Budowa realnej unii politycznej w Europie zależy m. in. od tego, czy Europejczykom uda się przenieść i zaadaptować doświadczenia demokracji z poziomu państw narodowych na poziom ponadnarodowy: międzyrządowy i wspólnotowy. Nawet zwolennicy integracji przyznają, że w Unii Europejskiej istnieje problem tzw. deficytu demokratycznego. Oznacza to, że wielu obywateli UE ma poczucie nikłego lub wręcz żadnego wpływu na politykę i decyzje instytucji europejskich – wieloszczeblowy, technokratyczny proces decyzyjny jest mało przejrzysty, zbyt długi, poddany wpływom grup interesów nie pochodzących z wyborów itp. Podejmowane próby łagodzenia deficytu m. in. przez podniesienie roli decyzyjno-kontrolnej Parlamentu Europejskiego, utworzenie instytucji ombudsmana, obywatelstwo europejskie nie zmieniły zasadniczo tego poczucia niskiej partycypacji.

Na tym tle, propozycja wprowadzenia do procedur demokratycznych UE tzw. inicjatywy obywatelskiej, jest niebanalna i otwiera nowe możliwości uczestnictwa obywateli Unii w jej życiu politycznym. UE, funkcjonująca dotąd głównie na zasadzie demokracji przedstawicielskiej, zaczyna tworzyć instrumenty demokracji uczestniczącej (partycypacyjnej). Jest to forma demokracji bezpośredniej, ale zarazem i pośredniej (hybryda). Art. 11 Traktatu o UE z Lizbony, stanowi:

1. Za pomocą odpowiednich środków instytucje umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii.
2. Instytucje utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze towarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim.
3. Komisja Europejska prowadzi szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii.
4. Obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznej liczby Państw Członkowskich, mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie Traktatów wymaga aktu prawnego Unii.

Jednocześnie, Art. 24 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej doprecyzowuje, że:

Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, przyjmują przepisy dotyczące procedur i warunków wymaganych do przedstawienia inicjatywy obywatelskiej w rozumieniu artykułu 11 Traktatu o Unii Europejskiej, w tym minimalnej liczby Państw Członkowskich, z których muszą pochodzić obywatele, którzy występują z taką inicjatywą.

Parlament Europejski wydaje się podzielony w swym generalnym poparciu dla inicjatywy obywatelskiej. Posłowie wywodzący się z ruchów obywatelskich, także radykalnych lub eurosceptycznych, z organizacji pozarządowych (anty-establishment) widzą tu szansę wzmocnienia swego głosu. Z kolei deputowani związani z dużymi partiami politycznymi odnoszą się bardziej ostrożnie do tego nowego kanału artykulacji zbiorowych interesów, dotąd przez nie kontrolowanych.

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 7 maja 2009 r. wzywająca Komisję do przedłożenia wniosku w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie realizacji inicjatywy obywatelskiej ( 2008/2169(INI)), zawiera bardzo szczegółowe rekomendacje dla Komisji z naciskiem by jej propozycje były "jasne, proste, przyjazne dla użytkowników i praktyczne".

Komisja Europejska wydała tzw. Zieloną Księgę i przeprowadziła szerokie konsultacje społeczne. Były one niezbędne, gdyż sformułowania traktatowe są jednak ogólne, a do rozstrzygnięcia pozostają istotne procedury prawno-techniczne, które mogą przesądzić o powodzeniu lub fiasku całej inicjatywy. Trzeba pamiętać po pierwsze, że jest ona otwarta dla wszystkich obywateli UE, nie tylko dla zwolenników integracji.

Po drugie, perfekcja proceduralna i przejrzystość jest niezbędna, aby nie wplątać nowej inicjatywy w spory pozamerytoryczne, formalne, podważające wiarygodność akcji. A lista potencjalnych niejasności jest długa:

• Sformułowanie „znaczna liczba”;
• Finansowanie kampanii;
• Sposób zbierania podpisów (kto ma do tego prawo? i w jaki sposób to robić np. on-line?, jakie dane są istotne?, jak je chronić), weryfikacja, uwierzytelnienie podpisów, gdzie się odbywa rejestracja inicjatywy?;
• Etapy i czas akcji;
• Minimalny odsetek głosujących w państwie zaliczonym do „znacznej liczby”;
• Zakres wsparcia organizacyjnego ze strony KE;
• Kto i w jakim trybie wyda orzeczenie o „dopuszczalności” wniosku?;
• Co jest w „zakresie kompetencji KE” (kompetencje dzielone?) etc.

Po trzecie, nie jest jasne, jak powinna być nazwana i sformułowana inicjatywa, aby nie została odrzucona w pierwszym podejściu (kto „dopuszcza”?) Czy przedstawiać ją w języku traktatowym KE, w formie ogólnego obywatelskiego postulatu, któremu kształt prawny, zgodny z intencją wniosku, nada dopiero Komisja? Jaki charakter będzie mieć inicjatywa legislacyjna KE (własny?) zgłoszona w trybie art. 11.4 TUE? Jaki tryb głosowania przyjmie Rada?

Zgodnie z zapowiedzią, KE opublikowała 31 marca 2010 r. propozycję Regulacji w sprawie inicjatywy obywatelskiej, która teraz będzie konsultowana z PE i ewentualnie przyjęta przez Radę (do k. 2010 r.).

