Unia Europejska w 2009 r. przeznaczyła na pomoc rozwojową 49 miliardów euro. Wydatki te, płynące z budżetu UE oraz, w ramach pomocy bilateralnej, z budżetów państw członkowskich stanowiły prawie 56 proc. całej Oficjalnej Pomocy Rozwojowej (ang. Official Development Assistance, ODA). Sama Komisja Europejska udziela pomocy wynoszącej prawie 13 proc. wartości światowej ODA. W centrum polityki rozwojowej UE pozostają zobowiązania płynące z Milenijnych Celów Rozwoju (ang. Millenium Development Goals, MDGs), przyjętych w 2000 r. Wytyczają one drogę postępowania w projektowaniu i implementacji globalnych, regionalnych i krajowych inicjatyw na rzecz rozwoju.

Od 20 do 22 września br. przedstawiciele państw członkowskich Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) spotkali się w Nowym Jorku, aby dokonać przeglądu stanu realizacji MDGs. Podczas obrad obecni byli przedstawiciele państw członkowskich UE i instytucji unijnych (Komisja Europejska, Parlament Europejski). W tym kontekście warto przypomnieć, jak wygląda realizacja Milenijnych Celów Rozwoju oraz jakie konkretne działania w tym zakresie podejmuje Unia Europejska, zajmująca od wielu lat nieprzerwanie pierwsze miejsce na liście największych dostarczycieli pomocy rozwojowej na świecie.

Milenijne plany

Milenijne Cele Rozwoju zostały wypracowane na podstawie Deklaracji Milenijnej, którą przedstawiciele państw członkowskich ONZ (189 krajów, w tym 147 głów państw i rządów) zaakceptowali na tzw. Szczycie Milenijnym ONZ w Nowym Jorku we wrześniu 2000 r. [1] Sformułowanie MDGs zapoczątkowało nową erę w myśleniu o rozwoju, pomocy rozwojowej i eliminacji ubóstwa, głodu i chorób zakaźnych. Zapisy dokumentu poruszały zagadnienie celów pomocy rozwojowej w sposób ilościowy. MDGs, wraz z podaniem mierzalnych wskaźników, umożliwiających weryfikację postępu w ich realizacji, były pierwszym w historii ogólnoświatowym pomysłem na to, jak uściślić dotychczasowe ogólne i rozproszone obietnice pomocy dla krajów rozwijających się. MDGs stanowić miały „mapę drogową” dla wszystkich podmiotów podejmujących wysiłki na rzecz poprawy kondycji ludzkiej jednostki.

Wszystkie ww. cele są ze sobą nierozerwalnie powiązane. Nie jest możliwe zrealizowanie jednego, bez realizacji innych, i odwrotnie – brak postępu w realizacji nawet jednego oznaczać będzie niemożność zrealizowanie pozostałych.

Marzonki czy realia?

Jak pokazują dane przeglądowe dotyczące MDGs, jest bardzo prawdopodobne, że ich realizacja może nie zakończyc się oczekiwanym dekadę temu sukcesem. Co prawda należy podkreślić, że w niektórych dziedzinach (np. dostęp do edukacji na poziomie podstawowym) poprawa już została osiągnięta, ale postęp nie jest równomierny. Dla dwóch rejonów świata, tj. dla Afryki Subsaharyjskiej oraz dla Azji Południowej w odniesieniu do poszczególnych celów postępu nie odnotowuje się w ogóle lub jest on na tyle niewielki, że nie daje żadnej nadziei na osiągniecie celów milenijnych. W 2009 r. na świecie poniżej tzw. granicy ubóstwa żyło ok. 1,4 miliarda osób. Mimo iż w skali globalnej sytuacja poprawiłą się (w 1990 r. było to ok. 1,8 miliarda osób), wspomniane dwa najbiedniejsze regiony świata nie wydobywają się z biedy. Sukces widoczny w statystykach wynika przede wszystkim z polepszenia sytuacji w Chinach.

Do pełnego zadowolenia jest jeszcze bardzo daleko, bo:

§ co szósta osoba na świecie głoduje;

§ prawie miliard osób wciąż nie ma dostępu do czystej wody pitnej (choć Zgromadzenie Ogólne ONZ uznało w przyjętej w czerwcu br. rezolucji, że dostęp do czystej wody jest prawem człowieka!);

§ codziennie umiera 30 tys. dzieci z przyczyn powiązanych z ubóstwem;

§ co minutę umiera kobieta w wyniku powikłań ciążowych oraz występujących przy porodzie.

Warto przy tym zaznaczyć, że nawet jeśli uda się osiągnąć Milenijne Cele Rozwoju, to nadal poniżej umownej granicy nędzy absolutnej na świecie wciąż żyć będzie ok. 900 mln ludzi!

