Jednostka coraz silniejsza, czyli o prywatyzacji procesu wykonawczego w Unii Europejskiej

Zgodnie z szeroko przyjętą definicją, system polityczny to ogół organów państwowych, partii politycznych oraz organizacji i grup społecznych – formalnych i nieformalnych – uczestniczących w działaniach politycznych w ramach danego państwa oraz ogół generalnych zasad i norm, regulujących wzajemne stosunki miedzy nimi. Przyjmując natomiast bardziej ogólne stanowisko Roberta Dahla, system polityczny to zbiór elementów, które oddziałują wzajemnie na siebie, i które indywidualnie i zespołowo wywierają wpływ na jednostki i zespoły, stanowiące elementy czy części tego systemu. Nie inaczej jest w odniesieniu do Unii Europejskiej, z tym tylko zastrzeżeniem, że w tym przypadku odbywa się to na wielu poziomach. Wynika to ze skomplikowanych relacji prawno-politycznych, jakie zachodzą pomiędzy UE a jej krajami członkowskimi. Unia jako międzynarodowa organizacja integracyjna pełni rolę 'suprasystemu'. Z kolei wchodzące w jej skład systemy państw członkowskich spełniają funkcję 'subsystemów'.

Głównym spoiwem, zapewniającym funkcjonowanie tej wielowarstwowej konstrukcji, jest natomiast unijne prawo. Ono decyduje o progresywnej realizacji założonych celów integracyjnych, a także zapewnia ich równomierne i zharmonizowane wdrażanie w systemie każdego z członków. By jednak mogło tak być w praktyce, przepisy stanowione przez suprasystem muszą odnosić rzeczywisty efekt w ramach systemów narodowych. Warunkiem sine qua non dla skuteczności każdego rodzaju ustanowionych regulacji normatywnych jest z kolei sprawne funkcjonowanie ich procesu wykonawczego. Trudno zatem odrzucić pogląd, że dla efektywnego działania UE, jako złożonego systemu politycznego, sprawą niezwykłej wagi jest wykształcenie skutecznego modelu egzekucji ustanowionego prawa unijnego w ramach poszczególnych subsystemów.

Wypracowanie takiego – efektywnego – modelu jest sprawą ważką, także z punktu widzenia każdego podmiotu indywidualnego unijnego systemu politycznego. Wystarczy, bowiem, powiedzieć, że skuteczność prawa unijnego objawia się tym, iż podmiot niepubliczny może dochodzić – na podstawie przepisów stworzonych przez suprasystem – swoich praw przed organem sądowym własnego kraju.

Opierając się na uwagach poczynionych przez Jana Wiktora Tkaczyńskiego, należy zaznaczyć, że w Unii Europejskiej realizowana jest – co do zasady – konfederacyjna egzekucja praw unijnych. Należy przez to rozumieć, iż podstawową zasadą wykonywania prawa ponadpaństwowego w UE jest jego konkretyzacja poprzez akty prawne, wydawane w ramach subsystemów. Oznacza to, że wykonywanie prawa wspólnotowego uzależnione jest od woli państw członkowskich. Jedynie w niewielkim stopniu dopuszczane jest odejście od tej reguły, jako że bezpośrednia egzekucja polityki suprasystemu jest wyjątkiem.

Nie jest to, zatem, metoda, którą można by potraktować jako zadawalającą dla tak złożonego i dynamicznie ewoluującego systemu politycznego jak system Unii Europejskiej, a wcześniej Wspólnot Europejskich. Łatwo można przecież wyobrazić sobie sytuację, w której kraj członkowski nie przenosi regulacji wspólnotowych do swojego porządku prawnego. Mogłoby to być następstwem błędu, zaniechania, czy też działania celowego, obliczonego na ochronę – protekcjonistycznie ujętych – własnych interesów.

Koniecznym wydawało się stworzenie dodatkowych gwarancji egzekucji prawa wspólnotowego, a także zabezpieczenia egzekucji uprawnień i obowiązków podmiotów indywidualnych. Instytucją, która odegrała / odgrywa tu niebagatelna rolę, jest Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS). Głównym bowiem zadaniem Trybunału Sprawiedliwości jest sprawowanie kontroli w zakresie przestrzegania prawa wspólnotowego oraz – co ważniejsze z omawianej perspektywy – dokonywanie wykładni tychże przepisów.

Ze względu na fakt, że umowy międzynarodowe nie nadają bezpośrednio uprawnień podmiotom indywidualnym, ETS od samego początku istnienia starał się wskazać, że Wspólnoty Europejskie tworzą zupełnie nową jakość w zakresie ponadpaństwowych organizacji integracyjnych. Jasny wyraz takiemu kierunkowi myślenia dał Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu z 5 lutego 1963 w sprawie Vvan Gend & Loos, które później, ze względu na swoją treść, uznane zostało za przełomowe. ETS uznał przede wszystkim, że Europejska Wspólnota Gospodarcza ustanawia nowy porządek prawa międzynarodowego, którego podmiotami stają się nie tylko państwa członkowskie, ale również ich obywatele. Trybunał, odpowiadając na pytanie holenderskiego sądu, dotyczące rozumienia opłat celnych w świetle zapisów traktatowych, wypowiedział się także w kwestii skuteczności tego rodzaju prawa (prawa pierwotnego Wspólnot Europejskich). Trybunał Sprawiedliwości stwierdził w orzeczeniu van Gend & Loos, że postanowienie Traktatu może odnosić bezpośredni skutek, jeżeli tylko jest jasne i bezwarunkowe oraz nie wymaga wprowadzania dalszych środków prawodawczych ze strony państw. W konsekwencji, władze krajowe zobowiązane są do uznawania takich regulacji traktatowych, jako umożliwiających osobom prywatnym odwoływanie się do ich zapisów przed sądem.

