|
Jednym z głównym wyzwań, które stały przed polityką gospodarczą w Polsce u
progu transformacji, było przywrócenie stabilności pieniądza. Wymagało to
znacznego zacieśnienia polityki pieniężnej i fiskalnej, i w konsekwencji
ograniczenia inflacji. Obniżenie inflacji z bardzo wysokiego poziomu
(hiperinflacji) do poziomu obserwowanego w krajach rozwiniętych zajęło ponad
dziesięć lat i wymagało poniesienia kosztów makroekonomicznych. Poniesione
koszty przyniosły efekty i dzisiaj złoty jest pieniądzem stabilnym, który
cieszy się zaufaniem konsumentów i przedsiębiorców. Jednym z dowodów zaufania
do polskiego pieniądza jest to, że znacząca większość krajowych oszczędności
jest trzymana właśnie w złotym, a nie w walutach obcych, jak w czasach
niestabilności krajowego pieniądza.
Stworzenie stabilnego pieniądza było jednym z elementów przywracanej w
czasie transformacji stabilności makroekonomicznej, która umożliwiała rozwój
polskiej gospodarki. Istotnym elementem przyspieszającym modernizację
gospodarki i jednocześnie zwiększającym stabilność makroekonomiczną w Polsce
była integracja europejska. Jednym z jej etapów było przystąpienie Polski do
Unii Europejskiej. Kolejnym będzie przyjęcie euro.
Polska wstąpiła do Unii Europejskiej w 2004 r. Wraz z Polską do UE weszło
dziewięć innych krajów, a w 2007 r. dwa kolejne. Spośród tzw. nowych krajów
członkowskich część już przyjęła euro (Słowenia, Malta, Cypr, Słowacja), część
ma sztywny kurs wobec euro (Litwa, Łotwa, Estonia, Bułgaria), a część pozostaje
całkowicie poza tą strefą, tj. posiada własną walutę z niezależną polityką
stopy procentowej i płynnym kursem walutowym (Czechy, Węgry, Rumunia oraz
Polska).
Pod względem przynależności do unii walutowej, nie w pełni jednorodna jest
także grupa krajów tzw. „starej” Unii. Wśród nich przeważająca część (obecnie
dwanaście) należy do strefy euro, ale są też takie, które nie wprowadziły
jeszcze wspólnego pieniądza. W dwóch z nich (tj. Szwecji i Wielkiej Brytanii)
banki centralne prowadzą niezależną politykę pieniężną w ramach reżimu płynnego
kursu walutowego (notabene w obu tych krajach polityka pieniężna jest
prowadzona przez banki centralne o bogatych tradycjach emisyjnych, bowiem
Riksbank i Bank Anglii są najstarszymi bankami centralnymi w Europie – powstały
pod koniec XVII w.). W Danii nie funkcjonuje natomiast euro, jednak korona
duńska jest od wielu lat związana z euro, co oznacza, że tamtejsza polityka
pieniężna jest ściśle podporządkowana polityce pieniężnej Europejskiego Banku
Centralnego.
W odróżnieniu od Danii i Wielkiej Brytanii (które wynegocjowały klauzulę
„opt-out" i mają formalnie pełną swobodę decyzji o przyjęciu lub
nieprzyjęciu euro), Polska, przystępując do UE, zobowiązała się do przyjęcia
wspólnej waluty. Jako, że w traktacie akcesyjnym nie wyznaczono terminu
przyjęcia euro, istnieje pewna swoboda dotycząca wyboru momentu tej zmiany.
Warto się zastanowić, jakie są główne argumenty przemawiające za
przyspieszeniem lub opóźnieniem przyjęcia euro, a także, jakie są warunki,
których spełnienie umożliwi skuteczne przyjęcie euro i ograniczenie kosztów
tego przedsięwzięcia.
Korzyści i koszty związane z euro
Głównymi ekonomicznymi korzyściami wspólnej waluty jest znaczące
zmniejszenie kosztów transakcyjnych oraz wahań kursowych i związane z tym
ożywienie wymiany handlowej (szacunki Komisji Europejskiej wskazują, że
wprowadzenie euro przyczyniło się do zwiększenia wymiany handlowej między
krajami członkowskimi w ciągu pierwszych 10 lat o 5-15% – zobacz raport KE
„EMU@10”). Dla kraju „doganiającego”, który dla przyspieszenia realnej
konwergencji powinien pożyczać kapitał od zagranicy, dodatkową korzyścią z euro
może być dostęp do szerszego źródła kapitału i w efekcie obniżenie jego kosztu.
Przyspiesza to tempo wyrównywania się poziomu PKB per capita do poziomu
zamożniejszych krajów europejskich.
