W miastach Europy mieszka około 70 proc. obywateli naszego kontynentu, wytwarza się w nich ponad 80 proc. europejskiego PKB. Miasta są motorami gospodarczego wzrostu swoich regionów i państw, to w nich skupia się największa ilość miejsc pracy, one odgrywają zasadniczą rolę centrów innowacji i gospodarki opartej na wiedzy. Stanowią też o tożsamości kulturowej Europy przez swe unikalne dziedzictwo historyczne, urbanistyczne i architektoniczne.

Jednocześnie większość miast boryka się z różnorodnymi negatywnymi zjawiskami – bezrobociem, bezdomnością, rozwarstwieniem społecznym, nadmierną konsumpcją energii, zanieczyszczeniem środowiska, paraliżem komunikacyjnym, degradacją dzielnic, często śródmiejskich czy rozlewaniem się zabudowy rozproszonej wokół miast.

Europa jest żywotnie zainteresowana jak najpełniejszym wykorzystaniem potencjału ekonomicznego miast, bo to wzmacnia szanse w globalnej konkurencji gospodarczej. Równocześnie wzrost gospodarczy miast wpływa na poprawę warunków życia i pracy, powinien też oferować lepszy wypoczynek swoim mieszkańcom. Dla rozwoju miast nie jest obojętne czy swoimi problemami muszą się zająć same (przypadek m. in. Polski), czy też wspiera je własny region i państwo (np. polityka miejska Francji, Holandii czy Niemiec). Negatywne zjawiska dotykające miasta powtarzają się w całej Europie, toteż ich rozwiązywanie na forum Unii Europejskiej jest w pełni uzasadnione, najbardziej efektywne i dające obopólne korzyści.

Sprawy miast na szczeblu Unii

Wprawdzie traktaty ustanawiające Unię Europejską i Wspólnoty Europejskie nie dają podstaw prawnych prowadzenia polityki miejskiej, to jednak Unia od dawna inicjowała debaty, uzgodnienia, wypracowała szereg dokumentów dotyczących polityki i strategii, ma też długoletnią tradycję prowadzenia aktywnych działań operacyjnych na rzecz rozwoju i odnowy miast.

Zainteresowanie problematyką miejską na szczeblu UE wyrastało na podłożu idei integracji, u samych podstaw jednoczenia się Europy. Od początku celem było osiągnięcie integracji politycznej poprzez spójność gospodarczą, a choć akcentowano istniejące różnice regionalne, to EWG - poprzedniczka Unii - nie ustanowiła specjalnej polityki na rzecz rozwoju regionów[1]. Natomiast od czasu Traktatów Rzymskich (1957) istniały instrumenty i inicjatywy (tzw. mechanizmy solidarności) dla niwelowania ekonomicznej i społecznej nierównowagi między regionami. W połowie lat 70. okazało się jednak, że różnice między regionami biednymi i bogatymi wcale się nie zmniejszają. Stąd w 1975 r. ustanowiono Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i datę tę przyjmuje się za początek polityki regionalnej UE.

Wraz z rozwojem polityki regionalnej i polityki spójności zostały dostrzeżone i stopniowo dojrzewały sprawy miast, związane też ściśle z kontekstem przestrzennym (planowaniem przestrzennym), z unijną polityką środowiska, koncepcją zrównoważonego rozwoju, policentryzmu i zintegrowanego podejścia czy ostatnio zarządzania (sposobu sprawowania władzy - ang. governance).

Problem miast ewoluował od szeregu lat w kontekście tzw. „polityk wspólnych” UE, prowadzonych na szczeblu unijnym w wybranych dziedzinach[2]. Obejmują one m.in. wspólną politykę rolną (ang. CAP), politykę regionalną i spójności, politykę dotyczącą środowiska, społeczną i zatrudnienia, transportową czy politykę badań i rozwoju technologicznego. Państwa Członkowskie uzgadniają zasady prowadzenia wspólnej polityki z myślą, aby Unia „mówiła jednym głosem” i osiągała wspólne cele, realizowane przy pomocy unijnych środków, przy tym te zharmonizowane działania z założenia prowadzić mają do „efektu dźwigni”. Oznacza to, iż polityki wspólne obowiązują we wszystkich państwach członkowskich i są przez nie prowadzone według wspólnie ustalonych zasad. Na takim tle stopniowo wyłaniała się potrzeba uzgodnionego na poziomie Unii działania na rzecz miast.

