Parlament Europejski może – obok parlamentów państw członkowskich – zyskać najwięcej na wejściu w życie Traktatu z Lizbony. Jego kompetencje prawodawcze zostaną umocnione, zyska on również na wadze w relacjach z pozostałymi instytucjami. Jednocześnie jednak reforma proponowana w Traktacie pozostawia szereg ważnych kwestii otwartych: Dotyczy to podziału miejsc między państwa członkowskie w przypadku dalszego rozszerzania Unii czy skonkretyzowania relacji międzyinstytucjonalnych (co nastąpi zapewne dopiero w tzw. działaniach implementacyjnych). Przyjrzyjmy się obszarom najważniejszych reform, proponowanych w Traktacie z Lizbony, poczynając od sprawy alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim między państwa członkowskie.

Nowy podział miejsc w Parlamencie Europejskim był jednym z zasadniczych problemów, które należało rozwiązać przed finalizacją rozszerzenia 2004/2007. Zasada degresywnej proporcjonalności, stosowana przy systemie rozdziału miejsc w Parlamencie, prowadziła do olbrzymich dysproporcji między „dużymi” i „małymi” krajami członkowskimi. Dla porównania: Deputowany do Parlamentu Europejskiego z Niemiec wybierany był głosami około 830.000 obywateli, natomiast deputowany z Luksemburga głosami około 71.500 obywateli. Linearne przeniesienie ówczesnego systemu (przednicejskiego) na podział miejsc w Parlamencie Europejskim po przystąpieniu „nowych” państw, wśród których dominują państwa „małe” i „średnio-małe”, pogłębiłoby dodatkowo te dysproporcje.

Uwzględnić należało również wymóg zachowania efektywności przez Parlament Europejski: Traktat z Amsterdamu ustanawiał górną granicę liczby deputowanych Parlamentu na 700, a przy piętnastu państwach członkowskich liczba członków Parlamentu wynosiła 626. Przy linearnym przeniesieniu systemu podziału miejsc w Parlamencie sprzed Traktatu z Nicei i zachowaniu posiadanych miejsc przez stare państwa członkowskie (UE 15), już samo przystąpienie do Unii Polski i jeszcze dwóch dalszych, ówczesnych państw kandydujących, wyczerpałoby miejsca stanowiące różnicę między górnym pułapem 700 miejsc a ówczesną liczbą – 626 członków Parlamentu Europejskiego. W związku z powyższym, na mocy Traktatu z Nicei, z jednej strony podniesiono nieznacznie ustalony w Traktacie z Amsterdamu pułap członków (ostatecznie na 736), z drugiej zaś dokonano nowej alokacji miejsc między państwa członkowskie.

Uzgodniony na mocy Traktatu z Nicei nowy podział miejsc między państwa członkowskie jest specyficzny. Alokacji dokonano „z góry” na 27 państw członkowskich (uwzględniono więc rozszerzenia 2004/2007). W okresie legislatury 2004-2009 zastosowane zostały rozwiązania przejściowe, prowadzące do przekroczenia liczby przewidzianych miejsc (miejsca przypadające na Bułgarię i Rumunię zostały początkowo rozdzielone na państwa członkowskie według stanu po rozszerzeniu Unii 1 maja 2004 r., a po akcesie Bułgarii i Rumunii 1 stycznia 2007 r. kraje te otrzymały również odpowiednio powiększoną pulę. Pakiet nicejski nie uwzględnia natomiast dalszego rozszerzenia Unii, o czym dalej.

