Państwa członkowskie Unii Europejskiej na przestrzeni lat dokonały stopniowego transferu swoich kompetencji w sprawie regulowania kwestii kontroli granic polityki azylowej i imigracyjnej na rzecz wspólnych organów UE.  Traktat z Lizbony włączył powyższe kwestie do zasadniczej kompetencji Unii określanej nazwą przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości[i], podlegającej co do zasady regułom tworzenia prawa w ramach zwykłej procedury prawotwórczej. Dokonane przekazanie kompetencji nie skutkuje jednak pełnym ujednoliceniem stosowanych przez państwa członkowskie rozwiązań. Zgodnie z art. 67 ust. 1 TFUE: Unia stanowi przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w poszanowaniu praw podstawowych oraz różnych systemów i tradycji prawnych Państw Członkowskich.

Mocą postanowień Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Unia „zapewnia brak kontroli osób na granicach wewnętrznych i rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, imigracji i kontroli granic zewnętrznych, opartą na solidarności między państwami członkowskimi i sprawiedliwą wobec obywateli państw trzecich”[ii]. Te trzy osobne obszary współpracy są natomiast doprecyzowane w kolejnych postanowieniach Traktatu.

W dziedzinie udzielania schronienia (azylu) osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową Unia Europejska postanowiła[iii], przestrzegając zasady non–refoulement:

a)  przyznawać jednolity status uchodźcy dla osób spełniających warunki określone w Konwencji genewskiej[iv] obowiązujący w całej UE;

b) nadawać jednolity status ochrony uzupełniającej dla obywateli państw trzecich, którzy nie uzyskawszy statusu uchodźcy, wymagają międzynarodowej ochrony;

c) stworzyć wspólny system tymczasowej ochrony wysiedleńców, na wypadek masowego ich napływu;

d) stosować wspólne procedury przyznawania i pozbawiania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej;

e) określić kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej;

f) przyjąć normy dotyczące warunków przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową;

g) współpracować z państwami trzecimi w celu zarządzania przepływami osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub tymczasową.

W ramach rozwijaniawspólnej polityki imigracyjnej mającej na celu zapewnienie skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi, sprawiedliwego traktowania obywateli państw trzecich przebywających legalnie w państwach członkowskich, a także zapobieganie i zwalczanie nielegalnej imigracji i handlu ludźmi Unia może przyjmować środki określające:

a) warunki wjazdu i pobytu, jak również normy dotyczące procedur wydawania przez Państwa Członkowskie długoterminowych wiz i dokumentów pobytowych, w tym do celów łączenia rodzin;

b) prawa obywateli państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim, w tym warunki dotyczące swobody przemieszczania się i pobytu w innych państwach członkowskich;

c) sposoby zwalczania nielegalnej imigracja i nielegalnego pobyt, w tym procedury wydalania i odsyłania osób przebywających nielegalnie;

d) sposoby zwalczania handlu ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi.

Unia może również zawrzeć z państwami trzecimi umowy o readmisji obywateli państw trzecich, którzy nie spełniają warunków wjazdu, obecności lub pobytu na terytorium jednego z Państw Członkowskich lub przestali je spełniać, do państw pochodzenia lub państw, z których oni przybywają.

Wyjaśnienie statusu obywateli państw trzecich w kontekście swobody przepływu osób jest kwestią istotną również ze względu na problemy demograficzne UE. Imigracja stanowi bowiem podstawowe źródło przyrostu naturalnego na terytorium Unii. Mimo tego zarówno retoryka decydentów jak i środki przyjmowane w celu regulacji imigracji są coraz bardziej wobec obywateli państw trzecich niekorzystne.[v] Co więcej, coraz wyraźniej zaobserwować można stałą „kryminalizację migracji” i ścisłe wiązanie jej z problemami bezpieczeństwa narodowego oraz zwalczania terroryzmu.[vi]