Barroso: szansa dla każdego

Unia Europejska i państwa członkowskie (te ostatnie w różnym wymiarze) od momentu przyjęcia celów milenijnych, potwierdzały swe zaangażowanie w ich realizację i robią to do dziś. Jak stwierdza się w Traktacie o Funkcjonowaniu UE (TFUE), "Unia i państwa członkowskie szanują zobowiązania i uwzględniają cele, na które wyraziły zgodę w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych" (art. 208 par. 2 TFUE). Od wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego (1 grudnia 2009 r.), "wspieranie trwałego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz w dziedzinie środowiska naturalnego krajów rozwijających się, przyjmując za nadrzędny cel likwidację ubóstwa", stanowi jeden z celów zewnętrznych działań Unii (art. 21 par. 2 pkt. g Traktatu o Unii Europejskiej). To nowe sformułowanie w Traktacie być może przyniesie w przyszłości zmianę polegającą na skoordynowaniu wszystkich dziedzin aktywności zewnętrznej UE i wyniesieniu polityki rozwojowej nieco wyżej w agendzie działań organizacji.

Postanowienia Traktatu Lizbońskiego przeformułowują również zagadnienie koordynacji polityki rozwojowej UE. Zgodnie z art. 208 par. 1 TFUE, "polityka Unii i polityki państw członkowskich w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju uzupełniają się i wzmacniają wzajemnie", a "dążąc do zwiększenia komplementarności i skuteczności swoich działań, Unia i państwa członkowskie koordynują swoje polityki w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju i konsultują się wzajemnie co do swych programów pomocy, w tym w organizacjach międzynarodowychi podczas konferencji międzynarodowych" (art. 210 par. 1 TFUE).

Jak stwierdził Przewodniczący KE José Manuel Barroso, przemawiając podczas obrad plenarnych wrześniowego szczytu ONZ , "stałe zaangażowanie w przeciwdziałanie ubóstwu wpisuje się w system podstawowych wartości, na których opiera się Unia Europejska. (…) Osiągnięcie tych celów [MDGs – D.H.] oznacza zaoferowanie milionom najbardziej potrzebującym szansy na życie godne, z dala od ubóstwa, głodu i niesprawiedliwości. Oznacza danie wszystkim szansy życia w bardziej sprawiedliwym, stabilnym i zamożnym świecie".[2] Czy tak się stanie? Do 2015 r., kiedy świat powinien pogratulować sobie zrealizowania dużej części zobowiązań przyjętych przed dekadą, zostało niewiele czasu. Jakie działania podejmuje Unia Europejska? Jakie ma sukcesy, a nad czym należy pracować?

Kryzysowe wyzwania

Z całą pewnością wkład UE w realizację MDGs jest ogromny. Jej działania przynoszą widoczne pozytywne skutki, a pozycja gospodarcza, dobrobyt i bogactwo rodzą moralną odpowiedzialność za losy ubogich obszarów naszego globu. Unijna polityka rozwojowa to dużo, ale - w ocenie m.in. przedstawicieli organizacji pozarządowych (NGOs) i ekspertów - boryka się ona z nowymi wyzwaniami. Kryzys gospodarczy, począwszy od 2008 r. przyniósł uszczuplenie wydatków państw członkowskich Unii na ODA, które miały osiągnąć w 2010 r. dla całej Unii 0,56 proc. PKB, tak aby dojść do wyznaczonych przez MDGs oraz inne porozumienia międzynarodowe (np. tzw. Konsensus z Monterrey) 0,7 proc. PKB w 2015 r. Sama pomoc rozwojowa nie przyczyni się do realizacji celów milenijnych, jednak w sytuacji, gdy wszystkie gospodarki narodowe w mniejszym lub większym stopniu dotknięte są skutkami spowolnienia, dla niektórych państw środki pomocowe stają się warunkiem sine qua non trwania na drodze do rozwoju lub chociażby braku regresu.

Spadek wydatków UE na pomoc rozwojową jest odbierany tym bardziej krytycznie, że państwa Unii podjęły ogromny wysiłek ratowania swoich gospodarek przez negatywnymi skutkami zachwiania gospodarki światowej, wydając na ten cel setki miliardów euro. Aby zaznaczyć pozytywny wkład UE w realizację MDGs, warto wymienić choćby niektóre konkretne osiągnięcia, możliwe dzięki finansowaniu unijnemu:[3]

• w latach 2002–2009 24 miliony najbiedniejszych ludzi na świecie otrzymało nie tylko bezpośrednią pomoc żywnościową, ale również nasiona oraz narzędzia rolnicze;

• od 2004 r. 9 mln dzieci z krajów najbiedniejszych mogło rozpocząć edukację na poziomie podstawowym;

• w ciągu minionych pięciu lat ponad 5 mln dzieci objętych zostało programem szczepień przeciwko odrze;

• od 2004 r. 4 mln kobiet mogły odbyć bezpieczny poród, z udziałem wykwalifikowanego personelu;

• od 2002 r. 7,7 mln osób otrzymało moskitiery nasączone płynem owadobójczym, co zmniejsza ryzyko ukąszenia przez komary przenoszące malarię;

• od 2004 r. 31 mln osób uzyskało dostęp do wody pitnej;

• kraje najsłabiej rozwinięte zostały objęte inicjatywą All but Arms, umożliwiającą dostęp dla towarów rodzimej produkcji (z wyłączeniem broni) na rynki unijne bez ograniczeń celnych i ilościowych.

