Bezprecedensowa pod względem wielkości akcesja państw Europy Środkowej i Wschodniej oraz Cypru i Malty w 2004 i 2007 r. postawiła przed Unią Europejską szereg wyzwań dotyczących poziomu i zakresu integracji wewnętrznej, jak i jej roli na arenie międzynarodowej. Jednym z podstawowych zadań, określonych chociażby w Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa przyjętej przez Radę Europejską 12 grudnia 2003 r., jest budowanie bezpieczeństwa w sąsiedztwie, gdyż – jak stwierdzono – nawet w dobie globalizacji geografia ma nadal znaczenie. Jak słusznie podkreślono, co zostało potwierdzone w wielu innych dokumentach i wypowiedziach, rozszerzenie nie może doprowadzić do stworzenia nowych linii podziałów w Europie.

Zakładano zatem otwarty charakter integracji w ramach Unii Europejskiej, jakkolwiek nie oznaczało to oferty natychmiastowego członkostwa dla państw europejskich sąsiadujących z Unią. Wiązało się natomiast z eksportem norm i wartości europejskich (demokracja, ochrona praw człowieka, rządy prawa itp.) oraz polityk Unii Europejskiej, czyli europeizowaniem sąsiadów. Dzięki temu państwa te miały być dobrze zarządzane, co miało sprzyjać ich stabilizacji wewnętrznej a ta prowadzić do wzmocnienia bezpieczeństwa w środowisku międzynarodowym Unii Europejskiej.

Od polityki sąsiedztwa do partnerstwa

Jednym z zasadniczych problemów dla poszerzonej Unii Europejskiej było określenie skutecznych instrumentów rozwoju stosunków politycznych i gospodarczych z sąsiadami. Przyjęta w 2004 r. Europejska Polityka Sąsiedztwa (EPS) obejmuje swoim zasięgiem 16  państw śródziemnomorskich i wschodnich, a jej zasadniczym celem jest zbliżenie  ich do Unii Europejskiej bez oferowania pełnego członkostwa w Unii. EPS stwarza ogólne ramy wielostronnej współpracy, które ulegają zróżnicowaniu w ramach relacji dwustronnych.

EPS uległa regionalnemu pogłębieniu i wyprofilowaniu poprzez przyjęcie trzech istotnych inicjatyw, tj. Partnerstwa Wschodniego (maj 2009 r.), Unii Śródziemnomorskiej (lipiec 2008 r.) oraz Synergii Czarnomorskiej (luty 2008 r.) Są one w dużej mierze odbiciem zróżnicowania interesów i priorytetów w polityce zagranicznej poszczególnych państw członkowskich. Pomysłodawcą Unii Śródziemnomorskiej jest Francja, dla której naturalnym obszarem intensyfikowania relacji z sąsiadami jest Afryka Północna. Partnerstwo Wschodnie natomiast jest wynikiem starań przede wszystkim Polski, ale również Szwecji, aby wzmocnić stosunki z partnerami wschodnimi.

Podstawowy cel wszystkich inicjatyw jest podobny: poprzez stworzenie perspektywy znacznego zbliżenia poszczególnych sąsiadów do Unii Europejskiej w wymiarze politycznym i gospodarczym, ma być stymulowany wewnętrzny rozwój poszczególnych państw i stabilizacja środowiska międzynarodowego Unii. Korzyści wynikające z tych inicjatyw mają więc charakter wzajemny. Programy te służą nie tylko państwom sąsiadującym, ale również samej Unii Europejskiej. Stworzenie przyjaznego sąsiedztwa ma oczywiście wpływ na bezpieczeństwo Unii, stwarza także szansę na intensyfikację relacji gospodarczych.

Unia wobec Rosji

Zapewnienie skuteczności Partnerstwa Wschodniego, podobnie jak i innym instrumentom, dzięki którym Unia rozwija aktywność międzynarodową, wymaga spełnienia kilku podstawowych warunków. Po pierwsze, Unia Europejska musi dysponować określonymi ramami instytucjonalno-prawnymi. Przyjęte w Traktacie Lizbońskim rozwiązania miały służyć zwiększeniu efektywności działań zewnętrznych Unii. Chodziło przede wszystkim o to, aby Unia mogła mówić jednym głosem na arenie międzynarodowej i aby w sytuacji kryzysu międzynarodowego nie dochodziło do otwartych konfliktów pomiędzy państwami członkowskimi. Wejście w życie określonych postanowień traktatowych nie przesądza jednak o zwiększeniu skuteczności Unii. Istota rzeczy tkwi bowiem w woli politycznej państw członkowskich, w dążeniu do wspólnego i zgodnego działania na arenie międzynarodowej, w przedkładaniu interesu unijnego nad interesy partykularne oraz w efektywnym wykorzystaniu możliwości zapisanych w Traktatach.

