Wydarzenia w Afryce Północnej – ustąpienie Ben Alego w Tunezji oraz Hosni Mubaraka w Egipcie pod wpływem masowych protestów; powstanie przeciwko reżimowi Kaddafiego w Libii oraz mobilizacje społeczeństw żądających zmian w pozostałych państwach regionu - zaskoczyły Unię Europejską. Pierwsze deklaracje Catherine Ashton, wysokiej przedstawiciel do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, pojawiały się późno, jak na unijne sąsiedztwo spodziewać by się należało i były bardzo ostrożne. W kontekście wydarzeń w Afryce Północnej uwidoczniły się słabości wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Ponownie okazało się, że UE może w tym obszarze zrobić jedynie to na co pozwolą jej członkowie, a niedoskonałe mechanizmy reagowania kryzysowego i dbanie państw przede wszystkim o własne interesy, utrudniają podejmowanie szybkich i zdecydowanych działań. Dopiero perspektywa masowego napływu imigrantów do południowej Europy oraz konieczność ewakuacji obywateli państw członkowskich przebywających na terytorium libijskim skłoniły UE do bardziej zdecydowanych reakcji.

Choć w perspektywie krótkoterminowej rozwiązanie wszystkich problemów z jakimi zmaga się wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa jest niemożliwe, obecna sytuacja w Afryce Północnej wymaga szybkiej rewizji dotychczasowej polityki UE wobec regionu śródziemnomorskiego; domagają się tego zarówno państwa członkowskie jak i instytucje unijne[1]. Zastanawiając się nad jej kierunkami warto pamiętać, że nie pierwszy już raz UE poszukuje nowej formuły w relacjach z południowymi sąsiadami. Z uwagi na dotychczasowe unijne doświadczenia w tej materii, należy więc szczególnie zadbać o to, aby nie skończyło się na atrakcyjnej nazwie kolejnej inicjatywy i pomocy finansowej, która rozpłynie się w gąszczu projektów przynoszących dosyć ograniczone rezultaty mieszkańcom państw Afryki Północnej.

Oblicza unijnej polityki wobec regionu śródziemnomorskiego

Historia polityki europejskiej wobec regionu śródziemnomorskiego jest prawie tak długa jak historia integracji. Od powstania Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej państwa członkowskie opowiadały się za rozwijaniem współpracy z krajami i terytoriami, które ze względu na kolonialną przeszłość powiązane były szczególnymi relacjami politycznymi, gospodarczymi i kulturowymi z byłymi europejskimi metropoliami. Po podpisaniu w latach 60. pierwszych umów preferencyjnych z Marokiem, Algierią i Tunezją, polityka europejska wobec regionu przeszła etap „globalnej polityki śródziemnomorskiej” w latach 70. oraz fazę „nowej polityki śródziemnomorskiej” począwszy od końca lat 80.

Partnerstwo Eurośródziemnomorskie, znane także jako proces barceloński, narodziło się w połowie lat 90. i miało być lekarstwem na wcześniejsze nieskuteczne podejścia. Jednak po dziesięciu latach – będąc już częścią europejskiej polityki sąsiedztwa - rozczarowało praktycznie wszystkich. Nawet Komisja Europejska – raczej ostrożna jeśli chodzi o krytyczne komentarze – oceniła, że postęp na drodze do osiągnięcia celów określonych w deklaracji barcelońskiej był bardzo powolny.

Hucznie zainaugurowana w lipcu 2008 r. w Paryżu unijna, a właściwie francuska Unia dla Śródziemnomorza, zajęła miejsce Partnerstwa Eurośródziemomorskiego. Mimo oczekiwań i zainwestowanego kapitału politycznego inicjatywa ta nie nadała - jak tego oczekiwano - „nowego impulsu relacjom eurośródziemnomorskim”[2]. W ostatecznym rozrachunku to co miało być wyrazem nowego i bardziej pragmatycznego podejścia do relacji z południowymi sąsiadami zostało już w pierwszych miesiącach swojego istnienia sparaliżowane przez polityczną rzeczywistość regionu, czyli konflikt izraelsko-palestyński. Dodatkowo, kryzys gospodarczy oraz niewielkie zainteresowanie europejskich firm inwestowaniem w regionie śródziemnomorskim, praktycznie uniemożliwiły realizację kosztownych projektów, które miały stać się wizytówką Unii dla Śródziemnomorza.

