Planowane w Traktacie Lizbońskim przystąpienie Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - przyczyny i skutki

Wspólnoty Europejskie a następnie Unia Europejska, nabyły w miarę upływu czasu szerokie kompetencje do stanowienia prawa w wielu ważnych dziedzinach. Prawo uchwalane w ramach UE stosowane jest do jednostek, może zatem naruszać ich prawa podstawowe chronione w konstytucjach państw członkowskich czy w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 r., której stronami są wszystkie państwa członkowskie WE/UE.

Stąd też pojawiły się zarzuty ze strony podmiotów prywatnych wobec zgodności aktów prawa wspólnotowego z prawami podstawowymi. Powstało w związku z tym także i niebezpieczeństwo, że o zgodności aktów wspólnotowych z prawami podstawowymi orzekać będą  trybunały konstytucyjne państw członkowskich a nie Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (dalej Europejski Trybunał Sprawiedliwości - ETS). Było to jednym z powodów, dla których Trybunał, począwszy od sprawy 26/69 Stauder przeciwko miastu Ulm, rozwijał konsekwentne orzecznictwo potwierdzające, że prawa podstawowe chronione są jako ogólne zasady prawa wspólnotowego (później prawa UE), czerpał przy tym wzorzec owych praw m.in. z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka odwołując się nie tylko do jej postanowień, ale i do orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Znalazło to następnie wyraz w art. 6 ust. 2 TUE: Unia szanuje prawa zawarte w europejskiej Konwencji oraz wynikające z tradycji konstytucyjnej państw członkowskich jako ogólne zasady prawa wspólnotowego.

Jednocześnie wraz z rozwojem ochrony praw podstawowych we WE pojawiła się propozycja jej wzmocnienia poprzez przystąpienie Wspólnot do Konwencji. Stworzyłoby to możliwość kontroli zgodności prawa wspólnotowego z prawami zawartymi w Konwencji przez niezależny od Unii organ, Europejski Trybunał Praw Człowieka oraz pozwoliłoby uniknąć ewentualnych rozbieżności w orzecznictwie ETS i Trybunału w Strasburgu. Propozycję taką wysunęła już w 1979 r. Komisja Europejska. Po raz drugi Komisja wystąpiła z formalnym wnioskiem w 1990 r. Przed podjęciem decyzji Rada skorzystała z procedury przewidzianej w Traktacie i zwróciła się o opinię do ETS w kwestii zgodności przystąpienia do Konwencji z prawem wspólnotowym. W opinii 2/94 ETS przyznał, że poszanowanie praw człowieka jest warunkiem legalności aktów wspólnotowych, ale Wspólnota nie ma niezbędnych kompetencji do przystąpienia do Konwencji.

Ani Traktat z Amsterdamu ani Traktat nicejski nie przewidywał tego typu kompetencji. Przewidział je natomiast Traktat ustanawiający konstytucję dla Europy, a następnie Traktat z Lizbony, który zmienia w tym celu art. 6 TUE. Powodów zmiany stanowiska państw członkowskich jest z pewnością wiele, jednym z nich wydaje się być rozwijana w ostatnich latach przez Europejski Trybunał Praw Człowieka praktyka poddawania kontroli Trybunału aktów organizacji międzynarodowej, której członkami są państwa strony Konwencji, zapoczątkowana orzeczeniami w sprawach 13258/87 Melchers & Co. przeciwko  RFN,24833/94 Mathews przeciwko Zjednoczone Królestwo, czy 45036/98 Bosphorus (...) przeciwko Irlandia.Trybunał w Strasburgu przyjął, że państwa członkowskie (a nie sama organizacja międzynarodowa, która nie jest stroną Konwencji) ponoszą odpowiedzialność za działania stworzonej przez siebie organizacji międzynarodowej, o ile organizacja ta nie zapewnia ekwiwalentnej ochrony praw człowieka. W ten sposób państwa członkowskie znajdują się w niezbyt dogodnej sytuacji, może bowiem zostać im przypisane naruszenie praw człowieka dokonane w istocie przez organizację. Organizacja natomiast nie ma możliwości obronienia swojego stanowiska, gdyż nie jest uczestnikiem postępowania przed Trybunałem. W Trybunale z kolei składającym się z sędziów narodowych brakuje sędziego znającego specyfikę prawa Unii, itp.

Obowiązek UE do przystąpienia do Konwencji sformułowany został w nowym art. 6 ust. 2 TUE („Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. (...)”). Przystąpienie Unii do Konwencji zostało jednak obwarowane warunkami formalnymi i materialnymi.

