Lobbing w Unii Europejskiej jest zjawiskiem od dawna towarzyszącym procesom integracji. Jego natężenie wciąż ulega zmianom, podobnie jak formy, metody, kanały, adresaci czy podmioty lobbujące. Dlatego niezbędne jest krótkie zdefiniowanie ustalonych zasad i reguł lobbingu obowiązujących obecnie w Unii.

Istotna intensyfikacja działań lobbingowych w Unii Europejskiej miała miejsce wraz z wejściem w życie Jednolitego Aktu Europejskiego z dniem 1 lipca 1987 r. Ta pierwsza i zdecydowana modyfikacja traktatów założycielskich, w kontekście zjawiska lobbingu, projektowała utworzenie jednolitego rynku wewnętrznego. W konsekwencji:

• Po pierwsze rozpoczęto prace przygotowawcze dla przyjęcia ponad 300 dyrektyw regulujących warunki funkcjonowania działalności gospodarczej.
• Po drugie zdecydowano się na odejście od przyjmowania decyzji na zasadzie jednomyślności na rzecz głosowania większościowego.
• Po trzecie zwiększono udział Parlamentu Europejskiego w procedurach prawodawczych udzielając mu prawo weta suspensywnego.

Do czasu zwiększenia uprawnień Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym działania lobbingowe można było koncentrować wokół krajowych decydentów czy rządów państw członkowskich, bo prace krajowych urzędników wszystkich szczebli administracji przekładały się na ostateczne decyzje przyjmowane przez ministrów zasiadających w Radzie. Do tego przy zasadzie jednomyślnego głosowania pozycja każdego kraju była jednakowo silna.

Przejście do głosowania większościowego wpłynęło na zmianę metod lobbowania, poszukiwanie strategicznych partnerów i budowanie koalicji oraz wypracowanie nowych kanałów artykulacji interesu. Naturalnie dotychczasowe formy funkcjonują nadal, stąd w Unii równolegle ważną rolę odgrywają dwa różne i wzajemnie się uzupełniające sposoby organizowania lobbingu. Jeden związany z organami międzyrządowymi a drugi z instytucjami ponadnarodowymi, takimi jak Komisja Europejska i Parlament Europejski, do których dołączają Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny oraz Komitet Regionów.

Wraz z rozrostem działalności Unii Europejskiej zwiększał się zasięg oddziaływania lobbingu. Działalność ta nie została jednak poddana prawnej reglamentacji. Oprócz grup interesu reprezentujących sferę tradycyjnych branży gospodarki doszły organizacje sektora nowych technologii, a nawet organizacje non-profit, ogniskujące swoją aktywność wokół innych obszarów życia człowieka takich jak ochrona środowiska, prawa konsumentów, równości płci. Na poziomie Unii Europejskiej ustanowiono jedynie zespół norm prawnych zapewniający jak największej liczbie grup interesu możliwość uczestnictwa w konsultacjach oraz dostęp do procesów decyzyjnych. Przyjmowane regulacje prawne miały na celu umożliwienie dostępu do poszczególnych instytucji. Zintensyfikowane działania Komisji Europejskiej ukoronowała Zielona Księga z 21 marca 2007 r. „Europejska inicjatywa na rzecz przejrzystości – działania następcze”, zawierająca decyzję o stworzeniu zasad regulujących stosunki Komisji z grupami interesu.

Jednym z ostatnich dokumentów przyjętych przez Parlament Europejski w sprawie lobbingu jest rezolucja z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie określenia ram dla działalności grup interesu (lobbystów) w instytucjach europejskich. Jest to apel o obowiązkowy i wspólny dla trzech głównych instytucji UE rejestr lobbystów oraz o nakładanie sankcji na lobbystów nie przestrzegających kodeksu etycznego. W efekcie 23 czerwca 2008 r. uruchomiono dobrowolny, internetowy rejestr lobbystów.

