Dużymi krokami zbliża się okres polskiej prezydencji w Radzie UE. Jednym z jej priorytetów będzie Partnerstwo Wschodnie (PW). Obszarem, w którym istnieje potencjał do usprawnienia obecnej polityki UE i jej instrumentarium w tym obszarze jest wspieranie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w krajach PW. Jak się okazuje, obecnie deklarowane cele UE w tym zakresie w stosunku do państw wschodnioeuropejskich nie znajdują odzwierciedlenia w alokacji finansowej. Jednocześnie funkcjonująca pomoc spotyka się z krytyką ze strony sektora pozarządowego z krajów Europy Wschodniej.

Cele UE w zakresie wsparcia społeczeństwa obywatelskiego w państwach PW

Na podstawie analizy celów szczegółowych zawartych w dokumentach programowych podpisywanych przez Komisję Europejską z państwami wschodnioeuropejskimi na lata 2004-2013 [1] można przedstawić kilka wniosków na temat unijnego podejścia do kwestii wsparcia społeczeństwa obywatelskiego. Po pierwsze, w najnowszej perspektywie 2010-2013, głównym priorytetem UE jest instytucjonalizacja mechanizmów dialogu pomiędzy organizacjami pozarządowymi a władzami, wzmacnianie tych relacji, jak również podnoszenie zdolności organizacji do udziału w debacie politycznej. Unia Europejska rozszerza obszary konsultacji poza kwestie ochrony praw człowieka i demokratyzacji - np. wskazując na prawa konsumenta i układy płacowe. Po drugie, dostrzegalne jest w pewnym stopniu rosnące zróżnicowanie w ocenach Komisji Europejskiej pomiędzy niektórymi krajami-biorcami w zakresie wagi oraz poziomu szczegółowości priorytetów wsparcia społeczeństwa obywatelskiego. Na przykład w Armenii podkreśla się wprowadzenie procedury systematycznych konsultacji społecznych w zakresie opiniowania projektów legislacyjnych, w Azerbejdżanie wzmocnienie zdolności niezależnego sektora pozarządowego, czy w Mołdawii wzmocnienie struktur trójstronnego dialogu społecznego. Choć są wyjątki, ponieważ na przykład najnowsze dokumenty w przypadku Gruzji i Ukrainy poświęcają mniej miejsca kwestiom dotyczącym zwiększone zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego w proces tworzenia polityki.

Jednak, na co należy zwrócić uwagę, główne priorytety zawarte w programach indykatywnych na lata 2007-2010 nie różnią się znacznie pomiędzy krajami-biorcami, co może świadczyć o szablonowym podejściu do potrzeb sektora obywatelskiego. Ponadto, częstokroć w dokumentach unijnych rolę sektora pozarządowego rozpatruje się pobocznie, upatrując ją w kategoriach służebnych wobec innych priorytetów (monitoring wdrażania strategii antykorupcyjnej, jak w Armenii i Gruzji).

Instrumenty dostępne dla sektora pozarządowego z krajów PW

W ramach unijnych instrumentów pomocy zewnętrznej, wsparcie na projekty organizacji pozarządowych dla krajów Partnerstwa Wschodniego pochodzi głównie z Europejskiego Instrumentu na Rzecz Demokracji i Praw Człowieka (EIDHR). Ważnym źródłem są też programy tematyczne finansowane z Instrumentu Współpracy Rozwojowej (DCI). Jeden z programów tematycznych (The Non State Actors and Local Authorities) został zaprojektowany specjalnie, aby wspierać m.in. rozwój zdolności instytucjonalnej aktorów niepaństwowych, w tym organizacji pozarządowych i zmniejszanie ubóstwa dzięki aktywizacji środowisk pozarządowych. W ramach powyżej wymienionych programów aplikować może duża liczba różnego typu organizacji (stowarzyszenia biznesowe, władze lokalne, związki zawodowe, organizacje religijne itd.) z wielu różnych państw (np. EIDHR jest dostępny globalnie). Organizacje pozarządowe z krajów wschodnioeuropejskich pozostają więc w dużej konkurencji z innymi podmiotami.

