Przeniesienie działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich z polityki spójności do WPR (począwszy od roku 2007) zostało krytycznie ocenione przez środowisko związane z polityką regionalną i jednocześnie pozytywnie przez osoby pracujące nad polityką rolną. Nie zwiększyło to koordynacji między obu politykami a raczej wzmocniło podziały między nimi, co utrudniło komplementarność działań na obszarach wiejskich. Należy pamiętać, że w okresie 2007-2013 w dalszym ciągu istnieją instrumenty wspierające te obszary zarówno w polityce spójności, jak i polityce rolnej UE.

Dyskusja o przyszłości

Funkcjonowanie polityki rozwoju obszarów wiejskich w dużym stopniu poza polityką spójności zostało krytycznie ocenione w rezolucji Parlamentu Europejskiego. Zwraca w niej uwagę[1], że poziom finansowania II filaru WPR w latach 2007-2013 został poważnie okrojony w stosunku do pierwotnych ustaleń, przez co polityka rozwoju obszarów wiejskich może okazać się nieskuteczna oraz spowodować pogłębienie podziałów między rolnikami i pozostałymi mieszkańcami wsi. Podkreśla niewystarczające wsparcie tej polityki dla alternatywnej działalności gospodarczej na wsi oraz w zakresie dywersyfikacji zawodowej mieszkańców. Z niepokojem zauważa niedostateczną koordynację działań WPR z polityką spójności, zarówno na szczeblu Wspólnoty, jak i w państwach członkowskich. Parlament wskazuje, że „nacisk położono głównie na zapewnienie rozgraniczenia między różnymi funduszami i programami, a nie na tworzenie synergii”.

Rezolucja Parlamentu Europejskiego wzywa decydentów unijnych do wprowadzenia zintegrowanego podejścia w polityce rozwoju obszarów wiejskich po roku 2013. Dotyczy to przede wszystkim silniejszej dywersyfikacji działań pomocowych w kierunku zwiększania konkurencyjności pozarolniczych aktywności gospodarczych i zawodowych mieszkańców. Zintegrowane podejście – w rozumieniu Parlamentu – obejmuje także ściślejszą koordynację między różnymi politykami i funduszami europejskimi, zwłaszcza z polityką spójności i instrumentami finansowymi wdrażanymi regionalnie.

W stronę ekologii

Istnieje możliwość zmian w polityce obszarów wiejskich m.in. w kierunku silniejszego uwzględnienia aspektów środowiskowych i wyzwań klimatycznych. Komisja Europejska zapowiada silne ukierunkowanie przyszłej WPR w stronę „zazieleniania” rolnictwa i jego lepszego dostosowania do zmiany klimatu[2]. W innych dokumentach europejskich[3] podsumowujących stan debaty o przyszłości rozwoju obszarów wiejskich podkreśla się potrzebę zwiększenia różnorodności działań pomocowych.

Szereg propozycji ma charakter socjalny, związany m.in. z poprawą jakości życia mieszkańców i dostępu do usług publicznych, zwiększeniem dochodów mieszkańców wsi oraz ograniczaniem ich wykluczenia społecznego. Oprócz tego w europejskiej debacie pojawiały się propozycje dotyczące zwiększenia zróżnicowania gospodarczego na terenach wiejskich, w tym w zakresie wspierania rozwoju usług i przedsiębiorczości, a nawet innowacji i działalności badawczo-rozwojowej.

Należy jednak zauważyć, że w dalszym ciągu duża część propozycji jest ściśle powiązana z celami sektorowymi. Dotyczy to m.in. zwiększenia środków na poszanowanie przyrody, ochronę zasobów naturalnych i krajobrazu w działalności rolnej, wykorzystania rolnictwa dla zwiększenia produkcji odnawialnych źródeł energii, zwiększenia dochodów rolników, zabezpieczenia bezpieczeństwa żywnościowego, wsparcia różnorodności i wysokiej jakości produkcji rolnej, wprowadzania nowych technologii i innowacji do działalności rolnej itp.

