Kluczowym elementem pojmowania każdej demokracji jest istnienie i sprawne funkcjonowanie władzy o charakterze przedstawicielskim. Przedstawicielstwo w Unii Europejskiej można rozumieć dwojako: Po pierwsze, w instytucjach Unii reprezentowane są państwa członkowskie za pośrednictwem ich rządów, wyłonionych z demokratycznej reprezentacji parlamentarnej. To rozumienie jednak nie przystaje do pojęcia demokracji, z którym łączyć trzeba fakt wyłonienia organu bezpośrednio ze społeczeństwa. Dlatego też drugim sposobem ujmowania przedstawicielstwa jest kojarzenie go z reprezentacją samych narodów. W Unii Europejskiej taką reprezentację tworzy Parlament Europejski. Nie jest on jednak główną i jedyną instancją legislacyjną. Pozostaje on w szczególnej formule interakcji z Komisją i Radą UE. Interakcji nie opartych li tylko na demokratycznym uzupełnianiu się w sprawowaniu władzy w UE, lecz szczególnej formie zależności i podporządkowania.

Kontynuując rozważania na temat demokracji w systemie Unii Europejskiej, dochodzimy do przekonania, że demokracja ta nie może być jedynie zwykłym zsumowaniem demokracji narodowych. Warto zastanowić się jednak nad warunkami powstania takiej demokracji. Po pierwsze integracja europejska musi nabrać charakteru politycznego. Warunek ten został spełniony w Traktacie o Unii Europejskiej i jego kolejnych rewizjach. Po drugie opierać się musi na szczególnych instytucjach i procedurach decyzyjnych. Po trzecie władza UE musi być w pełni legitymizowana. Władza ta nie może sama dla siebie tworzyć podstaw prawomocności, ale musi je uzyskać od społeczeństwa. Demokracja w UE jest jednak nadal demokracją nieskonsolidowaną, ze względu na brak powszechnej zgody, co do sposobu funkcjonowania całego systemu. Spowodowane jest to brakiem równowagi pomiędzy roszczeniem rządzonych (obywateli UE) do legitymizacji władzy a roszczeniem sprawujących władzę (państw i instytucji UE) do tego, aby ich panowanie zostało uznane za posiadające legitymizację.

Klasyczny trójpodział władzy (legislatywa, egzekutywa i sądownictwo), znany jako „model monteskiuszowski”, przypisywany państwu, zmodyfikowany i poddawany przenoszeniu na model funkcjonowania Unii Europejskiej, przyczynia się do powstania zjawiska, które umownie nazywamy deficytem demokracji. Deficytu tego nie można jednak sprowadzać do niemożności przekształcenia systemu integracji europejskiej w państwo.Uwzględniając to założenie, definiuje się go jako stan wynikły z transferu kompetencji narodowych (uprawnień władczych), przekazywanych na rzecz Unii Europejskiej (głównie prawodawczych, a więc z uszczupleniem znaczenia parlamentów narodowych), za którym nie poszło stworzenie wystarczających warunków dla zaistnienia w niej demokratycznej kontroli. W konsekwencji uprawnienia, uprzednio podlegające w wystarczającym stopniu demokratycznej kontroli na poziomie państwowym, po ich przekazaniu UE przestają podlegać kontroli w takim samym stopniu i zakresie.

Deficyt demokracji w Unii Europejskiej, w nawiązaniu do demokracji przedstawicielskiej, wiąże się również z brakiem równowagi pomiędzy demokracją proceduralną a demokracją partycypacyjną. Tak jak ta pierwsza forma demokracji urzeczywistniona została w precyzyjnych opisach procedur decyzyjnych instytucji unijnych, tak realizacja zasad demokracji partycypacyjnej pozostaje największym problemem procesu integracji europejskiej, szczególnie z punktu widzenia zaangażowania się obywateli w aktywny udział w sprawy publiczne o charakterze transnarodowym, a tym samym – w proces legitymizacji systemu UE. Potwierdzają to m.in. brak jednolitej ordynacji wyborczej do PE, prowadzenie kampanii wyborczej do PE w sposób nieskoordynowany, w oparciu o szereg kampanii zdominowanych przez sprawy o wymiarze krajowym, brak możliwości przeprowadzania referendum europejskiego, symboliczny udział samorządu lokalnego i regionalnego w procesie integracji, słabość zrzeszeń i związków o charakterze europejskim (koncentrujących się przede wszystkim na lobbingu), trudności z włączeniem parlamentów narodowych w system decyzyjny UE, brak charyzmatycznych przywódców i autorytetów politycznych (i tak np. symbol integracji europejskiej lat dziewięćdziesiątych, Helmut Kohl, oskarżony został o korupcję), brak jednego publicznego medium komunikacyjnego (np. jeden rozpoznawalny i popularny tytuł prasowy, jedna radiostacja czy telewizja, publikujące czy też nadające tę samą treść we wszystkich językach urzędowych UE), a tym samym brak wspólnych symboli obecnych w świadomości obywateli.

