Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej[1] (dalej jako UE) ma fundamentalne znaczenie, zwłaszcza oceniając ją przez pryzmat konkretnych praw i wolności obywatela UE. Od powstania Wspólnot Europejskich w latach 50. XX wieku, na szczeblu wspólnotowym pomijano potrzebę bezpośredniej regulacji tej materii, pozostawiając ją Radzie Europie – organizacji międzynarodowej powstałej w 1949 roku. Jako ratio utworzenia tej ostatniej wskazywano bowiem przywiązanie państw członkowskich do duchowych i moralnych wartości stanowiących wspólne dziedzictwo ich narodów i źródło zasad wolności osobistej, swobód politycznych i praworządności, stanowiących podstawę demokracji, co znalazło odzwierciedlenie w preambule podpisanego w Londynie 5 maja 1949 roku Statutu Rady Europy[2]. W swej istocie to Rada Europy miała pełnić funkcję „strażnika” praw człowieka w Europie.

Natomiast powstałym Wspólnotom Europejskim (tj. Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali, Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej) przypisano status organizacji o charakterze integracyjnym, skoncentrowanych na szeroko pojmowanych kwestiach gospodarczych. Rzecz jasna akty prawne (umowy międzynarodowe)[3] przyjmowane przez Wspólnoty odwoływały się do kategorii ochrony praw człowieka i do konkretnych aktów prawnych przyjętych np. pod auspicjami Organizacji Narodów Zjednoczonych, czy wspomnianej Rady Europy, jednakże nie formułowały konkretnego katalogu tych praw i tym samym nie wyznaczały sposobu ich ochrony i egzekwowania.

Należy zatem wyraźnie podkreślić, iż między Wspólnotami a Radą Europy istniały traktatowe powiązania, pozwalające na stwierdzenie, iż z jednej strony organizacje te nie konkurują ze sobą, z drugiej zaś, że sfera praw i wolności człowieka jest przedmiotem ich bezpośredniego (Rada Europy), bądź pośredniego (Wspólnoty Europejskie) oddziaływania.

Pewna zmiana zaszła wraz z przyjęciem w Maastricht 7 lutego 1992 roku Traktatu o Unii Europejskiej[4], którego postanowieniami wprowadzono kategorię obywatela Unii Europejskiej, przyznając mu określone uprawnienia[5]. Podkreślano wówczas, iż zarówno sam fakt utworzenia Unii Europejskiej (niezależnego „bytu” względem Wspólnot), jak i wprowadzenie pojęcia obywatelstwa UE, dotąd immanentnie związanego z państwem, były przejawem integracji politycznej w Unii.

Na marginesie należy odnotować, że nie tylko odesłania do kategorii praw człowieka, czy też fakt wprowadzenia obywatelstwa unijnego, odegrał rolę w wypracowaniu formuły ochrony praw człowieka na szczeblu unijnym. Trzeba uwzględnić orzeczniczą działalność Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który zaliczył zasadę poszanowania praw człowieka do katalogu ogólnych zasad prawa[6], tym samym „wprowadzając ochronę praw człowieka do prawa wspólnotowego”[7], bezpośrednio wyprzedzając rozwiązania traktatowe. Jako przykładowe wskazać można orzeczenie z 1970 roku Internationale Handelsgesellschaft[8], czy orzeczenie wydane w 1974 roku sprawie Nold[9]. Co ciekawe, powołanie się przez Trybunał na konkretną podstawę prawną przyjętą przez Radę Europy nastąpiło w 1979 roku w sprawie Hauer[10], gdzie Trybunał odniósł się do postanowień Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 roku[11]. Jak podkreśla się w doktrynie, Trybunał poprzez przedmiotowe orzeczenie „włączył niejako Konwencję do porządku prawnego Wspólnot”[12]. Owo włączenie zostało potwierdzone przez szereg jego późniejszych orzeczeń[13].