Jeśli poddamy analizie system alokacji ustalony na mocy Traktatu z Nicei, porównując go z systemem obowiązującym uprzednio, to zauważymy, że spośród „starych” państw członkowskich jedynie największe demograficznie państwo (Niemcy) i państwo najmniejsze (Luksemburg) zachowały wcześniejszy stan posiadania. Wszystkie pozostałe, „stare” państwa członkowskie utraciły pewną liczbę deputowanych, przy czym rozkład procentowy traconych miejsc był różny: Najwięcej straciła Hiszpania (21,9%), najmniej natomiast państwa średnie – Belgia, Grecja i Portugalia. Jeśli chodzi o „nowe” państwa członkowskie, zostały one potraktowane natomiast gorzej niż państwa „stare”. Polska straciła relatywnie najwięcej spośród państw kandydujących (21,9%), co ma jednak uzasadnienie w przypadku analogicznego potraktowania Hiszpanii. W tym przypadku (w przeciwieństwie do rozdziału głosów ważonych w Radzie UE) powiązanie ze statusem Hiszpanii nie było korzystne. Zdecydowanie gorzej potraktowane zostały natomiast Węgry i Czechy, które mimo porównywalności z grupą państw obejmującą Belgię, Grecję i Portugalię (po 22 miejsca), otrzymały po 20 miejsc. Stratę poniosły także Estonia, która – pomimo znacznie większego potencjału demograficznego – otrzymała tyle samo miejsc co Luksemburg (6), oraz Malta, która – choć porównywalna demograficznie z Luksemburgiem – otrzymała ich mniej (5).

Obowiązujące obecnie rozwiązania pakietu nicejskiego w tym zakresie zasadnie ocenione zostały nienajlepiej. Z jednej strony ze względu na fakt, że „nowe” państwa członkowskie potraktowane zostały gorzej niż państwa „stare”; z drugiej strony – ponieważ Traktat z Nicei ustanowił „zamknięty” pakiet instytucjonalny, obliczony na 27 państw członkowskich. Pakiet nicejski nie przewiduje żadnych rozwiązań w przypadku dalszego rozszerzenia Unii. Gdy tak się stanie, zostanie on wówczas „rozsznurowany” i będzie podlegał renegocjacji.

W odniesieniu do alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim Traktat z Lizbony proponuje rozwiązania, które sprowadzają się do sprecyzowania górnego pułapu liczby posłów (nie więcej niż 750), a także minimalnej (6) i maksymalnej (96) liczby posłów, która mogłaby przypaść odpowiednio najmniejszemu i największemu demograficznie państwu (art. 9a /nowy art. 14/ ust. 2 TUE) oraz do stwierdzenia, iż rozdział miejsc ma być „degresywnie proporcjonalny”. Alokacji miejsc między państwa członkowskie – w ramach nakreślonych przez TUE – dokonuje Rada Europejska, na mocy decyzji przyjmowanej jednomyślnie, „z inicjatywy Parlamentu Europejskiego”. Parlament sprecyzował pojęcie „degresywnej proporcjonalności”, podkreślając, iż zawiera ono w sobie zasadę „solidarności europejskiej”, „uzasadnionej elastyczności” i „reprezentacji narodowej”.

Uprzedzając wejście w życie Traktatu z Lizbony, Rada Europejska ustaliła jesienią 2007 r. nowy podział miejsc w Parlamencie Europejskim na podstawie propozycji samego Parlamentu. Pewne modyfikacje wynikły z faktu, iż pod naciskiem Włoch dodano im jedno miejsce, nie zmieniając zaproponowanej alokacji i ustalonych progów. Uzyskano to w ten sposób, że do górnego pułapu 750 miejsc nie będzie wliczany przewodniczący Parlamentu Europejskiego (liczba posłów będzie wynosiła więc de facto 751).

Ocena zaproponowanych rozwiązań jest zatem zróżnicowana. Łatwo zauważyć, że nie przezwyciężono słabości pakietu nicejskiego i nie przyjęto przejrzystych i jednoznacznych kryteriów alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim. Oznacza to, iż dokonana alokacja musi być co jakiś czas aktualizowana ze względu na zachodzące zmiany demograficzne. Parlament Europejski już zapowiedział konieczność jej weryfikacji przed legislaturą 2014-2019. Alokacja miejsc w Parlamencie będzie musiała podlegać redefinicji również podczas kolejnych rozszerzeń, co nie będzie łatwe, zważywszy, że utrzymanie górnego pułapu liczby miejsc będzie wymagało zmniejszenia liczby członków Parlamentu kosztem „starych” państw członkowskich.