Państwa członkowskie, decydując się na powstanie i rozwój Unii Europejskiej, przesądziły, iż integracji europejskiej potrzebne są nowe formy legitymizacji, pozwalające wyjść dalece poza obszar legitymizowania zachowań li tylko organizacji międzynarodowej. Legitymizacja staje się tu uprawnieniem podmiotów procesu integracji europejskiej do podejmowania działań aprobowanych przez wszystkich adresatów tychże działań. Legitymizacja jest także procesem politycznego uzasadniania, sankcjonowania i motywowania zachowań samej Unii jak i jej państw członkowskich. Joseph H. H. Weiler wymienia tym samym dwa rodzaje legitymizacji: formalną i społeczną. Formalna gwarantowana jest przez parlamenty narodowe w procedurze ratyfikacji zmian traktatowych, natomiast społeczna opiera się na szerokiej, empirycznie zdeterminowanej akceptacji systemu przez społeczeństwo.

W rozważaniach na temat przyszłości integracji europejskiej nie wyklucza się, iż polityczna sfera publiczna w Unii przybierze już nie charakter mieszany (transnarodowy), a klasycznie ponadpaństwowy – pozapaństwowy ("post-państwowy"). Korzeniem Unii, ujmowanej jako samodzielny podmiot polityczny, musi stać się wtedy naród – lud europejski (społeczeństwo bez państwa), będący podstawą dla europejskiego ‘demos’. Aby mógł on powstać, UE musi stać się swego rodzaju wspólnotą komunikacji, doświadczeń i pamięci jednostek, wspólnotą kultury, języka i wartości. Dlatego też ważniejsze będzie tu „democracy-building” i „ nation-building” niż „ institution-building”. Punktem wyjścia mogłoby być przyjęcie europejskiej umowy społecznej, opartej na założeniu, że to nie państwa, lecz zorganizowane w ich ramach narody – obywatele, stają się autorami, reprezentantami i tym samym podmiotami legitymacji europejskiej władzy publicznej. Podstawami tak rozumianej umowy społecznej mogłaby być konstytucja Unii Europejskiej.

Naród obywateli, w odróżnieniu od narodu-ludu odzwierciedlać miałby wielką zdobycz demokratycznego państwa narodowego, które tworząc status obywatelstwa zrodziło po raz pierwszy całkiem nową solidarność – abstrakcyjną i przekazywaną na gruncie prawa. Takie założenie może dawać szanse na wykształcenie się nowej formy demokracji, opartej na obywatelstwie, a nie narodzie – post-narodowej demokracji opartej nie na „władzy ludu”, a na „władzy obywateli UE”, obywateli lojalnych wobec instytucji UE, którym tę władzę powierzają. Dlatego też niemiecki socjolog Jürgen Habermas sugeruje wręcz przeistoczenie arbitralnie definiowanego „ludu” w „naród obywateli”, będący nową formą społecznej integracji, inną niż państwo narodowe – naród obywateli oparty na mobilizujących mitach i emocjonalnej symbolice. W tym ujęciu istotne znaczenie uzyskują relacje między obywatelem a Unią, w ramach których Unia "nie jest i niemoże być super nadzorcą i zarządcą” poczynań swych obywateli. Dla swoich mieszkańców UE musi być czymś więcej niż tylko Wspólnym Rynkiem czy Rynkiem Wewnętrznym. Musi stać się wspólnotą polityczną, opartą na wspólnych wartościach. Aksjologia integracji europejskiej może stanowić dziś element przetrwania i kontynuacji integracji europejskiej. Warunkiem powodzenia takiego scenariusza byłoby odrzucenie konwencjonalnej koncepcji „zamkniętej państwowości” i otwarcie się na europejskie dobro wspólne na podstawie uzgodnionych celów i wartości. Zdobycze państwa utrzymywane byłyby niejako w innym formacie – już poza jego granicami narodowymi, we wspólnocie demokracji, składającej się na „europejską przestrzeń publiczną”.