Głównym ekonomicznym kosztem uczestnictwa w unii monetarnej jest pozbycie
się części narzędzi stabilizowania krajowej koniunktury, tj. autonomicznej
polityki stopy procentowej i płynnego kursu walutowego. Doświadczenia mniej
zamożnych członków strefy euro oraz krajów o stałym kursie wobec euro wskazują
także, że korzyść w postaci obniżonego kosztu kapitału (niższej realnej stopy
procentowej) może przejściowo prowadzić do silnego napływu kapitału
zagranicznego i nadmiernego przyspieszenia popytu, a przez to do powstania
nierównowagi makroekonomicznej i związanej z tym niewłaściwej alokacji zasobów
(np. utworzenia się bańki spekulacyjnej na rynku nieruchomości, prowadzącej do
przeinwestowania w sektorze budowlanym).
Wprawdzie prędzej czy później w gospodarce następuje dostosowanie (zwykle
poprzez recesję), ale jest ono często społecznie bolesne. Przykładem takiego
scenariusza jest sytuacja krajów bałtyckich (tj. Litwy, Łotwy i Estonii), które
wprawdzie nie przyjęły jeszcze euro, ale od wielu lat miały sztywny kurs wobec
euro, a więc de facto „importowały” politykę pieniężną strefy euro (tj. bardzo
niskie – jak na kraje „doganiające” – stopy procentowe). Przez kilka lat
występował tam boom gospodarczy i narastała nierównowaga makroekonomiczna. Do
powstania nierównowagi przyczyniła się w istotnym stopniu właśnie luźna (jak na
kraje „doganiające”) polityka pieniężna i silny napływ kapitału zagranicznego,
któremu sprzyjał sztywny kurs walutowy wobec euro. W 2008 r. rozpoczęło się tam
dostosowanie makroekonomiczne, które przybrało formę głębokiej recesji.
Dodatkowym czynnikiem wzmacniającym recesję było zahamowanie napływu kapitału,
związane z globalnym kryzysem finansowym. Recesja doprowadziła do bardzo
silnego wzrostu bezrobocia i niestabilności politycznej. Dla uniknięcia kryzysu
walutowego jeden z tych krajów (Łotwa) zmuszony był do skorzystania z pomocy
instytucji międzynarodowych.
Warto jednocześnie pamiętać, że skala kosztów i ryzyk związanych z euro nie
jest niezależna od polityki gospodarczej. W dużej mierze zależy ona bowiem od
polityki instytucjonalnej i fiskalnej, a także nadzorczej (w odniesieniu do
sektora finansowego). Istotnym czynnikiem, który determinuje koszty wspólnego
pieniądza, są zdolności gospodarki do absorpcji asymetrycznych wstrząsów
makroekonomicznych (wpływających inaczej na polską gospodarkę niż resztę strefy
euro). Im te zdolności (uwarunkowane elastycznością rynków produktów i pracy, w
tym elastycznością cen i płac, mobilnością czynników produkcji, w tym siły
roboczej) są większe, tym mniejsza jest potrzeba wykorzystywania niezależnej
polityki pieniężnej lub dostosowań kursowych do stabilizowania krajowej
koniunktury. W efekcie, tym mniejsze są koszty funkcjonowania w unii walutowej.
Drugim ważnym czynnikiem ograniczającym koszty integracji monetarnej są zdrowe
finanse publiczne. W unii monetarnej krajowa polityka fiskalna jest głównym
narzędziem stabilizacji makroekonomicznej, stąd niezmiernie ważna jest
możliwość jej wykorzystania do stabilizowania koniunktury w sytuacji
asymetrycznych wstrząsów. Im niższy jest strukturalny deficyt sektora finansów
publicznych, tym mniej ograniczona jest możliwość stabilizowania koniunktury
przez politykę fiskalną.
Koszty utraty niezależnej polityki pieniężnej zależą także od ryzyka
asymetrycznych wstrząsów. Im bardziej cykl koniunkturalny w ramach unii
walutowej jest zsynchronizowany, tym ryzyko to jest mniejsze. Badania wskazują,
że na tle państw Europy Środkowo-Wschodniej Polska należy do krajów o
najwyższej zbieżności cyklicznej ze strefą euro. Ponadto można oczekiwać, że
synchronizacja cykliczna będzie rosnąć wraz z postępującą integracją
monetarną.
Wyzwania na drodze do euro
Przyjęcie euro wymaga spełnienia tzw. kryteriów konwergencji (ustanowionych
w Traktacie z Maastricht). Dotyczą one stabilności cen, sytuacji sektora
finansów publicznych, stabilności kursu walutowego (w ramach mechanizmu ERM II)
oraz konwergencji długoterminowych stóp procentowych. Ocena spełnienia
kryteriów dokonywana jest na podstawie raportów o konwergencji,
przygotowywanych przez Komisję Europejską i Europejski Bank Centralny. W 2010
r. Polska nie zostanie oceniona pozytywnie pod kątem spełnienia kryteriów. Ze
względu na brak zamiaru przyjęcia euro w 2011 r. pozytywna ocena nie będzie
teraz konieczna, jednak w roku bezpośrednio poprzedzającym planowane przyjęcie
euro stanie się kluczowa. Od niej będzie bowiem uzależnione powodzenie
przyjęcia euro w założonym terminie.