Niezależnie od nowej alokacji miejsc w PE na mocy Traktatu z Nicei przeprowadzono szereg innych reform umacniających pozycję Parlamentu Europejskiego wśród instytucji unijnych oraz prowadzących do ugruntowania legitymacji demokratycznej UE. I tak sprecyzowano status „partii politycznych na poziomie europejskim”, zwłaszcza zasady dotyczące ich finansowania (art. 191 ust. 2 TWE oraz deklaracja nr 11, przyjęta przez Konferencję Międzyrządową w 2000 r.), sprecyzowano status i ogólne warunki wykonywania funkcji przez członków Parlamentu (art. 190 ust. 5 TWE), rozszerzono kompetencje Parlamentu w procedurze zawierania umów międzynarodowych przez Wspólnotę (tu: rozszerzono kompetencje Parlamentu do otrzymywania informacji o ważnych etapach wiązania się przez Wspólnotę umowami międzynarodowymi – art. 300 ust. 2 akapity 2 i 3 TWE oraz ustanowiono kompetencje Parlamentu do występowania z wnioskiem o dokonanie przez Trybunał Sprawiedliwości WE tzw. prewencyjnej kontroli zgodności umowy międzynarodowej z postanowieniami Traktatu – art. 300 ust. 6 TWE) oraz upoważniono Parlament do wnoszenia skarg o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego (art. 230 akapit drugi TWE). Najistotniejsze umocnienie roli Parlamentu Europejskiego wynika jednak z faktu rozszerzenia na kolejne obszary procedury współdecydowania (art. 251 TWE), w ramach której Rada UE głosuje większością kwalifikowaną, przy czym Parlament staje się rzeczywistym współlegislatorem aktów prawnych Wspólnoty.

Wzrost znaczenia PE w systemie instytucjonalnym UE na mocy reform Traktatu z Lizbony związany jest również z objęciem znaczącej liczby obszarów zwykłą procedurą prawodawczą (art. 294 TFUE), odpowiadającą obecnej procedurze współdecydowania (art. 251 TWE). Istotne jest przy tym przekształcenie Unii w jednolitą organizację międzynarodową i wprowadzenie zwykłej procedury prawodawczej do Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, w tym do obecnego III filara UE. Rozszerzenie obszaru działania zwykłej procedury prawodawczej oddziałuje na pozycję Parlamentu w dziedzinie zawierania umów międzynarodowych przez Unię: W dziedzinach objętych tą procedurą Rada może podjąć decyzję w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej z państwem trzecim jedynie po uzyskaniu zgody Parlamentu. To samo dotyczy specjalnej procedury prawodawczej, o ile w danym przypadku zawiera ona obowiązek wyrażenia zgody przez Parlament (art. 188n /nowy art. 218/, ust. 6 TFUE). Równolegle do Traktatu z Lizbony, na mocy decyzji Rady (decyzja nr 2006/512/WE, zmieniająca decyzję 1999/468/WE, ustanawiającą warunki wykonawczych uprawnień przyznanych Komisji (Dz.Urz. WE 1999 L 184)) następuje również istotne wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego w ramach procedury komitologicznej. Także w związku ze zniesieniem różnicy między wydatkami obowiązkowymi i innymi oraz objęciem procedurą współdecydowania całego budżetu Unii status PE ulegnie znacznej poprawie (art. 268 /nowy art. 310/ i 179b /nowy art. 324/ TFUE).