Największy pod względem wielkości środków instrument dostępny dla państw Partnerstwa Wschodniego, czyli Europejski Instrument Polityki Sąsiedztwa i Współpracy (ENPI), oferuje niewielkie możliwości wsparcia dla sektora pozarządowego. Wynika to z tego, że większość środków wydatkowana jest za jest za pomocą zasady wsparcia budżetowego, czyli poprzez struktury administracji rządowej (np. 73 proc. w latach 2007-2010). Możliwości finansowania projektów organizacji pozarządowych ograniczone są głównie do środków w ramach priorytetów dotyczących rozwoju kontaktów międzyludzkich (programy regionalne i programy współpracy transgranicznej ENPI). Te środki są dopiero jednak uruchamiane, więc trudno stwierdzić w jakim stopniu rzeczywiście będą one wykorzystywane przez sektor pozarządowy

Analiza alokacji środków finansowych na cele wschodnioeuropejskiego społeczeństwa obywatelskiego

Ponieważ Komisja Europejska nie prowadzi zbiorczych statystyk pod względem krajów pochodzenia organizacji, które korzystają z powyżej wymienionych funduszy, trudno wskazać skalę wykorzystania tych środków przez organizacje pochodzące z państw PW. Niemniej jednak na stronach Dyrekcji Generalnej EuropeAid gromadzone są w postaci wyszukiwarki internetowej dane projektów, które zostały sfinansowane przez Komisję w procedurze grantowej w stosunkach zewnętrznych.[2] Są tam dostępne wszystkie granty w ramach EIDHR, programów tematycznych, projekty regionalne ENPI, oraz inne nie uwzględnione w programach tematycznych, jak współpraca naukowa bądź kontrakty ramowe od roku 2007. Nie obejmuje ona jednak programów współpracy transgranicznej (ponieważ są implementowane przez państwa członkowskie). Aby przyjrzeć się rzeczywistej alokacji środków na cele społeczeństwa obywatelskiego, przeanalizowane zostały dane na temat alokacji środków w ramach obszaru Government and Civil Society.

Tab. 1. Wielkość środków pomocy zewnętrznej UE w ramach obszaru „Government and Civil Society”

Źródło: Opracowanie własne na podstawie serwisu internetowego Komisji Europejskiej, External Cooperation Programmes, [http://ec.europa.eu/europeaid/work/funding/beneficiaries/], Instytut Spraw Publicznych 2010

Jak wynika z zestawienia (Tab.1), bardziej znaczące środki unijne w tym obszarze zostały uruchomione dopiero w 2008 roku. Największą pulę środków pozyskuje Ukraina (największa liczba ludności). Jednak kryterium ludnościowe nie było decydujące o czym świadczą znaczne różnice pomiędzy Armenią, która otrzymała ponad dwukrotnie więcej środków niż sąsiedni Azerbejdżan czy też fakt, że Mołdawia o mniejszej liczbie ludności otrzymała większe fundusze niż Białoruś.

Tab. 2. Beneficjenci unijnego wsparcia w ramach obszaru „Government and Civil Society” wg typu organizacji (liczba projektów 2007-2009)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie serwisu internetowego Komisji Europejskiej, External Cooperation Programmes, [http://ec.europa.eu/europeaid/work/funding/beneficiaries/], Instytut Spraw Publicznych 2010

Biorąc pod uwagę liczbę projektów otrzymywanych przez różnego typu organizacje, okazuje się, że beneficjentami ponad 40 procent z tych projektów nie są bezpośrednio organizacje pozarządowe z krajów-biorców. Statystyka ta kryje znaczące różnice pomiędzy krajami. W trzech krajach: Armenii, Azerbejdżanie i Gruzji, odpowiednio prawie 52, 73 i 88 procent liczby projektów adresowane jest do miejscowych organizacji pozarządowych. W pozostałych analizowanych krajach-biorcach wskaźnik ten nie przekracza połowy liczby projektów (Tab. 2). W dwóch krajach - Mołdowie i Białorusi ponad dwie trzecie projektów w tym obszarze wdrażane jest przez organizacje międzynarodowe i podmioty zagraniczne. Ponadto, wiele z największych projektów miało charakter technicznej pomocy dla rządów poszczególnych krajów (projekty o wartości przekraczającej 1 mln euro dotyczyły np. przejrzystości i skuteczność systemu sądownictwa, czy poprawy zarządzania w szeregach policji na Ukrainie).

