W Unii Europejskiej decyzje wiążące państwa członkowskie a także ich późniejsza realizacja są najczęściej wynikiem wielostopniowych negocjacji, co w terminologii naukowej obecnie nazywane jest "procesem negocjacyjnym". Jest on niezwykle kompleksowy, bo w Radzie UE na każdym szczeblu – od grup roboczych do spotkań ministrów – przy stole zasiada 27 przedstawicieli państw członkowskich, często o odmiennych interesach narodowych, z trudnymi do zrealizowania instrukcjami przesłanymi ze stolic.

Ponieważ w domenie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE wszystkie ważne decyzje podejmuje się na zasadzie jednomyślności, negocjować trzeba ze wszystkimi, a proces ten trwa właściwie bez przerwy. Zrozumienie nieformalnych zasad negocjacji, jakie obowiązują w Radzie UE, nieoficjalnego "kodeksu postępowania" odnoszącego się przede wszystkim do domeny Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (co do której polscy politycy i dyplomaci zgłaszają ambicje bycia wśród liderów) jest zatem niezwykle istotne dla prowadzenia efektywnej polityki w ramach UE. Dotyczy to zarówno przedstawicielstw państw członkowskich działających w Brukseli jak i rządów poszczególnych krajów wspólnoty.

O sukcesie obranej strategii negocjacyjnej w Brukseli decydują różne czynniki. Niektóre z nich są stałe, na przykład wielkość państwa, liczba ludności, produkt narodowy brutto, ale wiele innych ulega ciągłym zmianom. Oznacza to, że często państwa członkowskie sukces zawdzięczają m.in. dobrze zorganizowanemu systemowi koordynacji i negocjacji, zdolnym i doświadczonym negocjatorom, którzy rozumieją nie tylko formalne aspekty procesów decyzyjnych, ale przede wszystkim wiedzą jak poruszać się po brukselskich "korytarzach" oraz znają i respektują nieformalne zasady gry.

Podstawowe elementy nieformalnego kodu postępowania to:

1.      Obieg informacjiinieformalne konsultowanie inicjatyw z partnerami przed ich oficjalnym ogłoszeniem. Takie nieformalne negocjacje "w korytarzach" Rady pomagają wypracować potrzebny konsensus, który trudno osiągnąć podczas formalnych spotkań, szczególnie po rozszerzeniu UE. W domenie spraw zagranicznych najważniejsze decyzje zapadają jednomyślnie, co oznacza, że aby inicjatywa miała szanse na sukces, nie może mieć przeciwników przy stole negocjacyjnym. Nieformalne konsultacje przyjmują różną formę, mogą być bilateralne, w gronie ‘podobnie myślących’ państw, lub też wśród ‘przyjaciół prezydencji’. Dyplomaci wymieniają się informacjami na temat pozycji jakie zajmują ich rządy, czasami ustalają strategie na formalne spotkania. W wyniku takich rozmów wiele spraw pojawia się na spotkaniach formalnych już wstępnie przygotowanych (pre-cooked). Jeden z dyplomatów oszacował, że nawet do 90 proc. kwestii załatwia się właśnie w ten sposób, w korytarzach, głównie w celu zwiększenia efektywności pracy w grupach roboczych. Większość państw stara się utrzymywać pozytywne relacje ze wszystkimi partnerami. Koalicje w Brukseli zmieniają się w zależności od dossier i dzisiejszy "przeciwnik" może nam jutro pomóc w trudnych negocjacjach dotyczących innej sprawy.

2.      Ciągłe dążenie do osiągnięcia jednomyślnościi unikanie izolowania któregokolwiek z partnerów (bez względu na wielkość, czy liczbę głosów). Nikt nie chce być postrzegany jako "trudny partner", dlatego negocjatorzy jak ognia unikają sytuacji, w których nie mieliby poparcia ze strony żadnego z innych państw członkowskich. Czasami prowadzi to do re-negocjacji instrukcji przysłanych ze stolicy. Jeden z negocjatorów przyznał, że pierwszą lekcją w Brukseli jest zrozumienie, iż najtrudniejsze negocjacje będzie się prowadzić właśnie ze swoją stolicą, a nie z partnerami z innych państw. Taką lekcję przeszli na przykład Polacy, którzy zostali wysłani do Rady rok przed przystąpieniem Polski do UE jako tzw. aktywni obserwatorzy. Wielu z nich wspominało potem, jak wiele wysiłku wkładali w to, aby wytłumaczyć kolegom i koleżankom w stolicy, na czym tak naprawdę polegają negocjacje i jakich pozycji nie ma sensu prezentować w dyskusjach.