Nie tylko rolnictwo

W dokumentach unijnych coraz częściej termin dywersyfikacja odnosi się do strukturalnych zmian w gospodarstwach rolnych, a nie do poszukiwania nowych form działalności gospodarczej poza rolnictwem. W propozycji reform polityki rolnej po roku 2013 Komisja podkreśla, że rolnictwo pozostaje "motorem" rozwoju obszarów wiejskich, a przyszłość tych terenów zależy przede wszystkim od dynamiki i konkurencyjności sektora rolnego.
W debacie europejskiej coraz silniej akcentowane są kwestie bezpieczeństwa żywnościowego, które odnosi się do utrzymania europejskiego potencjału produkcji rolniczej. W ich świetle polityka rozwoju obszarów wiejskich ma drugoplanowe znaczenie wobec celów sektorowych. Jest przede wszystkim powiązana z problematyką zmian klimatycznych. Propozycje Komisji w zakresie przyszłej polityki rolnej UE na pierwszym miejscu stawiają wyzwanie dotyczące bezpieczeństwa żywności (i na ostatnim - rozwój obszarów wiejskich).

Najprawdopodobniej zostanie poszerzony zakres działań podejmowany w II filarze WPR po roku 2013. Jednak zwiększenie różnorodności działań w polityce rozwoju obszarów wiejskich (II filar) nie będzie wiązało się z odpowiednim zwiększeniem budżetu tej polityki. Raczej poszukiwane są możliwości zwiększenia zakresu finansowania działań sektorowych podejmowanych w I filarze polityki rolnej. Oznacza to, że polityka rozwoju obszarów wiejskich nie może liczyć po roku 2013 na poważniejszy wzrost swojego budżetu, a jedynie poszerzenie zakresu realizowanych działań. W dalszym ciągu wiele spośród nich ma ścisłe powiązanie z problematyką sektorową i jest adresowana do rolników, właścicieli lasów i przedsiębiorstw przetwórstwa spożywczego. Oznacza to, że proponowana polityka w niewielkim stopniu przyczyni się do modernizacji i rozwoju polskiej wsi.

Bez preferencji?

W dyskusji budżetowej państwa członkowskie z Europy Środkowej dążą do wprowadzenia po 2013 roku porównywalnych mechanizmów przyznawania dotacji w ramach I filaru między "starymi" a "nowymi" państwami Wspólnoty (do tej pory preferencje finansowe miały tutaj kraje piętnastki). Natomiast kraje zachodnioeuropejskie naciskają na zlikwidowanie korzystnych mechanizmów wyliczania dotacji w II filarze WPR dla państw słabiej rozwijających się (opartych w części na tzw. metodologii berlińskiej).

Wspomniane propozycje wyraźnie wskazują, jak istotne znacznie dla przyszłego kształtu polityk europejskich mają negocjacje finansowe i interesy państw członkowskich dotyczące transferów z budżetu UE. Ponadto pokazują, że Polska, podobnie jak inni słabiej rozwijający się członkowie Unii, ma trudności z utrzymaniem preferencji finansowych w ramach II filara WPR. Powinno to skłaniać te kraje do przesunięcia omawianych funduszy do polityki spójności, gdzie istnieje większe prawdopodobieństwo utrzymania preferencji dla słabiej rozwijających się państw UE.
W dyskusji europejskiej pojawiały się postulaty dotyczące regionalizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich prowadzonej w ramach WPR. Proponowane jest dostosowanie tych działań do uwarunkowań regionalnych i lokalnych (w podobny sposób jak funkcjonują programy Leader), zwiększenie koordynacji zarządzania na szczeblu regionalnym, ściślejsze powiązanie z regionalnymi strategiami rozwoju itp.[4]
Są również propozycje zwiększenia elastyczności programowej w gestii państw członkowskich, co może prowadzić do wzmocnienia kompetencji krajowych resortów odpowiadających za politykę rolną. Istnieje jednak niewielkie prawdopodobieństwo zmiany dotychczas obowiązujących sektorowych metod zarządzania w tym obszarze. Jest to związane przede wszystkim z przekonaniem większości decydentów na szczeblu krajowym, że administracja sektorowa ma większe kompetencje i potencjał organizacyjny w zakresie zarządzania sprawami wsi i rolnictwa, aniżeli inne rodzaje (i szczeble) administracji.

Trudne decyzje

W dyskusji europejskiej o przyszłości rozwoju obszarów wiejskich kilkakrotnie podnoszono potrzebę poprawy koordynacji między WPR i polityką spójności. Jednym z pomysłów w tym względzie mogłoby być powstanie jednego dokumentu programowego na szczeblu unijnym dla kilku instrumentów finansowych, m.in. EFRROW, Europejskiego Funduszu Rybołówstwa oraz funduszy strukturalnych powiązanych z polityką spójności. Z taką inicjatywą wystąpiło nawet kilku komisarzy odpowiedzialnych za polityki europejskie powiązane z ww. funduszami[5]. Pokazuje to stopień zaawansowania dyskusji na temat zwiększenia integracji między działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich podejmowanych w ramach WPR i polityki spójności.