Obecnie głównym wyzwaniem dla polityki gospodarczej na drodze do euro jest
ograniczenie nadmiernego deficytu finansów publicznych. Już w 2008 r. deficyt
ten przekroczył 3% w relacji do PKB, przez co Polska została objęta tzw.
procedurą nadmiernego deficytu. W 2009 r. wyniósł on prawdopodobnie około 6%
PKB, a w 2010 r. możliwy jest jego dalszy wzrost. Zmiany w finansach
publicznych, których efektem byłoby trwałe ograniczenie nierównowagi fiskalnej,
są nie tylko warunkiem koniecznym do spełnienia kryterium fiskalnego, ale będą
także sprzyjać spełnieniu innych kryteriów (kryterium stabilności kursu
walutowego oraz konwergencji długoterminowych stóp procentowych). Będą także
korzystne same w sobie, bo przyczynią się do wzmocnienia stabilności
makroekonomicznej. Ponadto, ograniczenie strukturalnego deficytu sektora
finansów publicznych umożliwi swobodne wykorzystanie tzw. automatycznych
stabilizatorów koniunktury do łagodzenia wstrząsów gospodarczych już wewnątrz
strefy euro, jednocześnie ograniczając ryzyko dla stabilności fiskalnej na
dłuższą metę.
Głównym zadaniem dla banku centralnego na drodze do euro będzie spełnienie
kryteriów stabilności cen i kursu walutowego. O ile spełnienie kryterium
inflacyjnego nie będzie wymagać zasadniczej zmiany strategii polityki
pieniężnej realizowanej od 2004 r., to stabilizacja kursu walutowego będzie
wymagała zmiany polityki kursowej. Złoty będzie musiał bowiem uczestniczyć w
mechanizmie ERM II, a zatem przestanie obowiązywać reżim płynnego kursu
walutowego stosowany od 2000 r.
Akcesja do strefy euro wymaga także zmiany Konstytucji w części dotyczącej
roli Narodowego Banku Polskiego (art. 227). Niezbędny będzie zatem także
konsensus polityczny umożliwiający pozytywną decyzję parlamentu w tej sprawie.
Silne poparcie polityczne dla procesu integracji monetarnej będzie także ważne
dla ograniczenia ryzyka niespełnienia ekonomicznych kryteriów konwergencji
(m.in. kryterium stabilności kursu walutowego).
Podsumowanie
W ciągu ostatnich dwudziestu lat udało się przywrócić stabilny pieniądz w
Polsce. Przyjęcie euro powinno pozwolić zachować stabilność pieniądza,
jednocześnie dając możliwość szerszej współpracy w ramach Unii Europejskiej.
Skuteczne przyjęcie euro wymaga jednak zbudowania konsensusu politycznego w tej
sprawie, a następnie prowadzenia polityki gospodarczej gwarantującej spełnienie
kryteriów z Maastricht (głównym wyzwaniem w tym zakresie jest ograniczenie
nadmiernego deficytu sektora finansów publicznych). Jednocześnie dla
ograniczenia kosztów funkcjonowania w unii walutowej należy wprowadzać zmiany,
których efektem będzie trwałe wzmocnienie alternatywnych – wobec krajowej
polityki monetarnej – mechanizmów dostosowawczych gospodarki. Ponadto, dla
ograniczenia ryzyka boomu gospodarczego po przyjęciu euro, należy podejmować
działania, które zmniejszą prawdopodobieństwo niewłaściwej alokacji szybko
napływającego kapitału zagranicznego związanego z przystąpieniem do strefy
euro. Nawiązując do promującego euro hasła „jedna waluta, wiele możliwości”,
warto podjąć wysiłek, by przyjęcie euro dało Polsce możliwość szybszego, ale
jednocześnie stabilnego rozwoju.
* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów
autora.
**Witold Grostal – ekonomista, pracownik Narodowego Banku Polskiego.
W latach 2003-2007 pracował w Wydziale Polityki Monetarnej w Departamencie
Analiz Makroekonomicznych i Strukturalnych NBP. Brał udział w opracowaniu
„Raportu na temat korzyści i kosztów przystąpienia Polski do strefy euro”
opublikowanego przez NBP w 2004 r. Od 2008 r. jest dyrektorem Biura Strategii
Polityki Pieniężnej w Instytucie Ekonomicznym NBP. Jego zainteresowania naukowe
koncentrują się na makroekonomii, w tym na polityce pieniężnej i integracji
monetarnej. Jest absolwentem Szkoły Głównej Handlowej i wykładowcą
Podyplomowego Studium Bankowości Centralnej i Polityki Pieniężnej w Instytucie
Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk oraz członkiem Euro Team
–międzynarodowej grupy specjalistów zajmujących się sprawami unii gospodarczej
i walutowej, koordynowanej przez Komisję Europejską.
| 