Drugim warunkiem ustanowienia skutecznej polityki wschodniej jest określenie jednoznacznego i wspólnego stanowiska wobec Rosji. Jakkolwiek polityka wschodnia nie prowadzi na ogół do głębokich podziałów w ramach Unii, jak to chociażby miało miejsce w przypadku reakcji na kryzys iracki w 2003 r., to jednak zauważalne jest zróżnicowanie interesów poszczególnych państw członkowskich. Widoczne jest to przede wszystkim w kształtowaniu stosunku wobec Rosji a ma to bezpośredni wpływ na określenie priorytetów w ramach całej polityki wschodniej. Dla dużych państw członkowskich, tj. Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii czy Włoch, głównym partnerem na Wschodzie jest przede wszystkim Rosja, natomiast chociażby Polska preferuje rozwój relacji z Ukrainą i Gruzją w perspektywie nawet ewentualnego pełnego członkostwa tych państw.

Ta dosyć istotna różnica nie pozwala Unii na przyjęcie wewnętrznie spójnej całościowej i zrównoważonej strategii wobec wschodnich partnerów. Zasadniczy dylemat dotyczy ewentualnej rywalizacji Unii z Rosją na obszarze poradzieckim albo akceptacji, że jest to rosyjska strefa wpływów, tzw. bliska zagranica, jak jest to określone przez rosyjskich polityków. Problem ten ma istotne znaczenie w kontekście realizacji Partnerstwa Wschodniego. Jest ono postrzegane na ogół w Moskwie jako inicjatywa o antyrosyjskim charakterze, tym bardziej, że została przyjęta w wyniku dążeń przede wszystkim Polski. Z perspektywy Moskwy może być ona traktowana jako wyzwanie dla interesów rosyjskich na obszarze poradzieckim i dążenie do stworzenie nowych linii podziału.

Tego rodzaju retoryka może wpływać na zachowania niektórych państw członkowskich Unii, przede wszystkim dużych i ograniczać możliwości rozwoju Partnerstwa Wschodniego z uwagi na ewentualne pogorszenie relacji z Rosją. Zadaniem dla dyplomacji europejskiej jest wobec tego realizacja Partnerstwa Wschodniego przy jednoczesnym prowadzeniu intensywnego dialogu z Rosją. Stosunki z sześcioma państwami wschodnimi nie powinny ograniczać relacji z Rosją i odwrotnie – powinny mieć one charakter komplementarny.

Partnerstwo biletem do UE?

Trzecim bardzo istotnym kryterium skuteczności polityki wschodniej jest jasne zdefiniowanie nie tylko stosowanych instrumentów, ale również krótko- i długoterminowych celów. Można zadać pytanie, czy polityka wschodnia może być skuteczna bez jasnej oferty przyszłego członkostwa w Unii Europejskiej. Głównym celem Partnerstwa Wschodniego jest znaczne pogłębienie stosunków poprzez wynegocjowanie umów stowarzyszeniowych z państwami, które chcą i są w stanie spełnić o wiele dalej posunięte kryteria polityczne i gospodarcze niż w przypadku generalnych form współpracy w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa.

Element warunkowości jest nieodłącznie związany z intensyfikacją relacji z poszczególnymi państwami trzecimi. Był on również stosowany chociażby wobec państw Europy Środkowej i Wschodniej, które weszły do Unii Europejskiej w 2004 i 2007 r. Główną metodą stowarzyszenia ma być stopniowa integracja partnerów wschodnich z rynkiem wewnętrznym Unii poprzez ustanowienie szeroko zakrojonej i kompleksowej strefy wolnego handlu, w ramach której następowałaby daleko posunięta liberalizacja całego obrotu handlowego. Stopień i tempo liberalizacji zależałoby od możliwości samych partnerów wschodnich.

Kolejnym elementem Partnerstwa Wschodniego są porozumienia o mobilności i bezpieczeństwie, które mają pozwolić na zwiększenie mobilności między stronami, ale również uregulować wzajemne relacje w celu zapewnienia bezpieczeństwa. Ostatecznym celem w tym obszarze ma być zniesienie obowiązku wizowego i rozważenie możliwości otwarcia rynku pracy dla obywateli państw stowarzyszonych. Partnerstwo Wschodnie zakłada również podjęcie działań w celu rozwoju współpracy w zakresie bezpieczeństwa energetycznego a jednym z planowanych działań jest integracja rynków energetycznych. Ponadto celem Partnerstwa jest przeciwdziałanie zróżnicowaniu regionalnemu i społecznemu poprzez realizację programów współpracy regionalnej i transgranicznej.