Tab. 3.Beneficjenci unijnego wsparcia w ramach obszaru „Government and Civil Society” wg typu organizacji – procent otrzymanych środków finansowych

Źródło: Opracowanie własne na podstawie serwisu internetowego Komisji Europejskiej, External Cooperation Programmes, [http://ec.europa.eu/europeaid/work/funding/beneficiaries/], Instytut Spraw Publicznych 2010

Biorąc pod uwagę wielkość środków otrzymywanych w ramach grantów, okazuje się, że beneficjentami aż 80 proc. środków nie są bezpośrednio organizacje pozarządowe z krajów-biorców (Tab.3). Na przykład organizacje z Ukrainy i Białorusi pozyskują odpowiednio 11 proc. i 13 proc. dostępnych funduszy. Państwem, w którym największy odsetek funduszy pozyskiwanych jest przez organizacje pozarządowe z kraju-biorcy jest Gruzja (60 proc.).

Tab. 4. Liczba projektów i wartość unijnego wsparcia na rzecz społeczeństwa obywatelskiego wg podobszarów tematycznych w ramach obszaru „Government and Civil Society”, 2007-2009

Źródło: Opracowanie własne na podstawie serwisu internetowego Komisji Europejskiej, External Cooperation Programmes, [http://ec.europa.eu/europeaid/work/funding/beneficiaries/], Instytut Spraw Publicznych 2010

Aby uzyskać obraz rzeczywistego wsparcia UE dla społeczeństwa obywatelskiego warto skupić się na projektach w wybranych podobszarach, takich jak: zwiększanie uczestnictwa w procesie demokratycznym (democratic participation), swoboda mediów i dostęp do informacji, ochrona praw człowieka i obywatela, budowa instytucji i procedur demokratycznych oraz wsparcie inicjatyw obywatelskich. Po zawężeniu klasyfikacji projektów w ww. podobszarach (łącznie 56 grantów), można zauważyć, że w zdecydowanej większości krajów finansowano działania na rzecz edukacji wyborczej oraz monitoringu wyborów, ochrony praw człowieka i obywatela a także swobody mediów i dostępu do niezależnej informacji.

Istotne wydaje się, że ogólnie pojęte wsparcie na rzecz społeczeństwa obywatelskiego czy też sektora organizacji pozarządowych zanotowano tylko w dwóch przypadkach, gdzie Komisja Europejska dostrzegła szczególnie trudne warunki do rozwoju inicjatyw obywatelskich - Białorusi i Naddniestrza (Mołdowa). Należy przy tym zaznaczyć, że w wielu krajach w ramach obszaru "Government and Civil Society" finansowane są działania organizacji pozarządowych na rzecz poprawy statusu grup zagrożonych wykluczeniem społecznym (np. uchodźców, osób niepełnosprawnych, mieszkańców obszarów wiejskich, kobiet). Powyższe zestawienie nie uwzględnia tych działań ze względu na fakt, że takie działania częstokroć były zlecane organizacjom międzynarodowym (np. agendom ONZ) a lokalne organizacje pozarządowe odgrywały rolę wdrażającą.

Wyzwania w wykorzystywaniu unijnych środków z punktu widzenia sektora pozarządowego

Główne bariery we wsparciu społeczeństwa obywatelskiego w krajach PW przedstawione zostały w tabeli poniżej.