Z tych działań wynika jasno, że porządkowanie wzajemnych kontaktów między instytucjami unijnymi a grupami interesu jest przejawem prowadzenia polityki równego traktowania wszystkich podmiotów, a także ułatwiania obywatelom dostępu do informacji, zwiększa otwartość i przejrzystości funkcjonowania instytucji unijnych. Dotychczasowe sukcesy ograniczają się jednak tylko do opracowania bazy danych grup interesu oraz doprowadzenia do opracowania przez grupy lobbingowe kodeksu postępowania, kodeksu etyki dla eurodeputowanych i innych unijnych funkcjonariuszy.

Co ciekawe, z działań regulacyjnych wyłączona została Rada Unii Europejskiej. Głównym argumentem takiego postępowanie jest fakt, że lobbing w Radzie odbywa się głównie na poziomie państw członkowskich i z tych względów w jej siedzibie nie jest on problemem palącym.

Regulowanie aktami normatywnymi sfery lobbingu w Unii Europejskiej jest mocno powiązane ze staraniami wzmocnienia demokratycznych zasad jej funkcjonowania. Zatem ustawodawca dąży do stworzenia dobrego wrażenia i zdobycia przychylnej opinii ze strony społeczeństw państw członkowskich. Jego celem nie jest walka z korupcją, bo rola ta jest obowiązkiem innych służb (m.in. OLAF czyli Europejskiego Biura ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych) i właściwych dla nich metod postępowania. Lobbing w Unii Europejskiej ma charakter konsultacyjno-doradczy i umożliwia na wstępnym etapie prac legislacyjnych przygotowanie projektu decyzji pożądanej i aprobowanej przez społeczeństwa państw członkowskich.

Dotychczasowe uregulowanie lobbingu w Unii Europejskiej zaspokaja żądania zwiększenia dostępu oraz udrożnienia dróg do instytucji uczestniczących w procesie decyzyjnym. Z drugiej strony jest gwarantem właściwej pracy instytucji unijnych, bowiem stanowi zaporę dla zjawisk nieetycznych i patologicznych jak kradzieże wewnętrznych dokumentów czy e-maili, podszywanie się pod urzędników, nadużywanie przepustek prasowych, czy wręcz korupcja. Tym niemniej trudno jest ukrócić wszystkie negatywne konsekwencje związane z dostępem do „władzy”. Lobbing jest zjawiskiem samoistnym, dynamicznym i nie poddającym się łatwo ograniczeniom. Determinacja lobbysty jest tak silna, że znajdzie on zawsze jakieś „dojście” do decydentów. Natomiast jawność i przejrzystość procesu decyzyjnego otwierają możliwości podjęcia aktywności wszystkim zainteresowanym podmiotom na równi z tymi, które zdobyły poufne informacje, co zwiększa niejako swoistą konkurencję w dziedzinie lobbingu.

Lobbysta dokonując doboru form i adresatów podporządkowuje swoją działalność celowi uzyskania najwyższej skuteczności. Gwarantują ją bezpośrednie kontakty - często nieformalne - z urzędnikami Komisji, którzy przygotowują założenia i propozycje do projektu aktu prawnego na najniższym poziomie. Często są to osoby pochodzące z tego samego kraju lub regionu co lobbysta, a to ułatwia nawiązanie kontaktu, zdobywanie informacji, podjęcie współpracy w promocji pomysłów jak np. organizowanie szkoleń, seminariów i konferencji. Najtrudniej będzie zakończyć z tzw. „praktyką drzwi obrotowych”, która odnosi się do przechodzenia urzędników unijnych na intratne stanowiska w biznesie. W nowych wcieleniach wykorzystują oni do lobbowania wiedzę zdobytą w instytucjach UE.

Regulacje dotyczące lobbingu w Unii Europejskiej dążą również do stworzenia sieci kontaktów ułatwiającej – w założeniu – wypracowanie kompromisu między różnymi interesami reprezentowanymi przez wiele zainteresowanych stron. Teoretycznie ma to zapobiec powstaniu wielogłosu, gdzie kilka podmiotów prezentuje w zasadzie to samo stanowisko. Można wyobrazić sobie sytuację, gdy organizacje jednej grupy środowiskowej, ale pochodzące z różnych państw czy regionów, prezentują odmienne poglądy na tę samą sprawę.