Miasta w kontekście polityki rozwoju regionalnego i polityki spójności

Wspieranie rozwoju regionalnego uznaje się za kluczowe dla witalności i stabilności Unii, pod warunkiem uwzględnienia zasad zrównoważonego rozwoju, przystosowania do zmian na rynku pracy i konkurencyjności w skali globu. Stopniowo Unia wspierała nie tylko regiony, ale i miasta w ich staraniach o poprawę spójności we wszystkich aspektach tego pojęcia – społecznym, ekonomicznym i ostatnio terytorialnym.

Debatę na temat miast podjęto na forum UE ponad dwie dekady temu. W oparciu o raporty sygnalizujące istniejącą sytuację i zjawiska negatywne, wypracowano wiele ważnych dokumentów, podjęto szereg Inicjatyw Wspólnotowych i programów, aby wspomóc odnowę i rozwój miast, promować innowacje w polityce urbanistycznej i zarządzaniu oraz wymianę doświadczeń i dobrych rozwiązań praktycznych. Ewolucja polityki UE wobec miast wpisywała się w 4 etapy, ujęte w ramy czasowe kolejnych perspektyw budżetowych[3]:

1. (1957) 1975- 1988 - kształtowanie się podstaw europejskiej polityki regionalnej,
2. 1989- 1993 - wyłanianie się problemów miast na szczeblu Unii i próby zarysowania agendy miejskiej na forum UE,
3. 1994- 1999 - pierwsze inicjatywy i programy pilotażowe dla miast, konsolidacja agendy miejskiej na forum UE,
4. 2000-2006 - rozszerzenie programów dla miast i podsumowanie Europejskiego Dorobku Wiedzy Urbanistycznej (EUROPEAN URBAN ACQUIS).

Obecny etap 5 (okres budżetowy 2007-2013) cechuje się włączeniem wymiaru miejskiego w główny nurt Funduszy Strukturalnych (tzn. nie ma już osobnych programów dla miast), a wspieranie rozwoju lokalnego i rewitalizacji miast dokonuje się w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych.

Programy UE dla miast

Wsparcie odnowy i zrównoważonego rozwoju miast w ramach Polityki Spójności w ostatnich dwudziestu latach przejawia się w całym szeregu współfinansowanych przez UE programów[4].

Znaczące miejsce w rozwinięciu polityki UE na rzecz miast miały Pilotażowe Projekty Miejskie 1989-1999 (UPP- The Urban Pilot Projects). Wykorzystano tu wcześniejsze doświadczenia dla podsumowania wiedzy i innowacji oraz wypracowania nowych europejskich standardów polityki miejskiej. Projekty koncentrowały się m.in. na rewitalizacji historycznych centrów.

Największy w Europie wpływ na wypracowanie i rozpowszechnienie wiedzy i innowacji w dziedzinie rozwoju i odnowy miast wywarła Inicjatywa Wspólnotowa URBAN (1994-2006), kontynuatorka UPP[5]. Celem było stworzenie i wdrożenie innowacyjnych strategii odnowy małych i średnich miast oraz upadających dzielnic. W ramach URBAN I (1994-1900, 118 miast) i URBAN II (2000- 2006, 70 miast) opracowano zintegrowane podejście do rozwoju prawie 200 miast Europy. Wiedzę wypracowaną w ramach Inicjatywy URBAN uznaje się za wspólny Europejski Dorobek Wiedzy Urbanistycznej (Common European ACQUIS URBAN ) i główną treść merytoryczną „Miejskiego Głównego Nurtu”.