To nadzwyczaj optymistyczne podejście, związane z procesem kreowania europejskiego ‘demos’ wydaje się być jednak obarczone błędem idealizmu, a nawet skazą utopijności. Konieczność zaniku narodowej sfery publicznej okazać się może dysfunkcjonalne, kryzysogenne i prowadzące do swoistego odreagowania w postaci procesów atomizacyjnych w Europie. Nie ma dziś wystarczających przesłanek praktycznych, przemawiających za europejskim społeczeństwem obywatelskim, stanowiącym wspólnotę opartą na zobowiązaniu jednostek do działania na rzecz dobra wspólnego. Nawet definicja „europejskiego dobra wspólnego” nie jest jednoznaczna. Zgodnie z intencją „ojców założycieli” Wspólnot Europejskich dobro to miało być połączeniem zbiorowego interesu (politycznego i ekonomicznego) ze wspólnymi wartościami, będącymi aksjologicznym zapleczem Unii Europejskiej. Jego podstawy zawarte zostały w traktatach konstytuujących Wspólnoty i Unię Europejską. Problemem okazało się być przeniesienie go do praktyki integracyjnej. W tej sytuacji bieżące określanie „europejskiego dobra wspólnego” jest o tyle trudne, że każde państwo członkowskie nadal posiada w Unii możliwości stwierdzenia i oceny, które z możliwych wariantów zachowania przysłuży się jego interesom. W związku z tym „dobro wspólne” zapisane w traktatach, a dobro wspólne powstałe w wyniku bieżącej działalności Unii Europejskiej, wcale nie musi być tożsame.

Wracając do rozważań na temat legitymizacji procesu integracji europejskiej nie można zapomnieć, że w systemie politycznym UE dochodzi cyklicznie do problemów, a nawet kryzysów, które mają negatywny wpływ na stan jej legitymizacji. Mogą one prowadzić do powstania ryzyka delegitymizacji systemu, polegającej na różnie motywowanym, fragmentarycznym lub całkowitym, okresowym lub trwałym wycofaniu akceptacji państw członkowskich oraz (lub) ich społeczeństw dla systemu UE oraz jej podmiotów władzy. Takie zjawisko z nasileniem obserwujemy od czasu przyjęcia Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (nieudane referenda w Niderlandach i Francji) oraz Traktatu z Lizbony (konieczność powtórzenia referendum w Irlandii, skargi konstytucyjne w Niemczech, brak ratyfikacji traktatu w Czechach i w Polsce).

Popularne, aczkolwiek jeszcze nie powszechne, staje się przekonanie, że to, co Unia czyni, jest niezgodne z podstawowymi oczekiwaniami obywateli. Tym samym prowadzi to do braku akceptacji obywateli UE dla efektów zaburzeń w jej funkcjonowaniu, opartych na przeregulowaniu (nadmiar regulacji prawnych) i „przeładowaniu” („overload”) systemu, a tym samym braku skuteczności i przejrzystości, wynikających z centralizacji władzy integracyjnej, złożoności procedur decyzyjnych i liczby instrumentów, braku rozliczania z odpowiedzialności rozproszonej pomiędzy instytucje i konkretne jednostki, braku spektakularnych sukcesów UE w świecie, braku realnego europejskiego przywództwa politycznego i autorytetów, pogarszającej się sytuacji gospodarczej państw członkowskich (kryzys globalny) oraz niczym nieograniczonej biurokratyzacji instytucji publicznych (krajowych i unijnych).

Świadomość ewentualnego kryzysu delegitymizacji Unii Europejskiej mają dziś wszyscy, zarówno przedstawiciele państw członkowskich jak i instytucji UE. Czas najwyższy, aby zastanowić się, co zrobić, aby temu problemowi zaradzić. Polskie środowisko naukowe jest gotowe do wzięcia udziału w debacie, która przygotuje nas do realnego wzmocnienia demokracji i partycypacji obywateli w systemie integracji europejskiej.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** dr hab. Zbigniew Czachór – prawnik, politolog i dziennikarz, specjalista w prawie Unii Europejskiej i prawie wspólnotowym, prawie międzynarodowym publicznym oraz w międzynarodowych stosunkach politycznych. Stały doradca Komisji Spraw Zagranicznych Sejmu RP oraz prezes zarządu Ośrodka Badań i Edukacji Europejskiej. Wykładowca Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu, kierownik Pracowni Badań nad Integracją Europejską UAM, Podyplomowego Studium Administracji Europejskiej (specjalizacje: zarządzanie projektem UE, administracja publiczna w Polsce i w Unii Europejskiej) oraz Podyplomowego Studium Wiedzy o Europie i Integracji Europejskiej UAM. Profesor nadzwyczajny w Instytucie Administracji PWSZ w Gorzowie Wielkopolskim.