Dla nowej relacji między instytucjami zasadnicze znaczenie ma natomiast umocnienie roli Parlamentu Europejskiego przy nominacji nowego składu kolegium Komisji Europejskiej, zwłaszcza zaś uzależnienie nominacji Przewodniczącego Komisji od wyników wyborów do Parlamentu oraz powierzenie Parlamentowi ostatecznej decyzji w sprawie nominacji Przewodniczącego Komisji. Traktat z Lizbony proponuje, aby Rada Europejska, podejmując decyzję większością kwalifikowaną, przedstawiała Parlamentowi Europejskiemu kandydata na to stanowisko, uwzględniając wyniki wyborów do Parlamentu (art. 9d /nowy art. 17/, ust. 7 TUE). Kolejną ważną modyfikacją jest powierzenie samego wyboru Przewodniczącego Komisji Parlamentowi Europejskiemu (obecnie Parlament zatwierdza nominację Rady, zebranej w składzie szefów państw lub rządów – art. 214 ust. 2 TWE). Podobnie jak w przypadku Parlamentu Europejskiego, który w przypadku wejścia w życie Traktatu z Lizbony zdecydowanie zyskałby na znaczeniu, również rola parlamentów narodowych państw członkowskich zostałaby na obszarach „spraw unijnych” radykalnie umocniona. Jest to ze wszech miar pozytywny kierunek reformy Unii Europejskiej, umacniający jej legitymację demokratyczną, a jednocześnie nieprzyczyniający się do komplikowania procesu decyzyjnego.

Z drugiej jednak strony proponowana reforma pozostawia sporo niedosytu. Na pierwszy plan krytyki wysuwa się „zamknięty charakter” zaproponowanych rozwiązań: Alokacja miejsc w Parlamencie będzie (podobnie jak obecnie) wymagała renegocjacji w przypadku każdego kolejnego rozszerzenia Unii. Wejście w życie Traktatu z Lizbony wprowadziłoby wprawdzie niezbędną elastyczność w podejmowaniu decyzji co do składu kolegium Komisji Europejskiej czy też formuły podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną. Niewiele zmienia to jednak w zakresie alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim. Targi wokół „miejsca dla Włoch” wskazują na dużą drażliwość i ogromną wagę problemu dla poszczególnych państw członkowskich.

Z punktu widzenia relacji międzyinstytucjonalnych najistotniejsze znaczenie ma umocnienie roli Parlamentu Europejskiego w nominowaniu Przewodniczącego Komisji Europejskiej, przy czym chodzi tu również o zagwarantowanie określonych sekwencji nominacji: Wynik wyborów do Parlamentu Europejskiego ma bezpośredni wpływ na profil polityczny przyszłego Przewodniczącego Komisji Europejskiej, to z kolei powinno być brane pod uwagę przy wyborze Przewodniczącego Rady Europejskiej oraz przy wyborze Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Niezmiernie istotna rola przypadać będzie – w przypadku wejścia w życie Traktatu z Lizbony – tzw. działaniom implementacyjnym, racjonalnemu wyważeniu interesów między poszczególnymi instytucjami i państwami członkowskimi oraz – last but not least – kulturze politycznej.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** Jan Barcz – profesor prawa międzynarodowego i prawa europejskiego, były wykładowca w Krajowej Szkole Administracji Publicznej, kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Prawa Europejskiego w Instytucie Prawa i Administracji Uniwersytetu Opolskiego oraz kierownik Katedry Prawa Europejskiego w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie. W latach 1989-2001 pracownik MSZ oraz członek służb dyplomatycznych; wicedyrektor w Departamencie Europy, odpowiedzialny za stosunki polsko-niemieckie; radca-minister pełnomocny, a następnie Ambasador RP we Wiedniu; dyrektor Departamentu Unii Europejskiej, później dyrektor Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Zagranicznych.

Od 2007 r. kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Prawa UE w Kolegium Prawa Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego w Warszawie. Jest autorem około dwudziestu monografii i ponad 170 artykułów naukowych, a także redaktorem naukowym podręcznika „Prawo Unii Europejskiej”.