Z tego powodu w Unii Europejskiej powstały różne formy współpracy organizacji z państw członkowskich. Mogą to być:

• krajowe zrzeszenia organizacji branżowych czy tematycznych z obszaru życia społeczno-politycznego obywateli państw członkowskich UE zwane popularnie organizacjami dachowymi czy parasolowymi (z jęz. niem. Dachverbände oraz z jęz. ang. umbrella);
• organizacje patronackie skupiające organizacje pozarządowe działające w państwach członkowskich UE a zajmujące się podobnymi zagadnieniami, np. Europejskie Biuro Ochrony Środowiska;
• organizacje szczytowe będące formą współpracy jednostek samorządu terytorialnego z państw członkowskich UE (władz regionu, gminy, miasta), w których dopuszcza się członkostwo stowarzyszeń regionów indywidualnych oraz narodowych konferencji regionów;
• sieci problemowe (z jęz. ang. issue networks) będące forum współpracy zorganizowanych grup interesu, grup ekspertów, wolnych stowarzyszeń jak i ww. form europejskiego zorganizowania tych grup, np. Platforma Społeczna.

Formy zorganizowania się nie są narzucone w dokumentach czy regulacjach unijnych, powstały samoistnie, trudno poddają się naukowej klasyfikacji. Należy zaakceptować tę różnorodność wynikającą z dążenia do efektywności i skuteczności prowadzonego lobbingu.

Wyżej opisana konieczność zorganizowania się i współpracy grup interesu i reprezentantów społeczeństwa obywatelskiego z państw członkowskich UE wymusza postawę otwartości na argumenty wysuwane przez konkurencyjną grupę, pertraktacje czy modyfikacje własnego stanowiska. Wszystko to dzieje się poza Komisją. Jest to zjawisko korzystne i wpływające na lepszą jakość pracy instytucji unijnych.

Dalsze działania dotyczące uregulowania kwestii lobbingu w UE winny koncentrować się nie tylko wokół reguł przejrzystości, lecz niezwykle ważne jest również zwrócenie uwagi na efektywność i trafność podejmowanych przez decydentów rozstrzygnięć. Nie jest bowiem możliwe poddanie kodyfikacji całości obszaru aktywności społecznej, obywatelskiej i zawodowej człowieka. Zabijałoby to ludzką innowacyjność, aktywność, pomysłowość – jednym słowem opóźniałoby proces postępu rozwoju ludzkości. W tym sensie działalność lobbystyczna powinna być postrzegana jako jeden ze składników procesu decyzyjnego niewątpliwie wpływający na jego optymalizację.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** Marta Witkowska – doktor nauk politycznych, adiunkt w Katedrze Europeistyki WDiNP Uniwersytetu Warszawskiego, politolog, członek TEAM EUROPA. Zainteresowania badawcze obejmują proces integracji europejskiej, prawo w Unii Europejskiej, europejski proces decyzyjny, eurolobbing, obywatelstwo UE, europejskie partie polityczne oraz system polityczny Niemiec i niemieckie partie polityczne. Autorka książek i innych publikacji poświęconych problematyce Unii Europejskiej. W ostatnich latach ukazały się jej monografie: Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej (Warszawa 2007), Co warto wiedzieć o Konstytucji Unii Europejskiej (Warszawa 2004), Procesy decyzyjne w Unii Europejskiej (Warszawa 2004), praca zbiorowa pod jej redakcją Społeczeństwo obywatelskiew procesie integracji europejskiej (Warszawa 2010), a także artykuły: Przyczyny modernizacji Unii Europejskiej – założenia metodologiczne badania oraz Ponadnarodowa partycypacja obywatelska jako efekt europeizacji.