Przywództwo polityczne w Unii Europejskiej (lub jego brak) to jeden z najbardziej popularnych tematów, który jest przedmiotem niekończących się sporów i swad. Czym ono jest i na czym polega? Precyzyjna definicja przywództwa politycznego zapewne nie istnieje, ale rozróżnić można dwie zasadnicze kategorie. Po pierwsze, w silnie zinstytucjonalizowanej Unii Europejskiej historycznie istniało tzw. przywództwo formalne (instytucjonalne). Po drugie, mamy do czynienia z przywództwem osobowym, które niekoniecznie wynika z zajmowanych funkcji, a z charakteru, charyzmy i emocjonalnego odbioru lidera politycznego. W obu przypadkach dany aktor (instytucja, polityk), aby stał się prawdziwym przywódcą, musi (1) inspirować opinię publiczną, inicjować polityki oraz proponować wizje przyszłości, ale musi on także (2) umieć wprowadzać w życie pomysły, które reprezentuje. Charyzma, bez zdolności organizacyjnych, nie wystarcza i w zasadzie sprowadza się do populizmu. Samo sprawne zarządzanie politykami publicznymi natomiast można określić mianem technokratycznej biurokracji. Zatem oba warunki muszą być spełnione, aby mówić o jakimkolwiek przywództwie, w jakiejkolwiek formule politycznej.

Klasa polityczna Unii Europejskiej, w tym 27 narodowych klas politycznych, jest powszechnie krytykowana za niezdolność do generowania nowych liderów, którzy dorównaliby takim przywódcom z przeszłości jak Schuman, Monnet, Spaak, Kohl, Mitterand czy Delors. Instytucjonalne przywództwo europejskie długi czas przynależało do Komisji Europejskiej, która przez szereg lat stanowiła główne laboratorium generujące nowe, innowacyjne pomysły, które następnie były sukcesywnie wdrażane w życie. To w Komisji narodziły się ambitne plany budowy wspólnego rynku czy wspólnej waluty euro; bez aktywnej roli Komisji niemożliwe byłoby przyjęcie Jednolitego Aktu Europejskiego czy też Traktatu z Maastricht – a przekonanie innych do tych pomysłów (chociażby brytyjskiej premier Margaret Thatcher) do najłatwiejszych zadań nie należało.

Po erze lat osiemdziesiątych przywództwo polityczne Komisji Europejskiej zaczęło się chwiać. Jak ryba, która psuje się od głowy, podobnie Komisja powoli traciła zdolność podejmowania trudnych i kontrowersyjnych tematów. Jej pozycja najpierw została podkopana przez tzw. aferę Cresson, która doprowadziła do dymisji Komisji Santera w 1999 roku. Ta i następna Komisja (Prodiego) jeszcze poprowadziły do sukcesu dwa wielkie procesy: przyjęcie wspólnej waluty i rozszerzenie Unii o 12 nowych członków w latach 2004-2007. Jednak generalny trend przesunięcia centrum innowacyjnego i decyzyjnego rozpoczął się już wówczas i kontynuowany jest do dziś. Obecnie Komisja niemal nie angażuje się w dyskutowanie drażliwych tematów i jest szeroko postrzegana jako instytucja unikająca kontrowersji. Jeżeli dochodzi do podjęcia ważnego tematu, dzieje się tak raczej na sugestie Rady Europejskiej niż z własnej inicjatywy. Najwięksi krytycy mówią wręcz, że w ciągu ostatnich lat Komisja stała się ledwie sekretariatem Rady, tj. państw członkowskich.

Ośrodek centralny przesuwał się w stronę Rady Europejskiej w sposób niemal niedostrzegalny do czasu wybuchu najpierw kryzysu finansowego, a następnie recesji gospodarczej. Ważnym elementem tego procesu stał się także fakt, że przewodniczenie Radzie Europejskiej objął Nicolas Sarkozy – polityk kontrowersyjny, ale jednocześnie charyzmatyczny przywódca jednego z największych państw unijnych, nadający ton debacie europejskiej.

Podstawową funkcją rotacyjnej prezydencji UE jest przewodniczenie obradom setek grup roboczych oraz spotkań Rady, w tym Rady Europejskiej z udziałem szefów państw i rządów państw członkowskich. Prezydencja nie ma natomiast żadnej mocy sprawczej; sama nie może podejmować żadnych wiążących decyzji. Dane państwo sprawujące prezydencję jest zatem jedynie primus inter pares. W kompetencjach prezydencji leży też inicjowanie debaty oraz funkcja reprezentacyjna. Liczne są natomiast przykłady ambitnych celów tej czy innej prezydencji, które nigdy nie zostały zrealizowane – państwa sprawujące tę w gruncie rzeczy niewdzięczną funkcję nie miały bowiem żadnych atutów, poza znajomością procedur i siłą własnych zdolności negocjacyjnych.