Kolejnym krokiem milowym konstruującym ochronę praw jednostki na szczeblu unijnym było przyjęcie 7 grudnia 2000 roku Karty Praw Podstawowych, które radykalnie zmieniło spojrzenie na prawa człowieka w Unii Europejskiej. Karta pierwotnie pomyślana była jako akt niewiążący i nie stanowiący tym samym „bezpośredniego źródła praw dla jednostki”[14]. Ulec to miało zmianie wraz z podpisaniem dnia 29 października 2004 roku Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy[15]. Próba ta jednak nie powiodła się, czego powodem było odrzucenie przez Francję i Holandię Traktatu w referendach narodowych. Tym samym Traktat nie wszedł w życie.

Do próby nadania Karcie znaczącej rangi normatywnej powrócono wraz z podjęciem prac nad Traktatem Lizbońskim - tym razem z sukcesem. Fakt podpisania 13 grudnia 2007 roku, a następnie wejścia w życie postanowień Traktatu Lizbońskiego (co nastąpiło dnia 1 grudnia 2009 roku) spowodowało nadanie Karcie wiążącego charakteru. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 Traktatu, Unia uznała prawa, wolności i zasady określone w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu – w wyniku czego ma ona taką samą moc prawną jak Traktaty.

To z kolei zapoczątkowało drogę do ochrony praw człowieka w Unii Europejskiej nie tylko przez jej organ sądowy tj. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu, ale także (a może przede wszystkim) przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej jako ETPCz) z siedzibą w Strasburgu – organ kontrolny względem państw sygnatariuszy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przyjętej pod auspicjami Rady Europy dnia 4 listopada 1950 roku w Rzymie[16] (dalej jako Europejska Konwencja). To zaś stało się możliwe ze względu na fakt, że Traktat Lizboński przewidział możliwość przystąpienia Unii jako całości do Europejskiej Konwencji.

1. Podstawa prawna przystąpienia UE do Europejskiej Konwencji

Z punktu widzenia Unii Europejskiej, formalną możliwość przystąpieniado Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności stwarza art. 6 ust. 2 Traktatu Lizbońskiego. Zagadnieniu temu poświęcono także Protokół dotyczący artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie przystąpienia Unii do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności[17], dołączony do Traktatu Lizbońskiego.

Ze strony Rady Europy, możliwość dołączenia do Europejskiej Konwencji przewiduje art. 59 w wersji zmodyfikowanej Protokołem nr 14 z dnia 13 maja 2004 roku zmieniającym system kontroli Konwencji, sporządzonym w Strasburgu[18]. Stanowi on wprost, że Unia Europejska może przystąpić do Konwencji. Postanowienie to dowodzi przede wszystkim systemowego podejścia do praw człowieka w Europie, zapewniając jednostce skuteczną ochronę. Nie można jednak przedmiotowego postanowienia interpretować rozszerzająco. Z całą pewnością bowiem Unia Europejska nie staje się członkiem innej organizacji międzynarodowej, tj. Rady Europy. Modyfikując postanowienia Europejskiej Konwencji chodziło zatem nade wszystko o możliwość kontroli przez „system strasburski” stanu przestrzegania praw człowieka przez Unię Europejską, w której Europejski Trybunał Sprawiedliwości miał jednak w tym zakresie nieco ograniczone kompetencje.

2. Proceduralny wymiar przystąpienia UE do Europejskiej Konwencji

Wejście w życie Traktatu Lizbońskiego, jak już sygnalizowano, stworzyło formalną możliwość przystąpienia UE do Konwencji. W związku z tym, podjęto konkretne działania[19] zmierzające do akcesji.