Nie bez powodu o Unii dla Śródziemnomorza mówi się w tych dniach z pewnego rodzaju zażenowaniem, a propozycja przyznania kluczowej roli tej właśnie strukturze w nowej polityce UE wobec regionu, która pochodzi od południowych członków UE, wzbudza co najmniej zaskoczenie[3]. Czego bowiem można spodziewać się po inicjatywie, która w ciągu prawie trzech lat swojego istnienia przyniosła bardzo ograniczone rezultaty, ze względu na przyjęte rozwiązania instytucjonalne raczej utrudniła niż ułatwiła współpracę polityczną, a stawiając przede wszystkim na projekty gospodarcze, odsunęła w cień wartości, demokrację i prawa człowieka.

Polityka UE wobec południowych sąsiadów otrzymała potężny cios w kontekście ostatnich wydarzeń w Afryce Północnej, które obnażyły unijną skłonność do „przymykania oczu” na polityczną rzeczywistość w regionie. Nie inaczej wypada bowiem określić to, że niecały rok przed upadkiem Ben Alego, w raporcie na temat wdrażania europejskiej polityki sąsiedztwa, Komisja Europejska pozytywnie oceniała relacje tunezyjsko-unijne, zwłaszcza w ich wymiarze gospodarczym i społecznym. Autorytarny charakter tunezyjskiego reżimu kwitowała zaś stwierdzeniem, iż „nadal utrzymują się trudności w zakresie zarządzania i egzekwowania prawa, jak również wielu aspektów praw człowieka” w tym państwie[4].  W przypadku Egiptu ogólne postępy we wdrażaniu polityki sąsiedztwa Komisja podsumowała jako „zachęcające”, wskazując przy tym na „silne zaangażowanie Egiptu w reformy społeczne, gospodarcze i sektorowe i, w mniejszym stopniu, polityczne”[5].

Partnerstwo na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu

Partnerstwo na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu - dokument przedstawiony wspólnie przez wysoką przedstawiciel Catherine Ashton i przewodniczącego Komisji Europejskiej Jose Manuela Barroso oraz wstępnie poparty przez państwa członkowskie na marcowej nadzwyczajnej Radzie Europejskiej -  jawi się jako propozycja nowego otwarcia w relacjach UE z południowymi sąsiadami[6]. Wskazuje się w nim na konieczność jakościowej zmiany w polityce UE wobec południowego sąsiedztwa – głównie poprzez zastosowanie zasad zróżnicowania i warunkowości, oraz zakłada, że przyszłe partnerstwo będzie opierało się na trzech filarach:

1)      wspieraniu przemian demokratycznych oraz tworzenia instytucji, w tym zwłaszcza wspieraniu praw człowieka, reform konstytucjonalnych i sądownictwa oraz zwalczaniu korupcji;

2)      współpracy z mieszkańcami, ze szczególnym naciskiem na wsparcie społeczeństwa obywatelskiego oraz poszerzenie kontaktów międzyludzkich, zwłaszcza wśród młodzieży;

3)      wspieraniu trwałego rozwoju i wzrostu gospodarczego, głównie poprzez wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw, kształcenie, poprawę zdrowia i systemu edukacji oraz rozwój biedniejszych regionów.

Analizując powyższe propozycje, które będą podstawą dalszych dyskusji w Radzie UE na temat przyszłego kształtu polityki śródziemnomorskiej UE, pozostaje wrażenie, że zaprezentowane idee nie są nowe, a znaczna część tego co znalazło się w dokumencie wysokiej przedstawicieli oraz Komisji Europejskiej zostało już wcześniej gdzieś powiedziane lub zapisane. No bo przecież już w 1995 r. za ogólny cel Partnerstwa Eurośródziemomorskiego uznano uczynienie z regionu śródziemnomorskiego obszaru dialogu, wymiany i współpracy gwarantującego pokój, stabilizację i dobrobyt. Jego osiągnięciu miało zaś służyć ustanowienie partnerstwa w zakresie wzmacniania dialogu politycznego (w tym szczególny nacisk położono na przestrzeganie praw człowieka i demokratyzacja), współpracy gospodarczej i finansowej, a także kontaktów społecznych i kulturowych (human dimension), jak również wyodrębniona w 2005 r. współpraca w zakresie migracji, integracji społecznej, sprawiedliwości i bezpieczeństwa. Co więcej, na zasadach zróżnicowania i warunkowości oraz wynikającego z nich podejścia określanego jako „incentive-based” lub „more for more” – tak mocno eksponowanego w propozycji „Partnerstwa na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu” - opiera się europejska polityka sąsiedztwa, którą od 2004 r. objęte się nie tylko państwa wschodniego, ale także południowego sąsiedztwa.