Tenże Główny Nurt („URBAN mainstreaming”, 2007-20130) oznacza zbiór zasad i zaleceń Inicjatywy URBAN oraz stosowanie zintegrowanego podejścia. Dorobek ten stał się fundamentem finansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego programów miejskich, włączonych obecnie w ramy Regionalnych Programów Operacyjnych. Ta zmiana ułatwia integrację różnych polityk sektorowych i tematycznych we wszystkich miastach wzdłuż i wszerz Europy, w powiązaniu ze Strategią Lizbońską, Strategią Zrównoważonego Rozwoju i innymi priorytetami UE.

Kolejny program URBACT - Sieci Rozwoju Miast 2002-2013 (Urban Development Network Programme) jest dostępny od 2004 r. także dla miast z Nowych Państw Członkowskich, jako że potrzebują one wiedzy i ukierunkowania. Chodzi o wymianę wiedzy i doświadczeń, dotyczących polityki miejskiej w całej Europie. Wśród celów jest m. in. ulepszenie narzędzi dla decydentów i praktyków oraz wzmocnienie wspólnej europejskiej koncepcji zintegrowanego rozwoju miasta (m.in. przez tworzenie „Lokalnych Grup Wsparcia” odnowy dzielnicy czy „Lokalnego Planu Działań”). Inny przykład to Inicjatywa Regiony Ekonomicznej Zmiany (RfEC- Regions for Economic Change, od 2006 r.), poświęcona innowacjom i wprowadzeniu nowych dróg stymulowania sieci regionalnych oraz sieci miast. Jej specyfiką jest finansowanie tzw. Sieci Szybkiej Scieżki (FTN- Fast Track Network), co wiąże się z obligacją wniesienia istotnego wkładu w jeden z30 priorytetowych tematów. Najbardziej innowacyjne i inspirujące projekty regionalne otrzymują nagrodę tzw. RegioStar, a od 2010 przyznawana jest nagroda dla projektów miejskich CityStar[6]. Inny ważny program AUDYT MIEJSKI (Urban Audit, od 1998) wprowadził podstawy zbierania porównywalnych informacji, aby umożliwić ocenę miast UE. Pierwszy Audyt (2003 r. dla 15 krajów członkowskich) nadal jest rozwijany i publikowane są kolejne edycje[7].

Dokumenty UE dotyczące miast

Począwszy od 1990 r. szereg instytucji unijnych, Komisja Europejska, kolejne Prezydencje, państwa członkowskie w ramach spotkań Ministrów, wypracowały i uzgodniły różnego rodzaju dokumenty, które tyczą miast bezpośrednio lub w sposób pośredni.

Sięgając do dokumentów najodleglejszych w czasie można przywołać Komunikaty Komisji Europejskiej takie, jak Zielona Księga o Środowisku Miejskim (1990), Urbanizacja i Funkcje Miast we Wspólnocie Europejskiej (1992), Ku Agendzie Miejskiej w Unii Europejskiej (1997), raport Grupy Ekspertów Komisji Europejskiej Europejskie Zrównoważone/Trwałe Miasta (1996) czy opracowania dotyczące koncepcji statystyki dla europejskich miast (Eurostat 1992) lub koncepcji ustanowienia (1997) Europejskiej Sieci Obserwacyjnej Planowania Przestrzennego ESPON, działającej do dziś. Ważnym dla miast był – i nadal pozostaje, zwłaszcza w Polsce – dokument pt. Kompendium systemów i polityki planowania przestrzennego UE (Komisja Europejska 1997)[8].

