Wspólna Polityka Rolna była i nadal uznawana jest za jedną z najważniejszych polityk Unii Europejskiej. Jako jedna z niewielu od samego początku była polityką w pełni wspólnotową. Jednolity rynek rolny, preferencje wspólnotowe i solidarność finansowa – podstawowe zasady WPR – stanowiły równocześnie podstawę rozwoju i umacniania ponadnarodowych struktur integracyjnych w Europie.

Niektórzy nadal w WPR widzą rdzeń integracji europejskiej, zarówno w jej gospodarczym, jak i politycznym wymiarze. Z drugiej strony nie brak głosów nawołujących do częściowej renacjonalizacji, a nawet zlikwidowania WPR. Kwestionowana jest coraz częściej zasadność utrzymywania ogólnoeuropejskiej polityki w dziedzinie rolnictwa i przeznaczania na nią rocznie około 0,4 procenta dochodu narodowego państw członkowskich (55 mld euro).

Presja na WPR rośnie również w związku ze zwiększonymi potrzebami finansowania innych działań i nowych polityk unijnych. Jaka przyszłość czeka zatem WPR? Czy po 2013 roku polityka rolna nadal będzie wspólną polityką UE? Czy może – jak chcą niektórzy – zostanie zlikwidowana i zastąpiona politykami narodowymi? W jakim kierunku powinny zmierzać reformy WPR, by polityka, która legła kiedyś u podstaw integracji europejskiej, nie stała się jedynie reliktem przeszłości?

W pierwszym okresie funkcjonowania WPR ograniczała się do wspierania i podtrzymywania cen na rynkach rolnych. Polityka cenowa doprowadziła do strukturalnych nadwyżek żywności, degradacji środowiska naturalnego i rosnących w szybkim tempie wydatków budżetowych.

Przeprowadzane konsekwentnie od początku lat 90. reformy stopniowo zmieniały WPR. Zrezygnowano z najbardziej protekcjonistycznych instrumentów zniekształcających handel międzynarodowy, zliberalizowano funkcjonowanie rynków rolnych oraz zwiększono znaczenie polityki rozwoju obszarów wiejskich. Wydatki na działania interwencyjne na rynkach rolnych nie przekraczają obecnie 10 procent wydatków budżetowych WPR. Podstawowym narzędziem polityki rolnej UE są dzisiaj płatności bezpośrednie (jednolite), oddzielone od produkcji oraz powiązane, dzięki przepisom o wzajemnej zgodności, z zasadami dobrej kultury rolnej i ochroną środowiska.

Jednak pomimo wielu pozytywnych zmian, płatności bezpośrednie, podobnie jak poprzednio instrumenty wsparcia cenowego, okazały się instrumentami nieskutecznymi. Wspierają przede wszystkim gospodarstwa największe i najzamożniejsze oraz te, które najlepiej radzą sobie na rynku. Regresywna dystrybucja płatności nie tylko nie pozwala na skuteczną realizację celów traktatowych WPR, ale ogranicza również efektywność innych polityk UE, szczególnie polityki regionalnej.

Lwia część środków budżetowych WPR trafia do państw i regionów, które charakteryzują się wysokimi wskaźnikami produktywności oraz względnie wysokimi poziomami PKB per capita. Pomimo wprowadzenia zasady oddzielenia płatności od produkcji, przy podziale funduszy rolnych nadal stosowane są kryteria historyczne. Pod uwagę brane są nie bieżąca działalność czy usługi świadczone na rzecz społeczeństwa, ale uprawnienia do płatności określane na podstawie historycznych wielkości referencyjnych – poziomu produkcji oraz wysokości wsparcia sprzed kilku lub kilkunastu lat.

Obecnie około 80 procent płatności bezpośrednich trafia do zaledwie 20 procent beneficjentów. Z takim podziałem korzyści z WPR mieliśmy do czynienia również w minionych dekadach. Widać zatem wyraźną zależność od ścieżki wcześniejszego rozwoju.

Kryteria historyczne prowadzą również do dużego i nieuzasadnionego z ekonomicznego punktu widzenia zróżnicowania stawek płatności w poszczególnych państwach członkowskich. Średni poziom płatności w państwach, które przystąpiły do UE w 2004 i 2007 roku jest znacznie niższy niż w państwach UE-15. W 2008 roku w Grecji średnia stawka płatności na hektar wynosiła ponad 600 euro, na Łotwie zaledwie 33. Jeśli obecny system zostanie zachowany, wskazane dysproporcje nie znikną nawet po zakończeniu okresów przejściowych, które dla płatności bezpośrednich przewidują traktaty akcesyjne z 2003 i 2005 roku.