Komisja proponuje, aby przyjąć w planowanej Regulacji, że:

• „znaczną liczbę” stanowi jedna trzecia państw członkowskich UE, czyli 9 państw przy obecnych 27 członkach;
• minimalna liczba głosów z jednego państwa członkowskiego, winna być określona na zasadzie degresywnej proporcjonalności, w oparciu o liczbę posłów z danego kraju do PE (w praktyce, oznacza to ok. 0,1 proc. - 0,2 proc. populacji i np. dla Niemiec wynosi – 72 000 głosów, dla Francji – 55 500, dla Polski – 38 250, Litwy – 9 000, Malty – 4 500) ;
• minimalny wiek głosujących jest taki, jak w wyborach do PE;
• procedura zbierania podpisów winna być możliwie otwarta, w formie papierowej i on-line, ale też starannie weryfikowana na poziomie państw członkowskich, zgodnie z narodowymi procedurami weryfikacji i ochrony danych osobowych. KE proponuje konkretne wzory formularzy dla list poparcia zawierające nazwisko, adres, obywatelstwo, nr dowodu osobistego, nr ubezpieczenia oraz dla rejestracji wniosku obywatelskiego: np. 100 znaków na tytuł, 500 znaków na opis celów. Ponadto, KE deklaruje gotowość uruchomienia tzw. „on-line register” dla rejestracji zgłaszanych inicjatyw;
• limit czasu na zbieranie podpisów wynosi 12 miesięcy (od terminu rejestracji wniosku);
• decyzja o „dopuszczalności” zgłoszonej inicjatywy jest podejmowana przez KE w ciągu dwóch miesięcy po tym, jak organizator inicjatywy, zebrawszy 300 tys. podpisów w co najmniej trzech państwach członkowskich, zgłosi wniosek o uznanie inicjatywy, jako leżącej w zakresie kompetencji KE i mogącej się przyczynić do wypełnienia celów Traktatów;
• po wpłynięciu wniosku i uznaniu ważności podpisów, KE ma cztery miesiące na zbadanie wniosku i poinformowanie organizatora, Parlamentu Europejskiego i Rady o charakterze akcji, jaką zamierza podjąć w zgłoszonej sprawie;
• zważywszy na pionierski charakter inicjatywy obywatelskiej i brak doświadczeń, KE proponuje by po 5 latach dokonać przeglądu i oceny jej działania.

Pierwszy komentarz do propozycji Komisji zgłosiła jeszcze tego samego dnia koalicja (ok. 120) organizacji pozarządowych na rzecz Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej (ECI Campaign), aktywna już we wcześniejszej fazie konsultacji, pod alarmującym tytułem: „Proponowana regulacja paraliżuje Inicjatywę Obywatelską”! Świadczyć o tym mają m.in. nadmierne, nazbyt „wścibskie” i w rezultacie odstraszające wymogi, co do żądanych danych osobowych od osób wyrażających poparcie. Z drugiej strony, brak jest praktycznego wsparcia Komisji dla organizatorów inicjatywy w zakresie doradztwa prawnego, tłumaczenia tekstów, czy zwrotu części kosztów, co może eliminować mniejsze i biedniejsze organizacje. Krytycy zarzucają też Komisji, iż milczy na temat własnych dalszych kroków po przyjęciu inicjatywy i nie określa np. terminu w jakim winna ona przygotować propozycję nowej legislacji. Obawiają się tendencji, widocznej według nich w propozycji KE, by zawęzić listę tematów „dopuszczalnych” w ramach inicjatywy: wyeliminować postulaty społeczno-polityczne na rzecz technicznych regulacji. Wymóg zebrania aż 300 tys. podpisów we wczesnej fazie kampanii, aby mogła ona być zarejestrowana, jest zbyt restrykcyjny – próg 50 tys. podpisów byłby bardziej racjonalny w ich ocenie.

Znamy więc już pozycje głównych aktorów – zważywszy na zarysowane różnice stanowisk, czeka nas ciekawa debata na temat ostatecznej treści regulacji w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Projekt jest teraz w rękach posłów PE. To stwarza dobrą okazję dla polskich stowarzyszeń obywatelskich, aby już na tym etapie procesu decyzyjnego nawiązały one łączność i dialog ze swymi reprezentantami w PE, informując ich o swoich priorytetach w tej sprawie.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** Dr hab. Andrzej Harasimowicz – profesor w Centrum Europejskim Uniwersytetu Warszawskiego, historyk, specjalizujący się w stosunkach międzynarodowych oraz w integracji europejskiej. Autor artykułów i książek m.in.: Polityka zagraniczna pierwszego rządu Partii Pracy w W. Brytanii w 1924 r., Łódź 1981; Dyplomacja brytyjska wobec zagadnienia rozbrojenia w l. 1921-37, Łódź 1990; Integracja Polski z Unią Europejską, 1989-2004, Kutno 2005. Odbył liczne staże naukowe m.in. w Freie Universitaet w Berlinie Zach., Instytut Studiów Amerykańskich, 1988, Oxford University, Nuffield College, 1988, Yale University, Georgetown University, Library of Congress –USA, 1989-1990. W latach 2005-2006 Visiting Professor w Columbia University, New York, School of Public and International Affairs. W okresie 1991-2003 pracował w administracji centralnej jako Dyrektor Generalny w Urzędzie Rady Ministrów oraz Dyrektor Biura Integracji Europejskiej URM.