To ostatnie zjawisko Unia stara się z trudnościami godzić z obowiązkiem zapewniania migrantom humanitarnej ochrony wraz z poszanowaniem praw podstawowych[vii]. Wśród nich najważniejsze wynikają z Konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźcy (zasada niewydalania, non-refoulement[viii]) oraz z wiążącego państwa członkowskie obowiązku poszanowania prawa do życia prywatnego i rodzinnego w rozumieniu art. 8 EKPCz, wraz z zakazem narażania jednostki na tortury lub nieludzkie czy poniżające traktowanie w razie wydalenia.[ix]

Jedną z podstawowych zasad rządzących politykami UE w zakresie ochrony granic, azylu i migracji jest solidarność państw członkowskich w ponoszeniu ciężarów związanych z ich wdrażaniem. Podlegają one zasadzie solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, w tym również na płaszczyźnie finansowej.[x] Na tej podstawie państwa członkowskie zdecydowały się powołać między innymi: Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców, Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich, Europejski Fundusz Ochrony Granic Zewnętrznych oraz Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów. Ponadto w ramach solidarnego ponoszenia ciężarów polityki azylowej, państwa członkowskie ustaliły, że państwo, na którego terytorium składany jest pierwszy wniosek o nadanie statusu uchodźcy będzie odpowiedzialne za rozpatrzenie owego wniosku, a osoba starająca się o ochronę międzynarodową nie będzie miała prawa w tym czasie korzystania ze swobody przepływu osób w UE.[xi]

W myśl przepisów obowiązujących na terytorium całej Unii Europejskiej obywatelem państwa trzeciego jest każda osoba, która nie jest obywatelem Unii Europejskiej w rozumieniu art. 21 TFUE. Z punktu widzenia przysługujących obywatelom państw trzecich praw można ich podzielić na następujące kategorie:

a) członkowie rodziny obywatela UE w rozumieniu Dyrektywy 2004/38[xii];

b) rezydenci długoterminowi;

c) osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową (status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą) w jednym z państw członkowskich UE;

d) osoby, którym została przyznany status uchodźcy lub ochrona uzupełniająca w jednym z państw członkowskich UE;

e) osoby objęte ochroną tymczasową ze względu na opuszczenie kraju swego pochodzenia z powodu obcej inwazji, wojny, wojny domowej, konfliktów etnicznych lub rażących naruszeń praw człowieka;

f) imigranci bez uregulowanego statusu w państwach UE, którym ułatwia się powrót do kraju pochodzenia na podstawie dyrektywy powrotowej.

W sytuacji masowego napływu uchodźców i wysiedleńców z Afryki Północnej szczególnie istotne wydaje się przedstawienie sytuacji prawnej osób ubiegających się bądź objętych ochroną międzynarodową (punkty c, d i e).

Osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową to osoby, które deklarują ucieczkę z kraju pochodzenia ze względu na obawę przed prześladowaniem ze względu na rasę, religię, narodowość, przekonania polityczne lub przynależność do określonej grupy społecznej[xiii]. Zgodnie z zasadą non-refoulment sygnatariusze Konwencji genewskiej (wszystkie państwa członkowskie UE) przed podjęciem decyzji o wydaleniu przybywającego bez wizy na jego terytorium cudzoziemca, określającego się jako uchodźca, mają obowiązek zbadania podstaw przyznaniu statusu uchodźcy bądź ochrony uzupełniającej. W celu zharmonizowanego funkcjonowania systemu azylowego i zarządzania migracją w Europie (bez granic) Unia Europejska wydała szereg aktów prawnych składających się na Wspólny Europejski System Azylowy.[xiv] Wśród nich najważniejsze to:

a) rozporządzenie 343/2003 ustanawiające kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego[xv],

b) dyrektywa 2003/9/WE ustanawiającą minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl w państwach członkowskich;[xvi]

c) dyrektywa 2005/85/WE w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich;[xvii]

d) dyrektywa 2004/83/WE w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców[xviii],