Dotychczasowa polityka UE wobec regionu śródziemnomorskiego to historia inicjatyw, które w niewielkim stopniu przyczyniły się do zbliżenia państw Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu do demokratycznych standardów obowiązujących w UE i w gruncie rzeczy bardziej służyły autorytarnym liderom, niż społeczeństwu. Gdyby nie zmiany jakie zachodzą w Afryce Północnej w ciągu ostatnich miesięcy, można by śmiało powiedzieć, że Partnerstwo na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu to stare hasła w nowym opakowaniu. Tymczasem perspektywy demokratycznych wyborów w Tunezji i Egipcie, oraz reform w innych państwach regionu stwarzają nowe możliwości. To dobrze, że w tym kontekście UE dokonuje reorientacji priorytetów i odchodzi od dominującego do tej pory w praktyce w odniesieniu do południowego sąsiedztwa paradygmatu stabilizacyjnego na rzecz demokracji i praw człowieka oraz wsparcia niełatwego procesu tworzenia się społeczeństwa obywatelskiego w państwach regionu.

Rozwój sytuacji w Tunezji i Egipcie pokazuje, że prawdziwa siła tkwi w społeczeństwie, które potrafi obudzić się i zmobilizować oraz doprowadzić do upadku wieloletnich reżimów autorytarnych. Równocześnie trzeba pamiętać, że nie każda rewolucja, a takich było już kilka w historii unijnego sąsiedztwa w ciągu ostatnich lat, prowadzi do transformacji demokratycznej. To co wydarzyło się w Tunezji i Egipcie jest więc zaledwie początkiem długiej drogi do rzeczywistej zmiany, na którą prawdopodobnie będziemy musieli jeszcze sporo poczekać ze względu na skomplikowane uwarunkowania wewnętrzne oraz międzynarodowe w regionie. Unijne wsparcie w tym procesie - polityczne, eksperckie, finansowe - wydaje się niezbędne. Konkretne propozycje unijnego wsparcia dla Tunezji i Egiptu, które wkrótce przedstawi wysoka przedstawiciel, powinny w jak najszerszej mierze uwzględnić nowe, demokratyczne aspiracja obywateli obu państw, a także zachęcić do przeprowadzania zmian przedstawiając atrakcyjna ofertę dalszego rozwoju relacji z UE.

Wydarzenia w Afryce Północnej, to ogromne wyzwania dla UE i jej państw członkowskich, które aby uwiarygodnić swoją ofertę Partnerstwa na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu muszą rozstrzygnąć czy rzeczywiście na sąsiedztwie im zależy czy też nie. Nie wystarczy udzielać słownego poparcia oraz powtarzać, że powodzenie w stabilizacji sąsiedztwa oraz rozwiązywaniu konfliktów w najbliższym otoczeniu będzie najlepszym sprawdzianem unijnej wiarygodności oraz efektywności, a brak wymiernych rezultatów skaże UE na marginalizację w stosunkach regionalnych oraz globalnych, wobec czego realizacja skutecznej polityki wobec sąsiadów – tych na południu i tych na wschodzie - powinna być bezwzględnie głównym celem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE.