1. 14 stycznia 2010 r. Konferencja Przewodniczących Parlamentu Europejskiego wydała decyzję zezwalającą na zastosowanie art. 50 Regulaminu Parlamentu Europejskiego,

2. 16 lutego 2010 r. Thorbjørn Jagland Sekretarz Generalny Rady Europy wygłosił przemówienie na temat procesu wzmacniania praw człowieka w Europie. Stwierdził, że przystąpienie Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka jest historyczną zmianą we współpracy nad demokratycznym bezpieczeństwem i stabilizacją w Europie[20],

3. 17 marca 2010 r. Komisja Europejska złożyła wniosek dotyczący dyrektyw negocjacyjnych w sprawie przystąpienia Unii do Konwencji[21], w którym zawarto wytyczne negocjacyjne,

4. 19 maja 2010 r. Parlament Europejski wydał rezolucję w sprawie międzyinstytucjonalnych aspektów przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności[22],

5. 26 maja 2010 r. Komitet Sterujący Praw Człowieka Rady Europy został wyposażony w stosowne pełnomocnictwa przez Komitet Ministrów w zakresie przygotowania akcesji do Konwencji,

6. 1 czerwca 2010 r. wszedł w życie Protokół nr 14 do Europejskiej Konwencji umożliwiający m.in. przystąpienie do niej Unii Europejskiej,

7. 4 czerwca 2010 r. poszczególni ministrowie sprawiedliwości unijnych państw członkowskich udzielili Komisji Europejskiej pełnomocnictwa do negocjacji w ich imieniu,

8. 7 lipca 2010 r. rozpoczęto oficjalne rozmowy w sprawie przystąpienia Unii do Konwencji. Radę Europy reprezentował jej Sekretarz Generalny - Thorbjørn Jagland, a Komisję Europejską jej wiceprzewodnicząca Viviane Reding.[23]

Należy także podkreślić, że obecnie prowadzone są rozmowy z państwami członkowskimi Rady Europy na temat formalnych aspektów przystąpienia UE do Konwencji. Ponadto negocjacje Komisji Europejskiej i Komitetu Sterującego Praw Człowieka Rady Europy powinny zakończyć się przyjęciem multilateralnej umowy międzynarodowej. Jej sygnatariuszami będzie z jednej strony - 47 państw Rady Europy, które nie tylko będą musiały zaakceptować jej treść, ale także dokonać ratyfikacji, zgodnie z wymogami przewidzianymi prawodawstwem poszczególnych państw. Z drugiej strony porozumienie sygnowane będzie przez Unię Europejską (Rada UE wyda decyzję za zgodą Parlamentu, a ponadto państwa unijne będą musiały dokonać aktu ratyfikacji). Trudno przewidzieć, kiedy to nastąpichoć widać starania, by dokonać tego jak najszybciej.

3. Merytoryczny wymiar przystąpienia UE do Europejskiej Konwencji

Na tym etapie rozważań postawić można pytanie – co wynika (bądź wyniknie) w przystąpienia Unii do Konwencji? Pamiętać bowiem należy, że zarówno Unia, jak i Rada Europy funkcjonując od dziesięcioleci wypracowały już swoje procedury, koncentrując się instytucjonalnie wokół Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Ochrony Praw Człowieka. Odpowiedź (bądź wątpliwości) na to pytanie sformułować można na kilka płaszczyznach:

Po pierwsze, w Europie powstanie „pomost” pomiędzy dwiema organizacjami międzynarodowymi, tj. Unią Europejską i Radą Europy, unikatowy w swej formie. Jak podkreśla Komisja Europejska, poprzez akcesję Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu będzie miał kompetencje do kontrolowania aktów instytucji, organów i agencji UE, w tym orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, pod kątem ich zgodności z przepisami Europejskiej Konwencji[24]. Oznacza to zatem, przypisanie np. osobom fizycznym możliwości dochodzenia swoich roszczeń przed ETPCz jeśli uznają, iż doszło do naruszenia praw człowieka przez UE. Nie wiadomo jednak, czy nie dojdzie do pewnej swoistej „konkurencyjności” między Trybunałami. Tę wątpliwość rozstrzygnie jednak praktyka. Rozszerzenie kompetencji ETPCz, który w pewnym sensie stanie się organem kontrolnym względem Unii Europejskiej może powodować pewne niejasności. Jak podkreślił Parlament Europejski, Unia poza ochroną wewnętrzną praw człowieka przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości posiadać będzie instancję ochrony zewnętrznej o charakterze międzynarodowym[25]. Stąd pozytywnie należy ocenić fakt, iż nie będzie możliwym składanie skarg do obu Trybunałów jednocześnie.