Niemniej można sceptycznie podejść do szans poprawy koordynacji w omawianym zakresie. Inicjatywa polityczna należy w tym względzie do dyrekcji generalnej zajmującej się rolnictwem w Komisji Europejskiej, co zmniejsza szanse na usprawnienie koordynacji. Jest to bowiem dyrekcja, która w przeciwieństwie do DG Regio preferuje raczej sektorowe, aniżeli zintegrowane podejście do zarządzania. Istnieją niewielkie szanse na rezygnację z zasady programów jednofunduszowych, co poważnie utrudnia możliwości konstruowania programów operacyjnych, które byłyby finansowane jednocześnie z EFRROW i funduszy strukturalnych.

Pewną furtką pozostaje mechanizm finansowania krzyżowego[6], ale powinien zostać znacząco uproszczony i w wielu obszarach merytorycznych - uelastyczniony. W kolejnym cyklu budżetowym pozostanie również mechanizm linii demarkacyjnej, który zwiększa separacje między działaniami WPR i polityki spójności. Wiele zależy od tego, czy uda się ujednolicić zasady organizacyjne i mechanizmy dystrybucji funduszy w obu politykach, w tym dotyczących pomocy publicznej i sposobu rozliczania VAT, a także prowadzenia kontroli, monitoringu i ewaluacji. Kolejnym problemem jest to, że wiele kwestii w zakresie zarządzania jest pozostawionych do decyzji państw członkowskich. A tutaj decydujące znaczenie mają najczęściej struktury preferujące standard sektorowy i są niechętne koordynacji z polityką regionalną.

Podsumowując można uznać, że w polityce rolnej UE po roku 2013 dominujące znaczenie będą miały działania realizowane w I filarze, które są ukierunkowane na cele sektorowe. Również w polityce rozwoju obszarów wiejskich (II filarze WPR) dużą wagę będą miały zadania powiązane z modernizacją rolnictwa i jego przystosowaniem do ochrony zasobów środowiskowych i wyzwań klimatycznych. Oznacza to, że zarówno w warstwie merytorycznej, jak i organizacyjnej podstawowe znaczenie będzie miało sektorowe podejście do zarządzania. Prawdopodobne jest również utrzymanie obecnie występujących utrudnień w zakresie koordynacji WPR z innymi politykami rozwojowymi, m.in. polityką spójności.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** Dr hab. T. G. Grosse jest pracownikiem Instytutu Studiów Politycznych PAN i ekspertem Instytutu Spraw Publicznych. Niniejszy tekst bazuje na projekcie naukowym przygotowanym wspólnie z dr Ł. Hardtem dla Fundacji Pro Oeconomia i Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.

[1] Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 24 marca 2009 r. w sprawie komplementarności i koordynacji polityki spójności z polityką rozwoju obszarów wiejskich (2008/2100(INI)), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C117E, 6.5.2010, s. 49.

[2] Por. The CAP towards 2020: meeting the food, natural resource and territorial challenges of the future, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2010) version finale,
Brussels2910912010, s. 3.

[3] Report on the Contribution of the European Network for Rural Development to the Public debate on the Common Agricultural Policy after 2013, European Commission,
Brussels, June 2010.

[4] Report on the Contribution of the European Network for Rural Development…, s. 13, 15.

[5] Por. list J. Hahna, M. Damanaki, L. Andora, D. Ciolosa do J. M. Barroso, Brussels, 31 August 2010, CAB/D (2010) 510. Także: The CAP towards 2020, s. 10.

[6] Mechanizm cross-financing, wprowadzony na potrzeby realizacji programów na okres 2007-2013, jest odpowiedzią na ogólną rezygnację z zasady finansowania programów operacyjnych z więcej niż jednego funduszu. Zakłada on dopuszczenie finansowania poszczególnych projektów, ich części lub grup projektów, objętych wsparciem danego funduszu, przy pomocy środków innego funduszu. Środki "drugiego funduszu" udostępniane w ramach cross-financing objęte są równocześnie limitem 10% wartości dofinansowania.