Starając się syntetycznie przedstawić linię orzeczniczą ETS w zakresie bezpośredniej efektywności przepisów wtórnych, trafnym wydaje się twierdzenie, iż Trybunał dążył do wzrostu uprawnień osób prywatnych względem państw członkowskich. Oznaczało to w praktyce zwiększanie liczby sytuacji, w których podmioty niepubliczne mogłyby powoływać się na regulacje suprasystemu, jeśli kraj członkowski nie podejmowałby – w stosownym czasie – działań implementacyjnych. Istotnym krokiem, podjętym przez Trybunał Sprawiedliwości, było także ujednolicenie warunków, jakie musi spełnić każdy zapis prawny, aby nadawał się do bezpośredniego zastosowania (nawet przy braku odpowiednich kroków transpozycyjnych ze strony państwa). Nastąpiło to poprzez rozciągnięcie kryteriów sformułowanych w orzeczeniu van Gend & Loos na inne rodzaje źródeł prawa Wspólnot. Co więcej, poprzez dokonywaną w swoich wyrokach interpretację Trybunał nadał podmiotom prywatnym możliwość wnoszenia skargi odszkodowawczej przeciw państwu, które nie wywiązuje się z obowiązku transponowania regulacji wspólnotowych – tak na przykład w orzeczeniu z dnia 19 listopada 1991 w sprawie Francovich. Jest to bez wątpienia poważny instrument procesowo-prawny, leżący po stronie podmiotów indywidualnych, za pomocą którego mogą one wywierać wpływ na działalność państwa.

Jako nieobarczone błędem, jawi się, zatem, twierdzenie, że ETS w znaczący sposób wpływał na zwiększenie zdolności tworzenia praw podmiotowych dla jednostek prywatnych w sposób bezpośredni przez przepisy prawa ponadpaństwowego. Wskutek tego powstała bardzo ciekawa konstrukcja, zapewniająca skuteczność prawa suprasystemu. O faktycznej mocy sprawczej regulacji wspólnotowej mogą samoistnie decydować podmioty prywatne każdego z subsystemów, bez koniecznego udziału podmiotów publicznych. Zjawisko to nazywa się prywatyzacją procesu wykonawczego.

Prywatyzacja procesu wykonawczego stanowi bez wątpienia specyficzną cechę systemu politycznego Unii Europejskiej. Zjawisko to wywiera daleko idące konsekwencje dla relacji pomiędzy suprasystemem a subsystemami, jak i podmiotami indywidualnymi.

Z jednej strony działalność interpretacyjna ETS, ukierunkowana na rozszerzanie podstawy prawnej dla roszczeń indywidualnych, opartych bezpośrednio na prawie wspólnotowym, wzmacnia ochronę jednolitego stosowania prawa suprasystemu na terenie całej Wspólnoty. Zwiększony udział we wdrażaniu prawa wspólnotowego podmiotów indywidualnych doprowadza do sytuacji, w której ewentualność entropii systemu politycznego Unii – mogącej być następstwem prób działań protekcyjnych – zostaje znacznie osłabiona. Podmioty niepubliczne stały się – oprócz państw członkowskich – gwarantami egzekucji polityki Unii Europejskiej.

Z drugiej strony wyjątkowość zjawiska prywatyzacji procesu wykonawczego polega na tym, że zwiększa ono możliwość jednostek do wpływania na funkcjonowanie systemu politycznego UE. Nie odbywa się to za pośrednictwem partii politycznych, czy odpowiednich grup nacisku. W obecnej postaci systemu Unii Europejskiej większy wpływ na jego kształt przeciętny podmiot niepubliczny może de facto wywrzeć, stosując prawo zgodnie z zasadą prywatyzacji procesu wykonawczego.

Niebagatelnym jednak wymogiem bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego przy udziale podmiotów indywidualnych jest wystąpienie czwartej sfery podejmowania decyzji, opisanej przez Roberta Dahla, tj. świadomości istnienia możliwości wywierania wpływu. W konsekwencji oznacza to, iż podmioty prywatne w UE muszą rozumieć proces stosowania prawa suprasystemu i wiedzieć, jak wziąć w nim udział. Do tego jednak – jak wskazuje chociażby niniejsza analiza – konieczna jest znajomość kompetencji oraz orzecznictwa ETS. Bez posiadania takiej wiedzy zachodzić będzie poważna różnica pomiędzy potencjalnym a rzeczywistym wpływem podmiotów indywidualnych na system polityczny UE.

* Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.

** Dr Radosław Potorski - doktor nauk o polityce (specjalność: prawo wspólnotowe), pracownik naukowo-dydaktyczny w Zakładzie Europeistyki Instytutu Politologii Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Zainteresowania badawcze związane z funkcjonowaniem systemu politycznego Unii Europejskiej, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości na funkcjonowanie systemów państw członkowskich. Dorobek naukowy to autorstwo i współautorstwo dwóch monografii oraz kilkunastu artykułów naukowych, dotyczących funkcjonowania systemu politycznego UE. Twórca międzynarodowej grupy badawczej, zajmującej się analizą orzecznictwa ETS, działającej pod egidą Instytutu Politologii UMK. Autor analiz dla Wydziału Współpracy Zewnętrznej i Informacji Urzędu Miasta Torunia.