich. Zainteresowania badawcze: polityka zagraniczna i wewnętrzna państw bałkańskich i Turcji, procesy demokratyzacji, transformacji ustrojowej i gospodarczej, proces rozszerzenia Unii Europejskiej i NATO, polityka unijna w wobec państw sąsiedzkich. Ważniejsze publikacje: Bośniacki chaos. Źródła kryzysu politycznego we współczesnej Bośni i Hercegowinie (wraz z W. Stanisławskim), Bałkany Zachodnie a integracja europejska (autor oprac. dot. Chorwacji i Macedonii), Prezydent Chorwacji inicjuje nową politykę wobec Bałkanów.