Historyczne wzorce dystrybucji ograniczają również skuteczność unijnej polityki środowiskowej i klimatycznej. Obowiązujący system premiuje gospodarstwa, które stosunkowo niedawno opierały się na przemysłowych metodach uprawy ziemi i chowu zwierząt, i które najczęściej również dzisiaj, choć w mniejszym stopniu i w ramach istniejących ograniczeń związanych z zasadami wzajemnej zgodności, stosują intensywne metody produkcji. W rezultacie, w dobie walki ze zmianami klimatycznymi gospodarstwa będące najsłabszym ogniwem gospodarki opartej na zasadachzrównoważonego rozwoju, odpowiedzialne za znaczną część emisji gazów cieplarnianych z sektora rolnego, są – paradoksalnie – najbardziej wspierane. Z kolei gospodarstwa, które odgrywają kluczową rolę w ochronie zasobów naturalnych oraz pozwalają na utrzymywanie różnorodności biologicznej, często nie otrzymują odpowiedniego wsparcia z budżetu WPR.

Pytanie o przyszłość WPR jest zatem w istocie pytaniem o przyszłość płatności bezpośrednich. Bez wątpienia system płatności bezpośrednich powinien zostać zreformowany i dostosowany do nowych wyzwań, przed którymi stoi Europa. Konieczne jest odejście od uprawnień i historycznych kryteriów alokacji, wprowadzenie w ich miejsce płatności ukierunkowanych (targeted payments) oraz przyjęcie zasady kontraktacji – ograniczonych w czasie umów, w których rolnicy, w zamian za określone wynagrodzenie, zobowiązywaliby się do dostarczania tych społecznie pożądanych dóbr i usług, których rynek nie może dostarczyć.

Choć prognozy do 2050 r. wskazują na wzrost globalnego popytu na żywność, subsydiowanie produkcji rolnej i odwoływanie się do bezpieczeństwa żywnościowego jako celu WPR nie jest już dzisiaj uzasadnione. Produkcję powinien regulować rynek. Negatywne skutki typowych dla rolnictwa wahań cen i produkcji łagodzić mogą instrumenty zarządzania ryzykiem i sytuacjami kryzysowymi w rolnictwie. Pozostałe środki powinny służyć celom strategicznym Unii, wykraczającym poza horyzont czasowy kolejnej perspektywy finansowej.

WPR jak nigdy dotąd potrzebuje nowej legitymacji i nowego uzasadnienia dla wydatkowania środków publicznych. Jeśli system płatności bezpośrednich nie zostanie po 2013 roku zreformowany, opcja współfinansowania płatności z budżetów narodowych, a zatem częściowa renacjonalizacja WPR, wydaje się bardzo prawdopodobna. Tej opcji sprzyjać będą nie tylko tradycyjne już napięcia między beneficjentami i płatnikami netto do budżetu, ale także rosnąca świadomość anachronizmów, na których opiera się WPR.

Wspólna Polityka Rolna po 2013 r. powinna być polityką, która wzmacnia konkurencyjność gospodarki europejskiej, wspiera dobra publiczne oraz chroni wspólne zasoby Europy (common-pool resources). Taka polityka, finansowana solidarnie z budżetu wspólnotowego, jest potrzebna Europie. Rynek w niewystarczającym stopniu nagradza dostarczane przez rolników dobra publiczne i tym samym nie zapewnia odpowiedniej ich ilości. Niewystarczająca podaż wynika z podstawowych cech dóbr publicznych. Są to dobra, których nie można wyłączyć z konsumpcji. Ich konsumpcja jest równocześnie nierywalizacyjna.

Do dóbr publicznych dostarczanych przez rolnictwo zaliczyć można środowisko przyrodnicze, klimat, różnorodność biologiczną, czy wartościowe pejzaże wiejskie. Z dobrami publicznymi związane są ściśle dobra określane mianem wspólnej puli zasobów. Wspólne zasoby (np. systemy irygacyjne), podobnie jak dobra publiczne, są dobrami, których nie można, lub które bardzo trudno wyłączyć z konsumpcji. Ich ilość jest jednak ograniczona, co prowadzi do rywalizacji w konsumpcji i może – jeśli stosowane rozwiązania instytucjonalne nie są skuteczne – prowadzić do ich wyczerpywania się.

Ochrona wspólnych zasobów oraz ich stały monitoring powinny zatem stanowić integralną część polityki wspierania dóbr publicznych. Dobra publiczne dostarczane przez rolnictwo i obszary wiejskie mają fundamentalne znaczenie dla zrównoważonego rozwoju, zdrowia oraz wysokiej jakości życia. Sprzyjają również wzrostowi gospodarczemu i wzmacniają konkurencyjność gospodarki w długiej perspektywie czasowej. Dobra publiczne powinny być dostarczane również rolnikom i mieszkańcom wsi. Takim strategicznym dla rolnictwa dobrem publicznym jest wiedza. Dzięki rozwojowi i rozpowszechnianiu wiedzy, finansowaniu badań i wspieraniu nowych technologii możliwe staje się godzenie dwóch pozornie sprzecznych celów – rolnictwa zrównoważonego i rolnictwa produktywnego, które produkuje zdrową, wysokiej jakości żywność, i które jest w stanie konkurować na rynkach międzynarodowych. Współpraca rolnictwa z sektorem badań i rozwoju powinna zatem stanowić jeden z najważniejszych priorytetów przyszłej WPR. 