Pierwszym europejskim dokumentem, który przebił się do świadomości planistów i urbanistów w Polsce była Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego na rzecz zrównoważonego trwałego rozwoju terytorium Unii Europejskiej (ang. ESDP)[9]. Jest to uzgodnienie wspólnych celów, koncepcji i zasad rozwoju kontynentu europejskiego, przyjęte przez Kraje Członkowskie oraz Komisję Europejską podczas Prezydencji Niemieckiej (Poczdam 1999). W Polsce uważano, że dokument ten - jako niewiążący prawnie, nie ma dla nas większego znaczenia. W Europie natomiast do dziś pełni rolę „ramy politycznej” zarówno dla polityk sektorowych Wspólnoty Europejskiej, jak i krajów członkowskich, regionów i szczebla lokalnego. Jest to „dokument referencyjny”, który nadal służy jako „reper” (płaszczyzna odniesienia) dla działań podejmowanych przez kraje członkowskie, ich regiony, władze lokalne oraz Komisję Europejską – stosownie do ich sfer odpowiedzialności. ESDP zawiera odpowiedź na pytanie, jak osiągnąć zrównoważony i trwały rozwój terytorium Unii (także miast) poprzez politykę rozwoju przestrzennego, z uwzględnieniem dodatkowego wyzwania, jakim było poszerzenie Unii.

Najnowszym ważnym dokumentem jest Deklaracja z Toledo, uzgodniona na Nieformalnym Spotkaniu Ministrów ds. Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na zaproszenie Prezydencji Hiszpańskiej (czerwiec 2010)[10]. Spotkanie odbyło się w kontekście globalnego kryzysu finansowego, ekonomicznego i społecznego, wywierającego silny wpływ na europejską gospodarkę i jakość życia mieszkańców. W perspektywie krótko i długoterminowej miasta europejskie muszą starać się nie tylko przezwyciężyć kryzys, ale też powinny poradzić sobie z innymi długofalowymi wyzwaniami strukturalnymi (globalizacja, zmiana klimatu, ograniczone zasoby, starzenie się społeczeństw, pogorszenie środowiska itp.) Uznano je za sygnał alarmowy, dlatego postanowiono „obrać zdecydowany kurs na rozwój miast, oparty na zasadach zintegrowanego, inteligentnego, zrównoważonego, spójnego rozwoju, sprzyjającego włączeniu społecznemu () dla osiągnięcia większej konkurencyjności gospodarczej, eko-efektywności, spójności społecznej i postępu w zakresie spraw obywatelskich...” (Preambuła).

Miasta jutra przyszłością Europy[11]

W Deklaracji z Toledo podkreślono nie tylko przydatność zintegrowanego podejścia do polityki rozwoju miast, ale i potrzebę jego jednolitej interpretacji. Interpretacja zostanie opracowana w sposób szczegółowy, powstaną też dwa wspólne, minimalne zestawy wskaźników, opisujących zintegrowane podejście i zrównoważony rozwój miast. Następne postanowienie dotyczy zintegrowanej rewitalizacji obszarów miejskich, przy czym rewitalizacja rozumiana jest jako strategiczny potencjał inteligentniejszego i bardziej zrównoważonego rozwoju miast. Wszyscy ministrowie UE-27 odpowiedzialni za rozwój miast zgodzili się promować te zasady w ścisłej współpracy z miastami w swoich krajach. Deklaracja uznaje też potrzebę konsolidacji europejskiego programu prac nad polityką rozwoju miast (European Urban Agenda), w którego przygotowaniu trzeba zachować ciągłość i koordynację prac kolejnych Prezydencji. Dokument podkreśla, że wzmocnienia wymaga wymiar terytorialny rozwoju miast.

A to oznacza, że planowanie przestrzenne miast oraz programowanie ich rozwoju i odnowy staje się ważnym wyzwaniem europejskim, zwłaszcza dla nowych krajów członkowskich, także dla Polski.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** dr inż. Ewa Heczko-Hyłowa – architekt, Sekretarz Naukowy Instytutu Rozwoju Miast. Obszary zainteresowań badawczych to m.in. polityka Unii Europejskiej wobec miast, europejski/ unijny kontekst planowania przestrzennego i zarządzania rozwojem i odnową miast, spójność społeczna, gospodarcza i terytorialna na poziomie lokalnym, rewitalizacja polskich miast a fundusze strukturalne UE. Wykładowca akademicki na uczelniach polskich i zagranicznych, autorka ponad 70 publikacji (w tym 4 książki pod redakcją autorki m.in. Koncepcja ReUrbanizacji w Europie i w Polsce - Reurbanizacja a zieleń miejska, Kraków 2005, wyd. IRM.)