Przepisy unijne wprowadzają minimalne standardy, które winno zapewniać każde państwo członkowskie w trakcie rozpatrywania wniosku o nadanie statusu uchodźcy. Ponadto zakładają solidarne ponoszenie ciężaru migracji do Unii Europejskiej przez wszystkie państwa członkowskie. Zasadniczym elementem Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego jest „przypisanie” obywatela państwa trzeciego poszukującego w Unii Europejskiej azylu do tego państwa członkowskiego, w którym  po raz pierwszy został przez niego złożony wniosek o nadanie statusu uchodźcy. Oznacza to, że w trakcie trwania procedury uchodźczej, nie będzie on mógł przemieścić się do innego państwa UE w celu rozpatrzenia jego wniosku o status. Gwarancją skuteczności tego systemu jest utworzenie centralnej bazy danych z informacjami biometrycznymi o wszystkich osobach pow. 14 roku życia, ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy w UE.[xix]

Specjalną kategorią obywateli państw trzecich, których pobyt na terytorium UE wynika z regulacji unijnych są osoby, którym została przyznany status uchodźcy lub ochrona uzupełniająca w jednym z państw członkowskich UE. Zgodnie z Konwencją Genewską dotyczącą statusu uchodźców oraz Dyrektywą kwalifikacyjną, uchodźcą jest:

„Osoba, na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując sie na skutek podobnych zdarzeń, poza państwem swojego dawnego stałego zamieszkania nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa”.

Ze względu na to, że definicja ta nie obejmuje wszystkich osób, które zasługują na ochronę międzynarodową, dyrektywa kwalifikacyjna wprowadziła dodatkową kategorię „osób kwalifikujących się do ochrony uzupełniającej". Kategoria ta ma zastosowanie do:

„obywateli państwa trzeciego albo bezpaństwowców, którzy nie kwalifikują się jako uchodźcy, lecz w odniesieniu do których istnieją istotne podstawy, aby uznać, iż jeśli wrócą do swojego kraju pochodzenia, a w przypadku bezpaństwowców – do państwa poprzedniego miejsca stałego pobytu, mogą napotkać rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy, oraz które są niezdolne do wykorzystania lub, ze względu na takie ryzyko, nie chcą wykorzystać ochrony takiego państwa”.

Przesłanka zaistnienia rzeczywistego ryzyka doznania poważnej krzywdy na pewno będzie spełniona, gdy cudzoziemcowi groziłaby w państwie pochodzenia kara śmierci, tortury lub nieludzkie czy poniżające traktowanie lub karanie[xx]. Jednak zdaniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej również „wysoki poziom przemocy nieselektywnej w państwie pochodzenia może wyjątkowo wystarczyć, żeby właściwe organy krajowe uznały, że osoba cywilna odesłana do tego państwa może być narażona na rzeczywiste ryzyko poważnego i zindywidualizowanego zagrożenia”.[xxi]

Uchodźcom państwa członkowskie Unii Europejskiej powinny zapewnić na zasadach równych ze swoimi obywatelami:

a) Prawo do łączenia rodziny

b) Dostęp do edukacji

c) Dostęp do zakwaterowania

d) Swobodę przemieszczania się na terytorium całej UE.

e) Możliwość uzyskania dokumentów potwierdzających zamieszkanie w państwie członkowskim oraz paszportów.

f) Prawa socjalno-ekonomiczne (prawo do pracy, dostępuj do pomocy społecznej) gwarantujące integrację ze społeczeństwem państwa przyjmującego.