Na forum UE nie podjęto dotąd dyskusji nad określeniem możliwego katalogu dóbr publicznych, które mogłyby być wspierane z budżetu WPR. Nie ma również zgody co do definicji i rodzajów dóbr publicznych dostarczanych przez rolnictwo, sposobów ich wyceny oraz zasad ich finansowania. Rozpoczynające się konsultacje społeczne nad przyszłością WPR są doskonałą okazją, by podjąć dyskusję na ten temat. Obecnie wspieraniu dóbr publicznych, przynajmniej częściowo, służy drugi filar WPR (programy rozwoju obszarów wiejskich). Paradoksalnie, działania w ramach drugiego filaru, pomimo że ich beneficjentami są de facto wszyscy Europejczycy, opierają się na zasadzie współfinansowania. Z kolei filar pierwszy i płatności bezpośrednie, które wspierają dobra prywatne są w pełni finansowane z budżetu unijnego. Zmiana tytułów do płatności w pierwszym filarze jest więc konieczna, by można było mówić o utrzymaniu zasady solidarności finansowej w długiej perspektywie czasu.

Najbardziej uzasadnionym rozwiązaniem jest wprowadzenie w miejsce dotychczasowych płatności jednolitych płatności skierowanych na przeciwdziałanie zmianom klimatycznym oraz ochronę szeroko rozumianej biosfery. O takie rozwiązanie (wsparcie europejskich dóbr publicznych) zaapelowali w listopadzie  2009 roku czołowi ekonomiści rolni w Europie. Jest jasne, że wyzwania związane ze zmianami klimatu i zarządzaniem zasobami naturalnymi nie mogą być realizowane bez udziału rolnictwa i rolników. Rolnicy są właścicielami, dzierżawcami i zarządcami ponad 40 procent ziemi w UE. Rolnictwo odpowiada za ok. 9 procent emisji gazów cieplarnianych, jest również najbardziej wodochłonnym sektorem gospodarki (ponad 2/3 zużycia wody w Europie). Może jednak, jak wyżej zaznaczono, odgrywać też pozytywną rolę w walce ze zmianami klimatycznymi.

Obszary rolne, obok lasów, są naturalnymi pochłaniaczami dwutlenku węgla (carbon sinks). Racjonalnie prowadzona działalność rolnicza, zrównoważona ze środowiskiem naturalnym, zwiększa istotnie możliwości sekwestracji i składowania dwutlenku węgla w ziemi. Te pozytywne dla środowiska i ekosystemów efekty pracy rolników powinny być głównym celem wsparcia. Drugim ważnym celem wsparcia powinna być wspomniana wyżej współpraca podmiotów sektora rolnego z sektorem badań i rozwoju. Zmiany w tym kierunku pozwoliłyby nie tylko na zachowanie wspólnotowej polityki rolnej, ale również dawałyby podstawy do utrzymania odpowiednio wysokiego budżetu WPR po 2013 roku. Klimat, środowisko, ziemia i woda są europejskimi dobrami publicznymi o charakterze ponadpokoleniowym – ich transgraniczny charakter wymaga podejmowania skoordynowanych działań na szczeblu wspólnotowym oraz wspólnego i solidarnego systemu finansowania.

Debata nad przyszłością WPR po 2013 roku przebiega w trudnych okolicznościach. Procesowi reformowania polityki nie sprzyja kryzys gospodarczy i finansowy oraz nasilające się tendencje protekcjonistyczne. WPR stoi jednak przed ostatnią szansą na odbudowanie swojej legitymacji. Może stać się polityką nowoczesną, która wzmacnia konkurencyjność gospodarki europejskiej i odpowiada na wyzwania XXI wieku. Odejście od dotychczasowej logiki wsparcia i wprowadzenie w to miejsce instrumentów wspierających europejskie dobra publiczne jest najbardziej pożądanym kierunkiem rozwoju WPR po 2013 roku.

WPR jako polityka dóbr publicznych miałaby szansę nie tylko na większe poparcie społeczne, ale również, dzięki efektowi synergii, pozwalałaby na efektywniejsze funkcjonowanie pozostałych polityk UE. Płatności na rzecz dóbr publicznych mogłyby również zapewnić bardziej zrównoważony podział korzyści z WPR. Scenariusz status quo jest najmniej korzystnym rozwiązaniem dla Europy. Jest równoznaczny ze zgodą na renacjonalizację i stopniowe marginalizowanie tej polityki w UE. Radykalne reformy WPR są więc konieczne. Powinny być wspierane przez wszystkie państwa, które chcą zachowania ambitnej i wspólnotowej polityki w dziedzinie rolnictwa.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** Katarzyna Kosior – politolog, doktor nauk ekonomicznych, adiunkt w Katedrze Integracji Europejskiej im. Konrada Adenauera w Wyższej Szkole Europejskiej im. ks. Józefa Tischnera w Krakowie. Zajmuje się analizą wybranych polityk Unii Europejskiej oraz historią integracji europejskiej. W latach 2006-2009 kierownik projektu badawczego Procesy decyzyjne w ramach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, finansowanego ze środków Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego w ramach programu POL-POSTDOC II. Od lutego 2010 roku członek Team Europe, zespołu ekspertówPrzedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce.