Procesy decyzyjne w Unii Europejskiej oparte są na zasadzie delegacji uprawnień. Znajduje ona zastosowanie zarówno w relacjach państw i Unii (gdzie państwa delegują pewne uprawnienia na wyższy poziom), jak i w relacjach między organami Unii. Delegację w pierwszej grupie relacji można nazwać delegacją zewnętrzną, a w drugiej grupie delegacją wewnętrzną. Delegacja wewnętrzna przyjmuje najczęściej postać przeniesienia przez Radę lub Parlament Europejski wspólnie z Radą niektórych uprawnień decyzyjnych do Komisji Europejskiej. Zjawiskiem towarzyszącym delegacji wewnętrznej jest tzw. komitologia.

Komitologia definiuje się jako działalność specjalnych komitetów nadzorujących wykonywanie przez Komisję Europejską przekazanych jej uprawnień. Komitety te, zwane komitologicznymi, działają na podstawie czterech znormalizowanych procedur: procedury doradczej, procedury zarządzania, procedury regulacyjnej oraz procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą. We wszystkich procedurach w skład komitetów wchodzą mianowani przez rządy państw członkowskich urzędnicy merytoryczni (średniego i niższego szczebla) oraz przedstawiciel Komisji Europejskiej, będący przewodniczącym komitetu. Często w posiedzeniach biorą udział – z głosem doradczym – reprezentanci różnych grup interesu.

Postępowanie w każdej sprawie rozpoczyna przedstawienie przez Komisję danemu komitetowi projektu aktu wykonawczego w celu zaopiniowania go. Znaczenie opinii komitetu zależy zaś od typu procedury. W procedurze doradczej komitet opiniuje projekt w sposób niewiążący, a w procedurze zarządzania negatywna opinia komitetu powoduje przekazanie uprawnień decyzyjnych Radzie (tzw. odesłanie). W bardziej skomplikowanej procedurze regulacyjnej nie tylko opinia negatywna, ale i brak opinii komitetu, powoduje przeniesienie uprawnień decyzyjnych na poziom Rady. W przypadku procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą przewidziano dodatkowo automatyczną kontrolę decyzji komitetu i aktywności Komisji przez organy prawodawcze, czyli Parlament Europejski i Radę. W praktyce spotkać można także mieszane typy komitetów.

Podstawy prawne komitologii przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony

W okresie przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony podstaw prawnych komitologii szukać należało w dwóch artykułach Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Pierwszym z nich był art. 211 tiret 4 TWE, na podstawie którego Komisja wykonywała uprawnienia przyznane jej przez Radę w celu wykonania norm przez Radę ustanowionych. Trudno jednak stwierdzić, że z przepisu tego wynikała wprost możliwość ustanowienia komitetów, które asystują Komisji w wykonywaniu uprawnień implementacyjnych. Rada nie była bowiem nawet zobowiązana do delegowania tych uprawnień.

Drugą i najważniejszą traktatową podstawą komitologii był zaś art. 202 tiret 3 TWE. Stwierdzono w nim, że „[Rada] przekazuje Komisji w aktach przez siebie przyjmowanych uprawnienia do wykonywania norm, które Rada ustanawia”. Artykuł uzupełniono także o drugi akapit, według którego Rada mogła uzależnić wykonywanie tych uprawnień od pewnych warunków. Mogła również, w szczególnych przypadkach, zastrzec dla siebie prawo bezpośredniego wykonywania uprawnień implementacyjnych. Warunki, o których wspomniano, miały być zgodne z zasadami i normami, które Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu opinii Parlamentu Europejskiego, wcześniej ustanowiła.

Na podstawie art. 202 TWE uchwalono decyzje sui generis, stanowiące podstawę prawną komitologii w prawie pochodnym, które także po wejściu w życie Traktatu z Lizbony nadal obowiązują. Są to: decyzja Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiająca warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji(Dz. U. L 184, 17.07.1999, s. 23-26) orazdecyzja Rady 2006/512/WE z dnia 17 lipca 2006 r. zmieniająca decyzję 1999/468/WE ustanawiającą warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (Dz. U. L 200, 22.07.2006, s. 11-13).

Traktat z Lizbony: reforma komitologii na poziomie prawa pierwotnego

W Traktacie z Lizbony przeprowadzono daleko idącą reformę systemu źródeł prawa Unii. Na poziomie ogólnym postanowiono nie likwidować zasadniczego katalogu źródeł prawa wywodzącego się z Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, ale wprowadzono do tego katalogu znaczące zmiany klasyfikacyjne.

W art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) znalazło się stwierdzenie, że w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. W art. 289 TFUE ustanowiono tzw. zwykłą procedurę prawodawczą, opierającą się na dawnej procedurze współdecydowania (przyjęcie aktu wspólnie przez Parlament Europejski i Radę na wniosek Komisji). Przewidziano także zastosowanie w szczególnych przypadkach specjalnej procedury prawodawczej polegającej na uchwaleniu aktu przez Parlament Europejski z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem Parlamentu Europejskiego. Podkreślono, że akty prawne przyjmowane w drodze procedury prawodawczej stanowią akty ustawodawcze. Dodano, że w szczególnych przypadkach przewidzianych w traktatach akty ustawodawcze mogą być przyjmowane z inicjatywy grupy państw członkowskich lub Parlamentu Europejskiego, na zalecenie Europejskiego Banku Centralnego lub na wniosek Trybunału Sprawiedliwości lub Europejskiego Banku Inwestycyjnego.

Dla komitologii podstawowe znaczenie mają normy zawarte w art. 290 i art. 291 TFUE. Przepisy te zastępują art. 202 tiret 3 TWE. W art. 290 TFUE stwierdzono, że akt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego. Akty te nazwano aktami delegowanymi.

Akty ustawodawcze wyraźnieokreślają cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych uprawnień. Przekazanie uprawnień nie może dotyczyć istotnych elementów danej dziedziny, ponieważ są one zastrzeżone dla aktu ustawodawczego. Warunki, którym podlega przekazanie uprawnień, są wyraźnie określone w aktach ustawodawczych i mogą być następujące: Parlament Europejski lub Rada może zadecydować o odwołaniu przekazanych uprawnień albo akt delegowany może wejść w życie tylko wtedy, gdy Parlament Europejski lub Rada nie wyrażą sprzeciwu w terminie przewidzianym przez akt ustawodawczy. W obydwu przypadkach Parlament Europejski stanowi większością głosów wchodzących w jego skład członków, a Rada większością kwalifikowaną. W nagłówku aktów delegowanych dodaje się przymiotnik „delegowane” albo „delegowana”.

W art. 291 TFUE wprowadzono kolejną kategorię aktów prawnych. Stwierdzono, że w zasadzie to państwa członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii. Jeżeli jednak konieczne są jednolite warunki wykonywania tych aktów, uprawnienia wykonawcze powierzane są Komisji lub, w należycie uzasadnionych przypadkach oraz w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, Radzie. Wtedy to Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, ustanawiają z wyprzedzeniemprzepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję. W nagłówku aktów wykonawczych dodaje się przymiotnik „wykonawcze” albo „wykonawcza”.

Wyróżniono zatem dwie szczególne kategorie aktów o charakterze nieustawodawczym. W art. 290 TFUE zdecydowano się na definicję merytoryczno-formalną, odnoszącą się zarówno do zakresu przedmiotowego, jak i procedury. Postanowiono bowiem, że akty delegowane muszą mieć zasięg ogólny, a jednocześnie uzupełniać lub zmieniać niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego. Akty delegowane nie mogą zatem odnosić się do zagadnień partykularnych, a jednocześnie nie mogą dotyczyć istotnych elementów aktu ustawodawczego. Należy przewidywać, że mimo dość bogatego orzecznictwa w tym zakresie trudno będzie ustalić precyzyjną granicę pomiędzy przedmiotowym zakresem aktu ustawodawczego i aktu delegowanego. W dalszej części omawianego przepisu wprowadzono możliwość czasowego ograniczenia przekazywanych uprawnień, a także warunki, którym podlega to przekazanie. Te ostatnie sprowadzają się do dwuwariantowej procedury typu call-back.

W art. 291 TFUE akty wykonawcze definiowane są głównie w kontekście formalnym. Warto zwrócić uwagę, że uprawnienia wykonawcze wyraźnie przekazano państwom członkowskim. Jedynie w przypadku, gdy konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii, uprawnienia wykonawcze powierzane są Komisji lub – w wyjątkowych przypadkach – Radzie. W sposób jednoznaczny za podstawowy organ wykonawczy uznano zatem Komisję i wprowadzono konieczność „należytego uzasadnienia” kompetencji wykonawczych Rady.

Warto dodać, że Komisja jako organ wykonawczy ma pozostawać pod kontrolą państw członkowskich. Kontroli tej nie mają zatem sprawować organy, które uchwaliły akt powierzający uprawnienia wykonawcze (zwykle Parlament Europejski i Rada). Ewentualnej kontroli ze strony Parlamentu Europejskiego jako organu prawodawczego nie podlega również Rada pełniąca funkcje wykonawcze. Występuje ponadto konieczność uchwalenia przez Parlament Europejski i Radę rozporządzeń zawierających przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu dokonywania kontroli przez państwa. Uwagę zwraca przywołanie tylko tej jednej formy aktu prawnego (rozporządzenie) w liczbie mnogiej (wielość aktów regulujących), a także konieczność zastosowania zwykłej procedury prawodawczej. Można domniemywać, że stanie się to polem tarć między Parlamentem Europejskim a Radą. Ten pierwszy będzie bowiem uczestniczył w przyjmowaniu reguł, które traktatowo wykluczają jego udział w procedurach kontrolnych.

Perspektywa reformy komitologii na poziomie prawa pochodnego

Filozofia i charakter zmian w zakresie systematyki aktów prawnych i ich wpływ na komitologię stanowią podstawę do zasygnalizowania pięciu problemów. Po pierwsze, procedury komitologiczne powinny znaleźć zastosowanie zarówno w przypadku uchwalania aktów delegowanych, jak i wykonawczych. Po drugie, konieczne jest uchwalenie nowych aktów prawa pochodnego regulujących procedury komitologiczne: w przypadku aktów wykonawczych na pierwszy plan wysuwa się konieczność zastąpienia aktualnie obowiązujących decyzji rozporządzeniami. Po trzecie, konieczne będzie wprowadzenie nowych procedur komitologicznych, które w zakresie aktów delegowanych będą musiały uwzględniać mechanizm call-back, a w zakresie aktów wykonawczych upośledzoną rolę Parlamentu Europejskiego.

Po czwarte, nowe podstawy prawne komitologii nie osłabią napięć międzyinstytucjonalnych, a nawet mogą przyczynić się do powstania nowych pól sporu: warto przywołać tu występujący już wcześniej problem domniemanego przekraczania uprawnień przez Komisję (działanie ultra vires) i skonfrontowanie go z osłabioną rolą kontroli dokonywanej przez Parlament Europejski w zakresie aktów wykonawczych. Po piąte, nadal niemożliwe będzie klarowne określenie zakresu przedmiotowego aktów ustawodawczych i aktów o charakterze nieustawodawczym. Problem ten pozostawiony zostanie orzecznictwu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Należy podkreślić, że Komisja Europejska podjęła stosowne działania mające na celu dostosowanie prawa pochodnego i praktyki do nowego traktatu. Dnia 9 grudnia 2009 r. przyjęła ona bowiem Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady – Wprowadzenie w życie art. 290 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (KOM (2009) 673 wersja ostateczna), a dnia 11 marca 2010 r. przekazała Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Wniosek w sprawie rozporządzenia ustanawiającego przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (KOM (2010) 83 wersja ostateczna). Parlament Europejski i Rada pracują aktualnie nad tymi dokumentami.

W pierwszym dokumencie Komisjaprzedstawia swoją opinię na temat zakresu stosowania aktów delegowanych, zasad przekazania uprawnień, metod pracy oraz warunków sprawowania przez prawodawcę kontroli nad Komisją. Istotnym elementem komunikatu jest stwierdzenie, że podobieństwo aktów delegowanych do aktów, w których obecnie obowiązuje procedura regulacyjna połączona z kontrolą, nie oznacza, że w nowych strukturach instytucjonalnych zakres stosowania aktów delegowanych będzie się pokrywał z zakresem wspomnianej procedury. Wskazuje to na odrzucenie przez Komisję automatycznego przejęcia rozwiązań opartych na komitologii w omawianej sferze. Problem ten będzie musiał być rozwiązany w dialogu międzyinstytucjonalnym.

W drugim dokumencie Komisja proponuje utrzymanie dotychczasowej struktury personalnej komitetów komitologicznych. Nowością jest chęć uchylenia decyzji 1999/468/WE z utrzymaniem jedynie skutków tej decyzji w zakresie procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą, a także zastąpienia procedury zarządzania i procedury regulacyjnej nową procedurą badania. Ważnym rozwiązaniem ma być automatyczne dostosowanie dotychczasowego dorobku prawnego do nowych procedur. Celem jest uniknięcie jednoczesnego stosowania starych i nowych rozwiązań. Należy jednak dodać, że wniosek Komisji podlegać będzie procesowi legislacyjnemu w ramach zwykłej procedury prawodawczej. Może to oznaczać wprowadzenie do projektu daleko idących zmian i spowodować, że planowany we wniosku termin wejścia nowego rozporządzenia w życie (1 października 2010 r.) nie będzie dotrzymany.

Podstawowe problemy związane z działalnością komitetów funkcjonujących na podstawie norm ustanawiających warunki wykonywania uprawnień przyznanych Komisji nie zostały w traktacie z Lizbony rozwiązane w sposób pozwalający na bezkonfliktowy przebieg tworzenia prawa na tym poziomie. Dotyczy to zarówno zagadnienia delegacji, jak i wiążących się z nim problemów międzyinstytucjonalnych. Bez wątpienia jednak reforma systemu źródeł prawa dokonana w traktacie z Lizbony nie oznacza zakończenia aktywności komitetów komitologicznych.

Pogłębioną analizę komitologii oraz jej reformy można znaleźć w następujących pozycjach:

1)       P. Tosiek, Komitologia. Szczególny rodzaj decydowania politycznego w Unii Europejskiej, Lublin 2007, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, ss. 389.

2)       P. Tosiek, Delegacja uprawnień w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej – komitologia a reforma instytucjonalna, [w:] Unia Europejska w XXI wieku. Polityczno-prawna wspólnota interesów, red. nauk. R. Riedel, Toruń 2010, Wydawnictwo Adam Marszałek, s. 55-77.

3)       P. Tosiek, Europeizacja administracji narodowych państw członkowskich Unii Europejskiej na przykładzie komitologii, [w:] Europeizacja – mechanizmy, wymiary, efekty, red. A. Pacześniak, R. Riedel, Toruń 2010, Wydawnictwo Adam Marszałek, s. 215-234.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

**Piotr Tosiek – politolog i prawnik, doktor nauk politycznych, adiunkt w Zakładzie Stosunków Międzynarodowych Wydziału Politologii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Jean Monnet Professor (2003-2008), współpracownik Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, członek Team Europe – zespołu ekspertów Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce. Zainteresowania naukowe: prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, reforma Unii Europejskiej, administracja publiczna w Unii Europejskiej, prawo konstytucyjne, stosunki międzynarodowe. Autor wielu opracowań monograficznych i artykułów dotyczących procesów decyzyjnych w Unii Europejskiej, m.in. Komitologia. Szczególny rodzaj decydowania politycznego w Unii Europejskiej (2007); Parlament Europejski. Prawo i polityka (2007, współautor).