W odróżnieniu od praw uchodźców uprawnienia osób objętych ochroną uzupełniającą nie dadzą się porównać z prawami obywateli UE. Wiąże się to z terminem na jaki ochrona jest udzielana (1 rok, z możliwością przedłużenia). Państwa członkowskie mogą też ograniczyć tej kategorii osób dostęp do przywilejów socjalnych i programów integracyjnych.[xxii]

Na wypadek wielkiego napływu wysiedleńców[xxiii]z rejonu objętego konfliktem (z jakim możemy mieć wkrótce do czynienia w basenie Morza Śródziemnego) Unia Europejska przyjęła Dyrektywę 2001/55[xxiv] w sprawie przyznawania ochrony tymczasowej. Zgodnie z zawartą w Dyrektywie definicją:

"wysiedleńcy oznaczają obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, którzy zostali zmuszeni do opuszczenia swojego państwa lub regionu pochodzenia lub też zostali ewakuowani, w szczególności w odpowiedzi na apel organizacji międzynarodowych, i nie są w stanie bezpiecznie i na stałe powrócić ze względu na sytuację istniejącą w ich państwie, oraz którzy mogą być objęci zakresem art. 1A Konwencji Genewskiej lub innego instrumentu międzynarodowego lub krajowego przyznającego międzynarodową ochronę, w szczególności: i) osoby, które uciekły z obszarów objętych konfliktem zbrojnym lub na których dochodzi stale do aktów przemocy; ii) osoby zagrożone lub będące ofiarami systematycznych i uogólnionych naruszeń praw człowieka”[xxv];

Tymczasowy charakter ochrony polega na objęciu nią wszystkich osób spełniających warunki określone w decyzji Rady wprowadzającej ochronę tymczasową na okres roku (z możliwością przedłużania maksymalnie o kolejny rok[xxvi]). Okres ten powinien być wystarczający albo do zmiany sytuacji w kraju pochodzenia (umożliwiającej powrót do niego), albo do przeprowadzenia pełnego postępowania o nadanie statusu uchodźcy w stosunku do osób, które o taki status wystąpią.

Obecna sytuacja w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie może rozwinąć się w tym kierunku, że konieczne stanie się uruchomienie po raz pierwszy instrumentu prawnego w postaci objęcia ochroną tymczasową wszystkich wysiedleńców z konkretnego rejonu objętego konfliktem. Pod koniec marca 2011 roku odnotowano pierwsze włosko-maltańskie próby wprowadzenia ochrony tymczasowej ze względu na katastrofę humanitarną na włoskiej wyspie Lampedusa oraz masowy napływ uchodźców z Afryki Północnej na Maltę. Dnia 30 marca 2011 roku posłowie do PE Simon Busuttil (MT) and Salvatore Iacolino (IT) wezwali Komisję do wszczęcia procedury uznania przez Radę, że doszło do sytuacji „masowego napływu wysiedleńców”, dzięki której możliwe będzie uruchomienie mechanizmu solidarnego ponoszenia ciężarów masowej migracji.[xxvii]

Objęcie określonej grupy obywateli państw trzecich ochroną tymczasową gwarantuje im w okresie trwania ochrony:

a) Zapewnienie dokumentów pobytowych obejmujących cały okres trwania tymczasowej ochrony wraz z potrzebnymi wizami wydawanymi bez opłat (art. 8 Dyrektywy 2001/55)

b) Zezwolenie na podejmowanie działalności na własny rachunek lub pracy najemnej (art. 12 Dyrektywy 2001/55);

c) Korzystanie z możliwości edukacyjnych dla osób dorosłych, kształcenie zawodowe i praktyczne zdobywanie umiejętności zawodowych(art. 12 Dyrektywy 2001/55);

d) Dostęp do systemu zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych i prowadzących działalność na własny rachunek (art. 12 Dyrektywy 2001/55);

e) Dostęp do odpowiedniego zakwaterowania (art. 13 Dyrektywy 2001/55);

f) Ułatwienia w zakresie dostępu do niezbędnej pomocy w zakresie pomocy społecznej i uzyskania środków do życia, jeżeli nie posiadają one wystarczających środków (art. 13 Dyrektywy 2001/55);