Po drugie, pamiętając że ETPCz jest Trybunałem o ugruntowanym prestiżu i randze można zgłosić wątpliwość, czy przestawimy się na nową możliwość dochodzenia roszczeń w związku z działalnością Unii Europejskiej. Obecnie dość powszechnie w świadomości europejskich obywateli funkcjonuje przekonanie, iż jeśli naruszone zostały przez państwa prawa człowieka gwarantowane Europejską Konwencją skargę można skierować do Trybunału w Strasburgu. Pamiętając, iż wszystkie państwa unijne są członkami Rady Europy powstaje pytanie w jakim zakresie nowy system skargowy się przyjmie?

Po trzecie, akcesja UE do Europejskiej Konwencji spowoduje zmiany w strukturze wewnętrznej ETPCz, gdyż będzie ona miała swojego sędziego wybranego przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy spośród trzech kandydatów zgłoszonych przez Unię. Podczas wyborów Parlament Europejski będzie mógł jednak skierować pewną liczbę przedstawicieli do Zgromadzenia. Ponadto na chwilę obecną jeszcze nie przesądzono (choć mówi się o tym), czy Unia Europejska będzie miała przyznane prawo do uczestnictwa (za pośrednictwem Komisji Europejskiej) w posiedzeniu Komitetu Ministrów, a także prawo do reprezentacji w Komitecie Sterującym Praw Człowieka. Co z przestąpieniem Unii do Komitetu Zapobiegania Torturom, czy Europejskiej Komisji przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji? Najpewniej przyjęcie tego typu rozwiązań wymagałoby konkretnych zmian regulacji prawnych, przy założeniu, iż taka będzie wola stron.

Pewną niepewność de lege lata budzi także współpraca między Trybunałami jako dwoma niezależnymi organami, czy też kwestia hipotetycznego zaskarżania wyroków ETS do Strasburga, a także to w jakim zakresie Unia będzie partycypować w finansowaniu działalności ETPCz. Ponadto ten ostatni ma już za sobą kilka reform, spowodowanych zwiększającą się liczbą skarg, kierowanych do niego. Nie wiadomo, czy przedmiotowa akcesja nie spowoduje dalszego zwiększenia się ilości rozpatrywanych skarg, a co za tym idzie nie spowoduje konieczności wprowadzenia dalszych usprawnień (co w kontekście problemów z ratyfikacją przez państwa członkowskie Rady Europy Protokołu nr 14 w pierwotnym brzmieniu może być kłopotliwe). Nie jest też jeszcze przesądzone, czy i w jakich terminach Unia będzie przystępować do kolejnych umów międzynarodowych składających się na system ochrony praw człowieka Rady Europy.

Jak widać, wątpliwości rodzących się w kontekście spodziewanej akcesji Unii do Konwencji jest wiele, choć wiele z nich już się wyjaśniło. Jak zawsze w tak przełomowych momentach wiele zależeć będzie od dobrej woli negocjujących stron i przyszłej praktyki z ich udziałem. Jakkolwiek by nie oceniać tego, co ma miejsce – jedno wydaje się być przesądzonym. Przystąpienie Unii do Konwencji staje się faktem. Należy go postrzegać jako „domknięcie” obecnego systemu ochrony praw człowieka w Europie. A to dla nas wszystkich ma niebagatelne znaczenie.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** Ewelina Cała-Wacinkiewicz – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Międzynarodowego; Kierownik Studiów Podyplomowych  Administrowanie Projektami Unii Europejskiej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego. Ponadto Dyrektor Instytutu Administracji i Bezpieczeństwa Narodowego; Kierownik Zakładu Administracji Europejskiej w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w Gorzowie Wlkp. Autorka publikacji z zakresu prawa międzynarodowego i prawa Unii Europejskiej. Od 2001 roku członek International Law Association; od 2006 roku Przewodniczący Komitetu Okręgowego Olimpiady Wiedzy o Prawach Człowieka; od 2010 roku członek Team Europe.