Partnerstwo Wschodnie ma służyć stopniowemu pogłębieniu relacji Unii Europejskiej z sześcioma państwami, tj. z Armenią, Azerbejdżanem, Białorusią, Gruzją, Mołdawią i Ukrainą. Ma ono wartość samą w sobie, tzn. brak w nim obietnicy, że nawet znaczne zbliżenie ma doprowadzić do uzyskania w ostateczności statusu państwa członkowskiego. Nie oznacza to oczywiście, że państwa, które spełniałyby w przyszłości kryteria akcesyjne, traktatowe i kopenhaskie, nie mogłyby być traktowane jako kraje kandydackie. Biorąc pod uwagę wcześniejsze poszerzenia można zakładać, że Unia Europejska będzie mogła rozważać akcesję niektórych państw, jeżeli zachowa zdolność do dalszego pogłębiania integracji i po przeprowadzeniu niezbędnych i daleko idących reform politycznych i gospodarczych przez partnerów wschodnich. W tym kontekście Partnerstwo Wschodnie, pomimo niekiedy krytycznego podejścia do niego poszczególnych państw chociażby Ukrainy, należy traktować jako ambitną i otwartą ofertę, której poziom realizacji zależy przede wszystkim od determinacji partnerów wschodnich.

Rozumienie Partnerstwa Wschodniego jako istotnego instrumentu w zbliżeniu do Unii Europejskiej koliduje z odbiorem tej inicjatywy w niektórych państwach, na przykład w Ukrainie. Niekiedy wyraża się tam opinię, że EPS i Partnerstwo Wschodnie nie uwzględniają europejskich aspiracji tego państwa, gdyż nie oferują one pełnego członkostwa. Trudno jednak zgodzić się ze stanowiskiem, że Partnerstwo zostało zaoferowane zamiast członkostwa, gdyż może ono pomóc Ukrainie i innym partnerom w integracji z Unią. Istotnym czynnikiem wpływającym na możliwość zbliżenia do Unii Europejskiej jest zakres reform politycznych i gospodarczych wprowadzanych w danym państwie oraz określenie podstawowych priorytetów w polityce zagranicznej. Rzeczywista integracja z Unią Europejską a co więcej oferta pełnego członkostwa może mieć miejsce jedynie w sytuacji spełnienia wszystkich kryteriów kopenhaskich.

Osiągnięcie stabilizacji politycznej i gospodarczej oraz podjęcie wysiłków w zakresie dostosowania własnego porządku prawnego do norm europejskich stanowią warunki wstępne podjęcia negocjacji akcesyjnych. Istotną kwestią jest również jasne określenie priorytetów w polityce zagranicznej. W państwach obszaru poradzieckiego, czego najlepszym przykładem może być Ukraina, nie dokonano ostatecznie jednoznacznego wyboru pomiędzy wschodnim a zachodnim kierunkiem rozwoju aktywności międzynarodowej a co więcej, widoczna jest ostatnio znaczna intensyfikacja stosunków Kijowa z Moskwą (np. zgoda Kijowa na stacjonowanie floty rosyjskiej na Krymie aż do 2042 r.), co budzi spory w samej Ukrainie.

Partnerstwo Wschodnie jest nową inicjatywą, która nie przyniosła jeszcze istotnych rezultatów. Instrument ten może służyć znacznemu zbliżeniu partnerów wschodnich do Unii Europejskiej, ale koncepcja i sposób realizacji (m.in. problem finansowania) powinny ulec doprecyzowaniu. Ocena, czy Partnerstwo Wschodnie doprowadzi do zmiany relacji w szerokim sąsiedztwie Unii będzie możliwa za kilka lat.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** dr hab. Andrzej Podraza, profesor KUL, kierownik Katedry Stosunków Międzynarodowych w Katolickim Uniwersytecie Lubelskim Jana Pawła II. Politolog specjalizujący się w stosunkach międzynarodowych i integracji europejskiej. Autor sześciu książek autorskich (m.in. Unia Europejska w procesie reform traktatowych, Wydawnictwo KUL, Lublin 2007, s. 774; Stosunki polityczne i gospodarcze Wspólnoty Europejskiej z państwami Europy Środkowej i Wschodniej, Redakcja Wydawnictw Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, Lublin 1996, s. 374 – książka uzyskała drugą nagrodę Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej w konkursie „Monografia 2001”). Liczne pobyty badawcze i staże za granicą: m.in. studia uzupełniające w Oxford University (1990/1991), pracownik naukowy w Chatham House w Londynie (1991/1992); wykłady w Oxford University, Uniwersytecie Umea (Szwecja), Katolickim Uniwersytecie w Leuven (Belgia), Holy Family University (Filadelfia, USA), Uniwersytecie w Trnawie (Słowacja). Staże w instytucjach europejskich: Parlament Europejski (1988 r.) i Komisja Europejska (1992 r.) Liczne granty badawcze: m.in. dwukrotnie grant UE w ramach Jean Monnet Project.