g) Ułatwienia dostępu do niezbędnej opieki medycznej, zwłaszcza osobom małoletnim pozbawionym opieki, osobom torturowanym, ofiarom gwałtu lub innych form przemocy fizycznej, psychicznej lub seksualnej (art. 13 Dyrektywy 2001/55);

h) Dostęp do edukacji osobom w wieku poniżej 18 lat na takich samych warunkach, jakie mają obywatele państwa przyjmującego (dostęp do powszechnego systemu edukacji dla osób dorosłych zależy od decyzji państwa). (art. 14 Dyrektywy 2001/55);

i) Prawo do łączenia rodziny (art. 15 Dyrektywy 2001/55);

j) Otoczenie szczególną opieką osób małoletnich bez opieki (art. 16 Dyrektywy 2001/55).

Osoby objęte ochroną tymczasową mają prawo złożenia wniosku o nadanie statusu uchodźcy (nadawanego na podstawie zindywidualizowanej obawy przed prześladowaniem) oraz korzystania z ułatwień powrotu do kraju pochodzenia.

Ważnym elementem rozłożenia ciężaru masowej migracji jest przewidziany w Dyrektywie mechanizm solidarnego ponoszenia ciężarów. Państwa członkowskie partycypują w utrzymywaniu Europejskiego Funduszu Uchodźczego[xxviii], z którego finansowane jest między innymi wprowadzania środków zaradczych w przypadku masowego napływu wysiedleńców. Ponadto każde państwo członkowskie UE może zadeklarować w duchu solidarności dobrowolne przyjęcie części z wysiedleńców[xxix], a gdyby była to pomoc niewystarczająca Rada może wydać zalecenie (niewiążące), dotyczące potrzeby przyjęcia przez państwa członkowskie osób objętych tymczasową ochroną.[xxx]

Obecny konflikt w Libii sprawił,  że nieaktualne stały się próby zaangażowania tego państwa w rozwiązanie realnych problemów Unii Europejskiej z niekontrolowaną migracją z państw afrykańskich. Na przełomie roku 2010/2011 wydawało się, że Libia stanie się elementem systemu powstrzymującego napływ imigrantów na terytorium Unii. W tym celu jeszcze październiku 2010 roku Komisja zawarła z Libią porozumienie w zakresie praktycznej współpracy w zarządzaniu migracją.[xxxi]Natomiast Rada zaangażowała się w negocjowanie z tym państwem umowy o readmisji, krytykowanej przez Parlament Europejski[xxxii], European Council on Refugees and Exiles[xxxiii] oraz UNHCR.[xxxiv] Rozwój konfliktu zbrojnego w Libii sprawia, że wszelkie porozumienia zawarte do tej pory przestają mieć znaczenie w praktyce. Jednocześnie potencjalne przemiany demokratyczne, których wprowadzenia w Libii nie da się w najbliższych latach wykluczyć, pozwalają mieć nadzieję, że w państwie tym przestrzegane zaczną być prawa człowieka. Konsekwencją tych przemian może być wprowadzenie wspólnych porozumień dotyczących migracji, które nie spotkają się z takim sprzeciwem, jak negocjacje prowadzone przez Unię Europejską z rządem pułkownika Kaddafiego.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** Dr Tomasz Sieniow - adiunkt w Katedrze Prawa Unii Europejskiej KUL. Studiował prawo na Katolickim Uniwersytecie Lubelskim Jana Pawła II (magisterium i doktorat) oraz Chicago-Kent College of Law (Master of Laws in International and Comparative Law). Od 2001 roku kieruje Instytutem na rzecz Państwa Prawa, w którym nadzoruje program imigracyjny i uchodźczy. W latach 2009-2011 był zaangażowany w realizację projektu pomocy prawnej migrantom z Afryki pod nazwą Migrant Rights: Nigerian-Polish Initiative finansowanego przez Komisję Europejską w ramach EC-UN Joint Migration and Development Initiative.