Jednak w sytuacji, gdy z jednej strony doszło do inercji przywództwa politycznego Komisji, z drugiej zaś wystąpiła „potrzeba chwili” i wysyp kryzysów międzynarodowych (m.in. wzrost cen żywności i surowców energetycznych, referendum w Irlandii, wojna na Kaukazie, kryzys finansowy), pojawienie się Nicolasa Sarkozy’ego jako przewodniczącego Rady (choć prezentującego siebie jako prezydenta Unii Europejskiej) było jak najbardziej pozytywne. Oto polityk charyzmatyczny nie bał się podjąć trudnej roli politycznego poprowadzenia Unii przez meandra kryzysów. Stał się inicjatorem rozwiązań i głównym rozgrywającym na europejskiej scenie politycznej, również w sytuacjach, gdy (jako przewodniczący jednej z unijnych instytucji) nie posiadał ku temu formalnych uprawnień. Nawet jeśli nie wszystkie pomysły francuskiego prezydenta wszystkim przypadają do gustu, to nie ulega wątpliwości, że bez przywództwa Paryża w drugiej połowie 2008 roku wielu z istotnych kwestii nie udałoby się rozwiązać w ogóle, jak np. kompromisu w sprawie pakietu klimatycznego. Jak głosi polskie przysłowie: Jak się nie ma, co się lubi, to się lubi, co się ma.

Po prezydencji francuskiej Unia wróciła do sytuacji z rozproszonym przywództwem politycznym i debatą w pełni na temat, czy, jak i kiedy przywództwo polityczne powinno być skumulowane w jednym miejscu. Komisja u schyłku kadencji pozostaje w letargu innowacyjnym; czeska prezydencja mimo niskich oczekiwań realizuje własne założenia, ale unika niektórych kwestii (dotyczy to np. Traktatu Lizbońskiego); w zależności od tematu przywódcą jest ten lub inny kraj, a zwłaszcza najwięksi członkowie – Niemcy, Francja i Wielka Brytania.

Unia A.D. 2009 w zasadzie pozostaje bez centrum decyzyjnego. Stanowi to poważne wyzwanie, jako że okres „kulawej kaczki” („lame duck” – to określenie oznaczające polityka odchodzącego z urzędu, ale dalej go piastującego przed wyniesieniem nań następcy) nie może trwać zbyt długo. W UE okres ten oznacza wyjątkową „niedecyzyjność” i brak inicjatyw politycznych. Tymczasem w czasach kryzysu potrzebne jest skumulowanie przywództwa politycznego (zarówno osobowego jak i instytucjonalnego) w jednym miejscu, tj. w Komisji lub w Radzie Europejskiej, ze stałym przewodniczącym. Rada Europejska zyska stałego przewodniczącego („prezydenta UE”) w momencie wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego. Nowa Komisja Europejska powinna objąć urząd od 1 listopada 2009. Wraz z wyborami do Parlamentu Europejskiego UE stoi przed szansą, by ten rok, rozpoczęty od rozbitego (utraconego?) przywództwa, zakończyć gruntowną reformą, także na poziomie przywództwa politycznego.

Na dziś nie jest w żaden sposób przesądzone, czy do takiej optymistycznej sytuacji dojdzie. Nie wiadomo także, które z dwóch centrów decyzyjnych będzie nadawać ton debacie w przyszłości – Komisja czy Rada Europejska. Jeżeli byłaby to Komisja, możnaby spodziewać się nowych impulsów unifikacyjnych i harmonizacyjnych. Bardziej spójna Unia Europejska stanowiłaby bardziej jednolity podmiot, także w relacjach globalnych. Taki proces niekoniecznie musi prowadzić do federalizacji UE. W alternatywnym modelu, w którym to Rada Europejska nadawałaby ton integracji europejskiej, przywództwo oparte byłoby na charyzmie lidera, stałego przewodniczącego tej Rady. To wymagałoby niemniej jednak spełnienia dwóch warunków: Po pierwsze wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego, po drugie zaistnienia sytuacji, w której ów unijny prezydent posiadałby takie zdolności jak charyzma. Spełnienie ostatniego warunku nie jest wbrew pozorom oczywiste, jako że w przeszłości przywódcy państw często kierowali się odwrotną zasadą i na kluczowe stanowiska wybierano ludzi, którzy niekoniecznie mieli silną osobowość polityczną.

Tak czy inaczej: Przywództwo polityczne Unii potrzebne jest od zaraz. Rozproszenie przywództwa nie przynosi jakichkolwiek rozwiązań, a jedynie spory kompetencyjne i polityczne, marazm wewnętrzny i niezdolność podejmowania decyzji, a także paraliż kompetencyjny i decyzyjny w relacjach zewnętrznych.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** Piotr Maciej Kaczyński – od 2007 r. badacz w Centrum Studiów nad Polityką Europejską (Centre for European Policy Studies, CEPS) w Brukseli, gdzie zajmuje się reformą instytucjonalną UE oraz prowadzi sieć EPIN (European Policy Institutes Network). Wcześniej pracował w Instytucie Spraw Publicznych w Warszawie jako analityk/koordynator programu europejskiego ISP. Jego zainteresowania badawcze obejmują integrację polityczną UE, w tym reformę traktatową, a także polityki zagraniczne i zewnętrzne Unii i jej państw członkowskich, zwłaszcza wobec Stanów Zjednoczonych, Rosji oraz państw objętych europejską polityką sąsiedztwa.