3.      Ddbanie o swoją reputację wśród partnerów. Wiele państw woli "schować się za plecami" radykała, samemu nie ujawniając swojej trudnej pozycji negocjacyjnej, aby nie być postrzeganym w złym świetle. Dodatkowo, w tzw. grupach roboczych istnieje szczególna presja na efektywność – osiągnięcie porozumienia. W związku z tym, prawo weta stosowane jest niezwykle rzadko, tylko w sprawach absolutnie kluczowych dla interesu narodowego. W tym kontekście, polskie weto dotyczące negocjacji z Rosją w 2006 roku miało swoje konsekwencje, które odczuli polscy negocjatorzy na wszystkich szczeblach Rady. Niektórzy przyznawali, że odstąpienie od nieformalnych reguł (tymczasowo) osłabiło ich pozycję przy stole. Natomiast konstruktywna rola Polski podczas Pomarańczowej Rewolucji na Ukrainie w 2004 roku wpłynęła pozytywnie na pozycję polskich negocjatorów.

4.      Zachowanie spójności między grupami roboczymi (tzw. spójność horyzontalna) i pomiędzy różnymi szczeblami w Radzie (tzw. spójność wertykalna). Jednakowe stanowisko musi być prezentowane np. na szczeblach technicznych i politycznych. Bardzo ważna jest tu odgórna koordynacja – nie tylko po to aby nie prezentować sprzecznych stanowisk na różnych forach, ale także aby łączyć pozornie odległe od siebie dossier w tzw. package deals. Niedawno urzędnik jednej z instytucji europejskich nieoficjalnie dziwił się, dlaczego Polska skutecznie nie wywrze presji na inne państwo członkowskie "robiące problemy" w jednej z grup roboczych zajmujących się polityką zagraniczną. Zakładając dobrą koordynację, presja taka mogłaby być wywarta w jakiejkolwiek innej grupie (dowolnej tematycznie), gdzie owo państwo miałoby żywotne interesy. Pokrewną zasadą jest nieotwieranie uprzednio zamkniętego dossier na wyższych szczeblach Rady. Większość spraw uzgadniana jest już w grupach roboczych (nawet do 70 proc. w sprawach dotyczących WPZiB), więc, jak to określił jeden z doświadczonych dyplomatów: “nie można zaspać a potem próbować negocjować na wyższych szczeblach”.

5.      Znajomość przebiegu procesu negocjacji w danym obszarze. Uczestnicy negocjacji szanują "uprzednio uzgodniony język" i często odwołują się do konkluzji Rady sprzed kilku lat. Dlatego w przygotowaniach i dyskusji kluczowa jest szczegółowa znajomość historii negocjowanej sprawy.

Jak widać, sprawne poruszanie się po negocjacyjnych niuansach Rady UE jest niełatwe. Wiele zależy od umiejętności poszczególnych dyplomatów i ich zdolności szybkiego przystosowania się do sytuacji w Brukseli, gdzie nawet doświadczenia nabyte na placówkach bilateralnych lub w organizacjach międzyrządowych okazują się na początku niewystarczające. Nic dziwnego, że wiele państw członkowskich inwestuje w kompleksowe szkolenia przyszłych negocjatorów, obejmujące m.in. symulację obrad Rady i późniejszą dokładną analizę zachowań uczestników na różnych płaszczyznach.

Zarówno pracownicy instytucji europejskich jak i przedstawiciele państw członkowskich podkreślają, że mimo okazjonalnych “wpadek”, polscy negocjatorzy dość szybko zidentyfikowali nieformalne reguły gry. Był to w dużej mierze wynik cierpliwej nauki na własnych błędach i obserwowania partnerów. Każdemu nowoprzybyłemu negocjatorowi potrzeba czasu, aby dobrze zrozumieć instytucjonalny labirynt UE. Wszyscy uczą się od swoich partnerów, wyciągają wnioski z sukcesów, ale także z niepowodzeń.

Obecnie dla Polski, szczególnie w kontekście nadchodzącej prezydencji kluczowe powinno być, aby wiedza zdobyta przez indywidualnych negocjatorów została poprawnie zinstytucjonalizowana, a nie zniknęła wraz z zakończeniem ich misji. Od tego także zależy sukces Polski w Brukseli.

Więcej na temat negocjacji w UE, szczególnie w ramach polityki zagranicznej, przeczytać na m.in. w następujących publikacjach naukowych:

• Elgström, O. And Smith, M. (2000) Negotiation and Policy-Making in the European Union – processes, systems and order; Journal of European Public Policy, Vol. 7, No. 5, pp. 673 – 683.
• Juncos, A. and Pomorska, K. (2006) Playing the Brussels game: Strategic Socialisation in the CFSP Council Working Groups; European Integration online papers, Vol. 10, No. 11.
• http://eiop.or.at/eiop/index.php/eiop/article/view/53/34

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** Dr Karolina Pomorska jest wykładowcą (Assistant Professor) na Uniwersytecie w Maastricht w Holandii, na wydziale politologii. Jej zainteresowania badawcze obejmują Europejską politykę zagraniczną i  bezpieczeństwa, dynamikę negocjacji w Brukseli oraz procesy socjalizacji i uczenia się wśród unijnych dyplomatów i urzędników w Sekretariacie Rady UE. Wyniki jej badań publikowane były w międzynarodowych czasopismach naukowych, m.in. w Journal of European Integration, The Hague Journal of Diplomacy, Comparative European Politics czy European Integration online Papers.