↓

↓

Źródło: Zestawienie własne na podstawie dostępnych materiałów źródłowych (raporty, opinie) opracowywanych przez wschodnioeuropejski sektor pozarządowy. Instytut Spraw Publicznych 2010

Podsumowując, system unijnego wsparcia sektora pozarządowego w państwach Partnerstwa Wschodniego wymaga modyfikacji. Pomimo tego, że deklarowanym celem UE jest wzmocnienie udziału organizacji pozarządowych w życiu politycznym i instytucjonalizacja dialogu pomiędzy organizacjami a władzami, to niewiele projektów jest realizowanych, aby osiągnąć ten cel. Można przedstawić szereg rekomendacji, aby zapewnić efektywność wsparcia społeczeństwa obywatelskiego w krajach wschodniego sąsiedztwa UE.

Po pierwsze, należy zwiększać udział organizacji pozarządowych na etapie programowania i wdrażania unijnych instrumentów finansowych. W tym celu powinny zostać stworzone przejrzyste zasady konsultacji z organizacjami wszystkich dokumentów programowych w ramach PW (w tym rocznych Planów Działań). Powinna zostać otwarta możliwość monitorowania przez organizacje implementacji projektów realizowanych przez administracje rządowe (w ramach wsparcia budżetowego, pomocy technicznej) oraz zapewniony publiczny dostęp do informacji na temat realizowanych projektów (poprzez na przykład publikowanie ich na rządowych stronach internetowych).

Po drugie, wzorem rozwiązań w Instrumencie Przedakcesyjnym (IPA), ale także rozwiązań w południowym wymiarze Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, należy utworzyć Instrument na rzecz Społeczeństwa Obywatelskiego (Civil Society Facility), który miałby na celu wsparcie dla budowy zdolności instytucjonalnej organizacji, jak również wzmacnianie ich dialogu z władzami. Ponadto, powinny być otwierane większe możliwości korzystania przez beneficjentów z krajów PW z dotychczasowych unijnych programów. Duże znaczenie ma rozwój wolontariatu w krajach PW przy pomocy programu "Młodzież w działaniu".

Po trzecie, szczególną rolę w formułowaniu rekomendacji w powyżej przedstawionych kwestiach powinno odgrywać nowo utworzone Forum Społeczeństwa Obywatelskiego PW, które powinno stać się aktywnym adwokatem organizacji wschodnich wobec instytucji unijnych. W tym celu Forum powinno pozyskać z budżetu Partnerstwa środki na funkcjonowanie sekretariatu i zamawianie ekspertyz. Zinstytucjonalizowany powinien zostać dostęp do informacji na temat prac platform rządowych PW.

Niniejszy tekst opiera się na wynikach badania przeprowadzonego wspólnie z dr Piotrem Kaźmierkiewiczem, opublikowanych w raporcie ISP: E.Kaca, P.Kaźmierkiewicz Eastern Promises: Supporting Civil Society in the Eastern Partnership Countries, 2010

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** Elżbieta Kaca – politolog, koordynator projektów, badacz w Programie Europejskim Instytutu Spraw Publicznych. Stypendystka Instytutu Nauk Politycznych w Bordeaux (Francja) oraz programu "Nauka i Społeczeństwo" ISP. Specjalizuje się w tematyce stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej, głównie z krajami Europy Wschodniej (Partnerstwo Wschodnie, Europejska Polityka Sąsiedztwa, pomoc rozwojowa, promocja demokracji) oraz w problematyce dotyczącej funkcjonowania Parlamentu Europejskiego. Przedstawiciel Grupy Zagranica w Komitecie Sterującym grupy roboczej do spraw polityki rozszerzenia, przedakcesyjnej i sąsiedztwa (EPAN) w ramach CONCORD. 

[1] Np. „National Indicative Programme 2007-2010”, „National Indicative Programme 2011-2013”. sekcje „ENP Action Plans and Country Reports”, “European Commission assistance programming documents” zawarte na stronie Komisji Europejskiej “European Neighbourhood Policy – Reference documents” [http://ec.europa.eu/world/enp/documents_en.htm]

[2] Serwis internetowy Komisji Europejskiej, External Cooperation Programmes, [http://ec.europa.eu/europeaid/work/funding/beneficiaries/] Dane uwzględniają informacje na temat wielkości projektów, tytułu projektu, obszaru wsparcia, narodowości i nazwy organizacji implementującej.