W praktyce trzeba poważnie porozmawiać na temat migracji i znaczących ułatwień w przepływie osób oraz możliwości otwarcia unijnego rynku na produkty rolne pochodzące z państw południowego sąsiedztwa. I tutaj ponownie musimy pamiętać, że polityka zagraniczna UE – w tym także polityka śródziemnomorska - jest i pozostanie jeszcze bardzo długo zakładnikiem państw członkowskich i ich interesów politycznych oraz gospodarczych. W świetle tego co dzieje się w Afryce Północnej, to do państw członkowskich należałoby więc skierować apel o podjęcie szybkich decyzji z zakresu liberalizacji handlu, w tym także produktami rolnymi, a także deklaracji na temat wprowadzenia ułatwień w przepływie osób z południa, itd. Biorąc pod uwagę dotychczasowe dyskusje na te właśnie tematy można jednak mieć poważne wątpliwości czy państwa członkowskie – w tym również te południowe, które są największymi oponentami w sprawach rolnictwa i mobilności  – stać będzie na decyzje tego rodzaju. Dodatkowe środki finansowe dla regionu śródziemnomorskiego, o które zabiegają południowi członkowie UE, nie zastąpią bowiem w żadnym wypadku korzyści jakie dla południowego sąsiedztwa mogą płynąć ze swobodnego handlu produktami rolnymi czy też znaczących ułatwień w przepływie osób. Niestety, w marcowej deklaracji nadzwyczajnej Rady Europejskiej poświęconej m.in. dyskusji o wydarzeniach w Libii, południowym sąsiedztwie, a także przyszłej polityce UE wobec regionu śródziemnomorskiego nie znalazło się żadne bezpośrednie odniesienie do tych właśnie kwestii[7].

Wnioski dla europejskiej polityki sąsiedztwa

Polityka śródziemnomorska UE to część europejskiej polityki sąsiedztwa, której celem jest przekształcenie sąsiadów - tych na południu i tych na wschodzie - w państwa demokratyczne, z przejrzystą i wiarygodną gospodarką rynkową. Wydarzenia w Afryce Północnej, które zbiegają się z trwającym od kilku miesięcy przeglądem polityki sąsiedztwa – jego rezultaty zostaną przedstawione w kwietniu -  przyczyniły się do znaczącego ożywienia debat na temat jej przyszłości. Niestety w dyskusjach powraca się do argumentów, które opierają się na postrzegania obu wymiarów tej polityki - południowego i wschodniego -  jako rywalizujących o zainteresowanie polityczne oraz środki finansowe.

Południowi członkowie UE wykorzystują wydarzenia w Afryce Północnej, aby wzmocnić polityczne i finansowe zaangażowanie UE w regionie, który – ich zdaniem – był marginalizowany w ostatnich latach w związku z inicjatywą Partnerstwa Wschodniego. I ich intencje są po części zrozumiałe, podobnie jak to, że państwa wspierające pogłębienie relacji z wschodnimi sąsiadami z obawą spoglądają na wydarzenia na południu, które siłą rzeczy „odciągają” uwagę od tego co dzieje się na wschodzie. Niestety „przepychanki” tego rodzaju nie służą ani interesowi UE ani jej sąsiadom. Nie można marginalizować południa, gdy dyskutuje się o wschodzie, podobnie jak nie można zapominać o wschodzie, gdy mówi się o południu. Jeśli do tego dojdzie, nie uda się stworzyć ani skutecznej polityki wobec południowych sąsiadów, ani atrakcyjnej oferty dla wschodu, a za kilka lat będziemy mówić o Partnerstwie Wschodnim tak krytycznie jak dzisiaj o polityce śródziemnomorskiej UE i mierzyć się z, być może, podobnymi problemami na wschodnich granicach UE.

W związku z wydarzeniami w Afryce Północnej, pojawiającą się w ostatnim czasie krytyką rezultatów uzyskiwanych przy wsparciu Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa w państwach Kaukazu Południowego[8] oraz nieskutecznością unijnej polityki wobec reżimu Łukaszenki, zamiast sporów o to jak dzielić środki konieczna jest poważna debata o przyszłości polityki sąsiedztwa, a w szczególności o korzyściach jakie dla sąsiadów będą płynąć z dostosowywania się do unijnych standardów, nie wyłączając kwestii przepływu osób i handlu produktami rolnymi, i nie wykluczając ewentualnego rozszerzenia UE o państwa europejskie. Jeśli UE nie jest w stanie przedstawić atrakcyjnej oferty sąsiadom, ani stworzyć skutecznych mechanizmów zachęcających do wprowadzania zmian, być może należałoby zastanowić się nad celowością dalszego wdrażania szeroko zakrojonej i „wszystko-obejmującej” europejskiej polityki sąsiedztwa, a środki wydawane na tą właśnie politykę skoncentrować przede wszystkim na państwach „najlepiej rokujących”, a w przypadku pozostałych sąsiadów - na budowie społeczeństwa obywatelskiego i promowaniu mobilności młodych.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autorów.

** dr Beata Wojna - Kierownik Biura Badań i Analiz, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych