Na wiosennym szczycie Rady Europejskiej (RE) w 2008 roku państwa członkowskie poprosiły Komisję Europejską, Radę i krajowych koordynatorów strategii lizbońskiej o rozpoczęcie dyskusji na temat przyszłości tej strategii po roku 2010.

Nowa strategia zostanie przyjęta w okresie prezydencji hiszpańskiej, na wiosennym szczycie Rady w roku 2010. Ramy dla dyskusji przygotowała Komisja Europejska – jej główne wytyczne można znaleźć w komunikacie KE Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu (KOM(2010) 2020, Bruksela, 03.03.2010), w dokumencie roboczym KE Konsultacje dotyczące przyszłej strategii “UE 2020” (KOM(2009)647, wersja ostateczna, Bruksela, 24.11.2009) oraz w komisyjnym Non paper on the Lisbon Strategy for Growth and Jobs after 2010 (22.11.2008).

Według propozycji zawartych w powyższych dokumentach, strategia gospodarcza UE powinna być w dalszym ciągu zorientowana na dwa podstawowe cele: zatrudnienie i wzrost gospodarczy. Jednocześnie powinny one wzmacniać konkurencyjność gospodarki europejskiej na rynku globalnym, a także dostosowywać ją do wyzwań rysujących się w przyszłości.

Zgodnie z przemówieniem przewodniczącego Komisji Europejskiej J. M. Barroso European Council: Introductory Statement of President Barroso (SPEECH/09/510, 30.10.2009), do takich wyzwań należy m.in. kształtowanie ekologicznej gospodarki oraz integracja społeczna na rynkach pracy.

Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka

Jako zasadniczy cel dla strategii „Europa 2020” Komisja wskazuje oparcie wzrostu gospodarczego na wiedzy. Komisja postuluje zintensyfikowanie działań mających na celu rozwój innowacyjnej gospodarki, kreowanie nowoczesnych technologii oraz ich wprowadzanie do przedsiębiorstw. Podkreśla znaczenie rewolucji w zakresie technologii telekomunikacyjnych (w ramach gospodarki cyfrowej) i potrzebę ich zastosowania do poprawienia konkurencyjności.

Istotnym kierunkiem działań badawczo-rozwojowych i innowacyjnych powinny być technologie ekologiczne i energetyczne. W tym kontekście wraca do wcześniejszych postulatów związanych z rozwojem Europejskiej Przestrzeni Badawczej.

Ważnym celem strategii „Europa 2020” powinno pozostać tworzenie jak najlepszych warunków dla rozwoju przedsiębiorczości. Oznacza to przede wszystkim zapewnienie dobrego funkcjonowania jednolitego rynku, a zwłaszcza coraz szersze objęcie wolną konkurencją rynku usług w Europie. Komisja odnosi to m.in. do przeciwdziałania wszelkim tendencjom protekcjonistycznym wśród państw członkowskich, a zwłaszcza monitorowania i ograniczania pomocy publicznej, która została zwiększona w okresie kryzysu gospodarczego.

Postulat ten wspierają również czołowi europejscy eksperci (por. A. Sapir (red.), Europe’s economic priorities 2010-2015. Memos to the New Commission, Bruegel, Brussels 2009, s. 14). Tworzenie sprzyjającego klimatu dla przedsiębiorczości oznacza potrzebę dalszego ograniczania obciążeń biurokratycznych dla firm oraz wprowadzanie ułatwień, na przykład związanych z założeniem nowych przedsiębiorstw.

Jest to szczególnym wyzwaniem w Polsce, gdzie w ostatnim okresie nastąpiło pogorszenie warunków dla działalności przedsiębiorców. W tegorocznym raporcie Doing Business 2010 Polska utrzymała wprawdzie to samo miejsce w rankingu, co rok wcześniej, jeśli chodzi o wskaźnik łatwości prowadzenia interesów (zajmując niskie 72 miejsce na 183 badane gospodarki).

Jednak w kategoriach „warunki podatkowe” oraz „pozwolenia budowlane” nasz kraj znajduje się w tzw. światowym ogonie, zajmując odpowiednio 151 i 164 miejsce, odnotowując przy tym w obydwu kategoriach spadek o prawie 10 pozycji (por. Doing Business 2010, The World Bank, Washington 2009). 

W związku z tym Komisja Europejska zaleca kontynuowanie prac nad tworzeniem „Lepszego prawa” (Better regulation), które będzie wychodziło naprzeciw potrzebom biznesu. Inne dokumenty europejskie, jak na przykład Council Conclusions. Towards Sustainability: Eco-Efficient Economy in the context of the post 2010 Lisbon Agenda and the EU Sustainable Development Strategy (2968th Environment Council meeting, Luxembourg, 21.10.2009, s. 2). wskazują dodatkowo na potrzebę wprowadzenia regulacji sprzyjających podejmowaniu działań pro-ekologicznych lub energooszczędnych, np. w sferze podatkowej.

Konkurencja w relacjach zewnętrznych

Ważnym wymiarem strategii lizbońskiej były stosunki zewnętrzne. Chodziło o wprowadzanie zasad liberalnej gospodarki w wymianie międzynarodowej. Także w propozycjach Komisji dotyczących strategii „Europa 2020” znajdują się odniesienia międzynarodowe, w tym również w kontekście ograniczenia tendencji protekcjonistycznych, które pojawiły się na świecie wraz z początkiem kryzysu.

Komisja zamierza upowszechniać europejskie normy i standardy jakościowe u partnerów handlowych UE. Wymiar zewnętrzny przyszłej strategii gospodarczej UE jest więc bezpośrednio powiązany z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego oraz konkurencyjnością europejskich przedsiębiorstw.

Zatrudnienie i integracja społeczna

Według propozycji Komisji Europejskiej jednym z najważniejszych priorytetów strategii „Europa 2020” powinno być kształtowanie zasobów ludzkich w kierunku rozwoju nowych kwalifikacji na rynku pracy i ich lepszego dostosowania do wyzwań gospodarki opartej na wiedzy. Według niektórych ekspertów powinien być to najważniejszy priorytet strategii (por. m.in. D. Gros, F. Roth, The Post-2010 Lisbon Process.The key Role of Education in Employment and Competitiveness, CEPS Working Document no. 308, Centre for European Policy Studies, 2009).

Zgodnie z wcześniejszymi postulatami strategii lizbońskiej w dalszym ciągu istotną kwestią jest wspieranie modelu flexicurity, który łączy elastyczność rynków pracy z zabezpieczeniem minimalnych standardów socjalnych. Jest on uzupełniony o postulat propagowania mobilności zatrudnienia, także między poszczególnymi rynkami pracy w Europie.

Jest to zagadnienie szczególnie istotne z punktu widzenia Polski, mające związek z zagwarantowaniem zarówno pełnej mobilności pracowników na obszarze UE, jak również usunięcia ograniczeń dla swobodnego świadczenia usług.

W opinii Komisji strategia „Europa 2020” powinna wspierać zatrudnienie. Proponowane jest szersze wykorzystywanie instrumentu samozatrudnienia, wraz ze zmniejszeniem przepisów go regulujących oraz ich ujednolicenia w skali europejskiej. Ważnym postulatem jest kwestia integracji na rynkach pracy tych grup społecznych, które w największym stopniu dotyka problem bezrobocia. Należą do nich osoby młode, kobiety i imigranci.

Dlatego Komisja deklaruje potrzebę kontynuacji prac nad unijną polityką imigracyjną. Postuluje także zwiększenie instrumentów polityki prorodzinnej w celu ułatwienia kobietom szkoleń zawodowych i zatrudnienia.

Na ten problem zwraca uwagę również inny dokument Komisji: Growth, Jobs and Social Progress in the EU. A contribution to the evaluation of the social dimension of the Lisbon Strategy (EC, DG Employment, Brussels, September 2009, s. 9.), wskazujący, że rodziny wielodzietne są w największym stopniu narażone na ubóstwo, dlatego wymagają większego wsparcia ze strony polityk socjalnych.

Wsparcie dla rodzin jest także podyktowane względami coraz szybszego starzenia się społeczeństwa i rysującymi się problemami w zakresie rynku pracy oraz stabilności systemów zabezpieczenia społecznego i emerytalnych.

Zmiany demograficzne należą do największych wyzwań stojących przed zjednoczoną Europą. Problem ten jest najczęściej łączony z potrzebą stabilności finansów publicznych i konsolidacją fiskalną po okresie rozwijania programów antykryzysowych w państwach członkowskich. Oznacza to w praktyce dążenie do zmniejszania zakresu świadczeń ze strony państwa, np. poprzez prywatyzację (lub komercjalizację) części usług publicznych lub poprzez wydłużenie okresu aktywności zawodowej przyszłych emerytów.

Wyzwania klimatyczne i energetyczne

Kluczowe miejsce w dokumentach Komisji zajmują wyzwania klimatyczne i ekologiczne. Dotyczą one inwestycji związanych z poprawą oszczędności energetycznej, implementacji rozwiązań w zakresie czystej energii (tj. niskowęglowej), w tym energii odnawialnej, jak również poprawiających bezpieczeństwo energetyczne i solidarność europejską w tym względzie.

Propozycje Komisji zmierzają w stronę silniejszego powiązania funduszy europejskich z celami strategii „Europa 2020”. Obejmują polityki inwestycyjne Unii (spójności, innowacyjną, ekologiczną i energetyczną), które powinny w większym stopniu finansować badania rozwojowe i innowacje przedsiębiorstw, w szczególności w zakresie ekologicznym i energetycznym.

Duże znaczenie mają propozycje Komisji dotyczące wspierania rozwoju infrastruktury energetycznej (w tym w krajach mających mniejsze środki inwestycyjne i duże problemy strukturalne w tym względzie), m.in. poprzez specjalny program ramowy dla klimatu i energii. 

Propozycje w zakresie rozwoju infrastruktury przyjaznej środowisku naturalnemu są szczególnie interesujące w aspekcie kształtowania polityki przemysłowej Unii. Chodzi o zwiększanie inwestycji w poszczególnych branżach gospodarczych w celu poprawy ich energooszczędności, a także większego poszanowania warunków przyrodniczych w działalności gospodarczej.

Ma to duże znaczenie dla polskich przedsiębiorstw, które w porównaniu do firm zachodnioeuropejskich są w dużym stopniu niedoinwestowane w zakresie unijnych norm ekologicznych i energetycznych. Dotyczy to zwłaszcza pakietu klimatyczno-energetycznego, który powinien zostać wprowadzony do roku 2020. Będzie on pociągał za sobą znaczące wydatki zarówno dla przedsiębiorstw, jak również podwyżki towarów (usług) dla konsumentów.

Eksperci szacują (por. Ocena potencjału redukcji emisji gazów cieplarnianych w Polsce do roku 2030. Podsumowanie,McKinsey&Company, Warszawa 2009, s. 17.), że minimalne koszty związane z redukcją emisji CO2 kształtują się w Polsce na poziomie 92 mld euro, co wymagałoby nakładów w wysokości około 1 proc. PKB rocznie (od 2,5 mld w 2011 roku do około 7 mld euro w latach 2026-2030).

Dlatego pomoc ze strony UE jest niezbędna, zarówno w formie regulacyjnej (okresy przejściowe dla polskich przedsiębiorstw), jak również finansowej, związanej z potrzebnymi inwestycjami infrastrukturalnymi. Dotyczy to również wsparcia UE w zakresie implementowania rozwiązań innowacyjnych dla firm oraz prowadzenia w Polsce prac badawczo-rozwojowych mających związek z energetyką i ekologią. Bardzo ważne z polskiego punktu widzenia są również propozycje Komisji dotyczące poprawy bezpieczeństwa energetycznego oraz solidarności energetycznej w Europie.      

Postulaty infrastrukturalne

Strategia „Europa 2020” powinna, w opinii Komisji, uwzględniać również inwestycje związane z rozwojem szerokopasmowej sieci telekomunikacyjnej, w tym zapewniającej stuprocentowe pokrycie terytorium UE liniami światłowodowymi lub sieciami bezprzewodowymi i pełny dostęp do internetu dla jej mieszkańców.

W mniejszym stopniu dokumenty Komisji odnoszą się do innych inwestycji komunikacyjnych. Co jest jednak interesujące, w jednym z dokumentów ( Konsultacje dotyczące przyszłej strategii “Europa 2020” , KOM(2009)647, wersja ostateczna, Bruksela, 24.11.2009) zwrócono uwagę na potrzebę inwestowania w alternatywne rozwiązania w zakresie transportu drogowego.

Jest to korzystne dla rozwoju transportu kolejowego w Polsce, który w ostatnich latach ulega systematycznej degradacji. W ramach inwestycji unijnych w naszym kraju jest bowiem preferowana infrastruktura drogowa, co przyczynia się do likwidacji wielu regionalnych połączeń kolejowych, mających zasadnicze znaczenie dla rozwoju słabszych regionów. Propozycje strategii „Europa 2020” preferują natomiast inwestycje w infrastrukturę badawczo-rozwojową i energetyczną.

Zarządzanie

Na zakończenie warto dodać, że Komisja nie zgłasza poważniejszych zmian organizacyjnych mających usprawnić wdrażanie strategii ”Europa 2020”. Jedyną propozycją mającą zasadnicze konsekwencje w tym względzie jest ściślejsze powiązanie budżetu UE z priorytetami strategii „Europa 2020” (co ma wymusić reformę obecnej polityki spójności i stopniowo ograniczać wydatki na rolnictwo).

Wśród innych propozycji Komisji, dotyczących zarządzania strategią, należy wspomnieć o postulacie wzmocnienia politycznego przywództwa nad implementacją strategii w państwach członkowskich i zwiększeniu współwłasności (ownership) procesu lizbońskiego, m.in. o partnerów społecznych i obywatelskich.

Komisja dąży również do wzmocnienia swoich kompetencji w zakresie monitoringu realizowania strategii, w tym poprzez bardziej precyzyjne określanie wskaźników i zobowiązań ze strony państw członkowskich. Ponadto, przewodniczący Rady Herman Van Rompuy zapowiedział intensyfikację spotkań RE, mającą na celu zwiększenie znaczenia tego organu w procesie zarządzania agendą post-lizbońską (por. M. Kaczor, Wyniki nieformalnego posiedzenia Rady Europejskiej, Biuletyn nr 25 (633), 12.02.2010, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa).

Podsumowanie

Warto zauważyć, że jednym z podstawowych problemów strategii lizbońskiej (w latach 2000-2010) był niezbyt efektywny mechanizm wdrażania, opierający się na otwartej metodzie koordynacji (por. Schelkle W., How effective are New approaches to economic governance? The re-launched Lisbon Strategy and the revised Pact , NewGov Policy Brief, no. 5, 2008; Pisani-Ferry J., Sapir A., Last exit to Lisbon, Bruegel, Brussels 2006).

Główny ciężar wyboru działań merytorycznych, a także ich wdrażania, spoczywał na państwach członkowskich, a Komisja miała do dyspozycji jedynie „miękkie” (niewiążące prawnie) instrumenty ogólnego wytyczania kierunków programowych i monitorowania postępów ich realizowania przez poszczególne państwa.

Wsparcie realizacji strategii „Europa 2020” z budżetu unijnego może więc zwiększyć skuteczność realizacji celów lizbońskich. Jednocześnie reformy budżetowe, jak również sama strategia „Europa 2020” powinna umożliwiać wsparcie z funduszy europejskich pożądanych zmian na obszarach słabiej rozwijających się, mających większe problemy strukturalne i mniejsze możliwości krajowych budżetów.

Unia nie powinna więc rezygnować ani z traktatowego dążenia do zwiększania spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, ani z zasady europejskiej solidarności w realizacji wspólnych celów politycznych.

Polityka spójności jest najlepszym i sprawdzonym mechanizmem wprowadzania zmian strukturalnych, który ma na celu osiąganie spójności całej Unii w wymiarze gospodarczym, społecznym, a od wejścia w życie traktatu lizbońskiego – również terytorialnym.

Jest to polityka, która kładzie nacisk na specyficzne problemy słabiej rozwijających się krajów i regionów, związane ze strukturą gospodarczą, zasobami naturalnymi (w tym energetycznymi), demograficznymi itp. Jest to więc najbardziej optymalny instrument dla rozwiązywania problemów strukturalnych dotyczących najważniejszych wyzwań strategii „Europa 2020”, w tym związanych z potrzebą rozwoju gospodarki opartej na wiedzy we wszystkich państwach i regonach Unii, rozwojem kapitału intelektualnego, wyzwaniami klimatycznymi i energetycznymi, rozwiązywaniem problemów demograficznych itp. 

Duże znaczenie mają również propozycje Komisji dotyczące zwiększenia inwestycji energetycznych i ekologicznych obecne w strategii „Europa 2020”. Należy akcentować potrzebę wsparcia tego typu inwestycji z funduszy europejskich, zwłaszcza w krajach, które – tak jak Polska – mają niekorzystną strukturę energetyki opartej na węglu lub opóźnienia historyczne w zakresie inwestycji ekologicznych.

Tym bardziej, że oczekiwane wydatki inwestycyjne związane z wprowadzeniem pakietu energetyczno-klimatycznego UE są tutaj bardzo wysokie, szczególnie w stosunku do możliwości finansowych budżetu państwa i poziomu dochodów społeczeństwa.

Duże znaczenie ma postulat dotyczący poprawy bezpieczeństwa energetycznego. Jest to powiązane z inwestycjami infrastrukturalnymi, umożliwiającymi dywersyfikację dostaw źródeł energetycznych do poszczególnych państw UE, poprawiającymi krajowe rezerwy tych zasobów, zwiększającymi możliwości sprawnego reagowania na sytuacje kryzysowe między poszczególnymi państwami europejskimi, np. dzięki powiązaniu systemów energetycznych
w UE itp.

Komisja dostrzega podstawowy problem dla realizacji strategii, jakim będzie potrzeba konsolidacji fiskalnej w państwach członkowskich. Jest to związane z przekroczeniem kryteriów zadłużenia publicznego przewidywanych w traktatach i na dłuższą metę grozi destabilizacją systemu wspólnej waluty.

Dlatego w konkluzjach z jesiennego szczytu Rady Europejskiej w 2009 r. podkreślono znaczenie wychodzenia z rozległych polityk stymulacyjnych. Także w propozycjach Komisji dotyczących przyszłej strategii wyraźnie wskazano na potrzebę zachowania paktu stabilności i wzrostu oraz wprowadzenia konsolidacji fiskalnej.

W związku z tym, Komisja liczy się z możliwością ograniczenia wydatków publicznych w zakresie edukacji i prac badawczych (przynajmniej w kilkuletniej perspektywie czasu). Utrudni to nie tylko odbudowę międzynarodowej konkurencyjności gospodarki europejskiej, ale również zmniejszy możliwości efektywnego realizowania celów strategii „Europa 2020”.

Dla Polski duże znaczenie ma to, że procesy konsolidacji fiskalnej będą zapewne skutkowały usztywnieniem stanowiska największych państw członkowskich w debacie budżetowej. Będą one niechętne postulatom zwiększenia składki do budżetu UE, a także będą starały się w ściślejszy sposób powiązać wydatki Unii z potrzebami rozwojowymi własnych gospodarek.

Kolejnym problemem realizacji strategii lizbońskiej w latach 2000-2010 było przyjęcie zbyt wielu różnorodnych priorytetów działania, jak również wyznaczenie zbyt ambitnych celów, które nie mogły być zrealizowane we wszystkich państwach członkowskich. Także propozycje dotyczące strategii „Europa 2020” cechuje podobne podejście. Komisja proponuje m.in., aby inwestycje w badania naukowe i innowacje zwiększyły się do 3 proc. PKB (obecnie w UE 27 wynoszą one poniżej 2 proc., w Polsce – ok. 0.6 proc.).

Będzie to bardzo trudne do osiągnięcia, w szczególności w sytuacji, kiedy nie będzie odpowiedniego wsparcia ze strony budżetu UE w najsłabiej rozwijających się krajach członkowskich.

Być może lepszym rozwiązaniem byłoby określanie krajowych celów i wskaźników realizacji strategii przez poszczególne rządy. Jest to uzasadnione dużymi dysproporcjami warunków gospodarczych i społecznych panujących w poszczególnych krajach. Z tego też względu stosowana w ramach strategii metoda benchmarketingu ma ograniczone możliwości wiarygodnego porównywania sytuacji między członkami Wspólnoty.

Komisja powinna mieć jednak prawo określania minimalnych zakresów realizowania celów lizbońskich, jak również rzetelnego monitorowania postępów we wdrażaniu strategii. Tak jak wcześniej wspomniałem, dla poprawy efektywności osiągania celów strategii zasadnicze znaczenie ma silniejsze jej wsparcie ze strony unijnego budżetu. Natomiast dla Polski istotne znaczenie ma to, aby jak najściślej powiązać to wsparcie z unijną polityką spójności.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

**Dr hab. Tomasz Grzegorz Grosse – pracownik Instytutu Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk. Specjalizuje się w tematyce europejskiej, ze szczególnym uwzględnieniem problematyki polityk gospodarczych UE. Ostatnio opublikował książki: Europa na rozdrożu (Instytut Spraw Publicznych, 2008) i Nowa polityka spójności: Wybrane nurty debaty europejskiej (Instytut Spraw Publicznych, 2008) oraz raport Rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej a budowa kapitału intelektualnego na obszarach wiejskich (Instytut Spraw Publicznych, 2010).