[1] Za: http://ec.europa.eu/regional_policy/history/index_en.htm

[2] Za: Fact Sheets on the European Union – Common policies, http://www.europarl.europa.eu/parliament/, wersja z 26.10.2010

[3] Zob.: Vade mecum on Cohesion Policy and the Committe on Regional Development, European Parliament - DG for Internal Policies, Committee on Regional Development, Brussels 15.06.2009;

Parkinson M. - Urban Policy in Europe, /w/: European Metropolitan Governance – Cities in Europe – Europe in the Cities, Final Report, Antalovsky E., Dangshat J.S., Parkinson M.,- editors, Vienna and Liverpool 2005 http://www.europaforum.or.at/; http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_regionalna/rozwoj_miast/rozwoj_miast_w_UE/Strony/rozwoj_miast_w_UE.aspx

[4] Za: Promoting Sustainable Urban Development in Europe,Achievements and Opportunities, European Union - Regional Policy, April 2009

[5] W lutym 2010 odbyła się w Brukseli konferencja, upamiętniająca 20-lecie inwestowania przez UE w miasta i podsumowująca dorobek projektów URBAN, zapoczątkowanych w 1989 r. [zob]: http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban_20years/http://ec.europa.eu/regional_policy/urban2/urban/upp/src/frame1.htm

[6] http://ec.europa.eu/inforegio/innovation/regiostars_en.htm

[7] http://ec.europa.eu/regional_policy/urban2/urban/audit/src/publics.html

[8] European Commission, Green Paper on the Urban Environment, Brussels-Luxembourg, 1990, Ref. CD-NA-12902-EN-C. European Commission, Urbanisation and the Functions of Cities in the European Community, Brussels-Luxembourg, 1992, CX-75-92-259-EN-C.

Commission of the European Communities (1997) Towards an Urban Agenda in the European Union, Communication from the Commission, COM(97) 197 final, 06.05.97, Commission of the European Communities: Brussels.

European Commission, European Sustainable Cities. Report by the Expert Group on Urban Environment, Brussels, 1996, CR-97-96-055-EN-C.

Eurostat, The statistical concept of the town in Europe, Luxembourg, 1992, CA-70-91-758-EN-C.

Concept on the Establishment of the European Spatial Planning Observatory Network (ESPON), Draft for the CSD meeting to be held in Brussels, 24th November 1997

European Commission, Directorate General of Regional Policy and Cohesion, The EU-compendium of spatial planning systems and policies. Luxemburg, 1997.

[9] European Spatial Development Perspective (ESDP) – Toward Balanced and Sustainable Development of Territory of the European Union, May 1999, published by the European Commission; http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/pdf/sum_en.pdf

[10] Nieformalne Spotkanie Ministrów w Toledo w Sprawie Rozwoju Obszarów Miejskich Deklaracja - Toledo, 22 czerwca 2010 r., tłumaczenie polskie:

http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_regionalna/rozwoj_miast/rozwoj_miast_w_UE/Strony/rozwoj_miast_w_UE.aspx Deklaracja powołuje się na ustalenia poprzednich nieformalnych spotkań ministrów - Lille Program (XI/ 2000), Urban Acquis (Rotterdam, XI/2004), Porozumienie z Bristolu (XII/2005), Agendę terytorialną UE - W kierunku bardziej konkurencyjnej i zrównoważonej Europy zróżnicowanych regionów oraz Kartę lipską dotyczącą miast europejskich rozwijających się w sposób zrównoważony (V/ 2007) i Deklarację z Marsylii (XI/ 2008 r.).

[11] W czerwcu 2010 Komisarz J. Hahn ds Polityki Regionalnej zainicjował cykl debat na temat Miast Jutra (Cities of Tomorrow – the challenges) jako część szerszej dyskusji o przyszłości polityki regionalnej: http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/agenda/index