Krok w tył?

Przed Szczytem ONZ we wrześniu Rada UE przyjęła dokument pod nazwą Council conclusions on the Millennium Development Goals for the United Nations High-Level Plenary meeting in New York and beyond.[4]Znalazło się w nim podsumowanie działań UE w ramach zobowiązań wynikających z MDGs oraz wnioski dotyczące koniecznych modyfikacji w tym zakresie w przyszłości. Dokument ten w swojej treści pozostaje daleko w tyle za propozycjami przedstawionymi przez KE w komunikacie dla Rady pt. A twelve – point EU action plan in support of the Millenium Development Goals.[5]Jak stwierdza w swej opinii CONCORD, konsorcjum europejskich NGOs działających na rzecz rozwoju i pomocy humanitarnej, dokument zawiera zbyt wiele nawoływań do działania ze strony UE, a za mało w nim obietnic działań samej Unii, za mało konkretów, brak deklaracji przejęcia odpowiedzialności za realizację celów milenijnych.[6] Wiele fragmentów tego dokumentu zasługuje jednak na uwagę. Rada zobowiązała się do dalszych wysiłków na rzecz realizacji MDGs, a w tym celu m. in.:

• podkreśliła znaczenie niezwykle istotnej zasady „własności koncepcji rozwojowych” (ang. ownership)[7];

• przyjęła postanowienie o skoncentrowaniu wysiłków rozwojowych na celach milenijnych, które są obecnie najdalej od realizacji (ang. off – track goals) oraz na współpracy z krajami najbiedniejszymi, najsłabiej radzącymi sobie z wdrażaniem krajowych polityk realizacji MDGs;

• postanowiła kontynuować wysiłki prowadzące do umożliwienia włączenia krajów najsłabiej rozwiniętych do systemu handlu światowego poprzez inicjatywę Aid for Trade;

• potwierdziła zobowiązanie do zwiększania nakładów na oficjalną pomoc rozwojową (brakuje jednakże zobowiązania do zrezygnowania z pomysłów nowego definiowania ODA, skrytykowanego m. in. przez Parlament Europejski[8]);

• zobowiązała się do zwiększenia efektywności pomocy, zgodnie z postanowieniami Deklaracji Paryskiej nt. Skuteczności Pomocy Rozwojowej z 2005 r. oraz Programem Działań z Akry z 2008 r.

Działania Unii Europejskiej na rzecz realizacji Milenijnych Celów Rozwoju trwają i z całą pewnością Unia pozostanie zarówno w czołówce dawców pomocy rozwojowej, jak i w czołówce aktorów przyczyniających się do wypełnienia zobowiązań milenijnych. Pewne jednak jest, że bez zwiększonego wysiłku, cele milenijne pozostaną kolejną niespełnioną nadzieją nie tylko państw rozwijających się, ale także krajów finansujących pomoc. Dla tych ostatnich taki scenariusz oznaczałby polityczną i prestiżową porażką. Unia, chcąc być globalnym aktorem, powinna wykorzystać swoją niezwykle silną pozycję w zakresie wsparcia rozwojowego i  wykorzystać ją do budowania swojej pozycji politycznej i gospodarczej w świecie. Tym bardziej, że posiada możliwości zarówno instytucjonalne, jak i finansowe. Unia sama nie zmieni całego świata na lepsze, ale może i powinna zwielokrotnić swoją skuteczność. Wiele zależy od państw członkowskich Nie tylko tych, które na pomoc łożą najwięcej (nawet ponad 0,7 proc. PKB, jak to jest w przypadku Danii, Holandii, Luksemburga i Szwecji), ale również tych, które, jak Polska, przystąpiły do UE po 2004 r.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

**Dorota Heidrich – doktor nauk humanistycznych w zakrsie nauki o polityce; zatrudniona w Instytucie Stosunków Międzynarodowych UW na stanowisku adiunkta. Zainteresowania badawcze: współpraca rozwojowej, uchodźcy i IDPs, organizacje międzynarodowe, NGOs, międzynarodowe trybunały karne. Wybrane publikacje: Konflikty międzynarodowe i wewnętrzne jako źródło migracji międzynarodowych, w: Migracje międzynarodowe a modernizacja systemu politycznego i społecznego, red. G. Firlit – Fesnak, Warszawa 2008; Międzynarodowe trybunały karne, w: Organizacja Narodów Zjednoczonych. Bilans i perspektywy, red, J. Symonides, Warszawa 2006; ONZ wobec ekonomicznych i społecznych wyzwań globalizacji, w: Organizacja Narodów Zjednoczonych. Bilans i perspektywy, red, J. Symonides, Warszawa 2006 (współautor z A. Jarczewska-Romaniuk); Międzynarodowa ochrona uchodźców wewnętrznych. Aspekty prawne i praktyka, Warszawa 2005; Stosunki Unii Europejskiej z państwami rozwijającymi się..., w: Unia Europejska – nowy typ wspólnoty międzynarodowej, red. E. Haliżak, S. Parzymies, Warszawa 2002.