Gdy chodzi o warunki formalne, przystąpienie Unii do Konwencji musi odbyć się na podstawie umowy międzynarodowej zawartej przez Unię z państwami stronami Konwencji (nowy art.218 Traktatu o funkcjonowaniu UE). Umowę zawrze Rada, działając jednomyślnie, za uprzednią zgodą Parlamentu Europejskiego. Decyzja Rady o zawarciu tej umowy wejdzie jednak w życie dopiero po jej zatwierdzeniu przez państwa członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami proceduralnymi. Oznacza to w praktyce, że decyzja Rady wymaga ratyfikacji przez państwa członkowskie. W ten sposób umowa o przystąpieniu wiązać będzie i Unię i jej państwa członkowskie.

W wyniku przystąpienia Unia stanie się stroną Konwencji i uzna jurysdykcję Trybunału w Strasburgu. Jednostki będą mogły, po wyczerpaniu drogi wewnętrznej, tj. środków prawnych, które mają do dyspozycji w prawie UE, kierować skargi na naruszenie praw zawartych w Konwencji do niezależnego sądu międzynarodowego – Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Treść umowy o przystąpieniu będzie jednak wynikiem negocjacji z państwami stronami Konwencji, tym samym nie są znane wszystkie warunki przystąpienia i trudno jest określić wszystkie skutki prawne przystąpienia.

Niektóre natomiast skutki można wskazać oceniając warunki materialne zarysowane w Traktacie z Lizbony.

Po pierwsze, sądzić można, że przystąpienie do Konwencji nie zmieni kompetencji Unii określonych w Traktatach, a więc także i kompetencji ETS i tego, że prawa podstawowe zagwarantowane w Konwencji oraz wynikające z tradycji konstytucyjnej państw członkowskich stanowią „część prawa Unii jako zasady ogólne prawa”. Wynika to wprost z art. 6 ust. 2 TUE, a także z art. 2 Protokołu dotyczącego artykułu 6 ustęp 2 TUE w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności dołączonego do Traktatu z Lizbony.

Po drugie, zachowane zostaną szczególne cechy Unii i prawa Unii. Znajdzie to swój wyraz w odpowiednich warunkach udziału Unii w organach kontrolnych Konwencji (m.in. w Komitecie Ministrów) oraz zagwarantowaniu, aby skargi państw nieczłonkowskich i skargi indywidualne „były kierowane prawidłowo” przeciwko państwom członkowskim UE lub przeciwko Unii (w ten sposób art. 1 ww. Protokołu).

Po trzecie, zagwarantowana zostanie szczególna sytuacja państw członkowskich UE w zależności od zakresu ich związania Konwencją (art. 2 akapit 2 Protokołu). Warto przypomnieć, że do Konwencji dołączonych jest kilkanaście protokołów dodatkowych. Nie wszystkie państwa członkowskie UE związane są wszystkimi protokołami, stąd potrzeba zróżnicowania ich sytuacji.

Po czwarte, przystąpienie nie zmieni zobowiązania państw członkowskich do niepoddawania sporów dotyczących wykładni lub stosowania traktatów stanowiących Unię innej procedurze rozstrzygania niż przewidziana w tych traktatach (obecnie art. 292 TWE, nowy art. 344 TFUE). Oznacza to, że państwa członkowskie w tych sprawach nie będą mogły wnosić do Trybunału w Strasburgu skarg przeciwko innym państwom członkowskim.

Po piąte, ze specjalnej Deklaracji odnoszącej się do artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej (Deklaracja nr 2) wnosić można, że nie tylko zostanie zachowany ale i wzmocniony, istniejący obecnie „regularny dialog” między Trybunałem Sprawiedliwości UE a Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.

Podsumowując wskazać trzeba, że przystąpienie UE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka będzie oznaczało nie tylko istotną zmianę w systemie prawnym UE, wywoła także pewne ogólne skutki, chociażby w skali regionalnej.

Związanie UE Konwencją pokaże, że UE nie stoi „ponad prawem” gdy chodzi o ochronę jednostki, instytucje UE poddane zostaną niezależnej kontroli zewnętrznej. Oznacza to zmianę sposobu badania prawa UE przez Trybunał w Strasburgu. Kontrola Trybunału będzie kontrolą bezpośrednią, a nie pośrednią – poprzez akty państw członkowskich – jak to ma miejsce obecnie. UE będzie mogła występować w sprawach przed Trybunałem i bezpośrednio bronić swoich interesów. Co więcej, krok ten pozwala na uniknięcie rozbieżnych orzeczeń ETS i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zapewnia zatem większą pewność prawa.

Przystąpienie zwiększy także wiarygodność UE w stosunku do podmiotów trzecich w dziedzinie ochrony praw podstawowych. Przede wszystkim jednak stanowi ważny krok zapewniający jednolity minimalny poziom ochrony praw podstawowych w Europie. Z punktu widzenia ogólnoeuropejskiego, regionalnego, przystąpienie UE jest ważnym elementem umacniania roli Konwencji jako „instrumentu konstytucyjnego europejskiego porządku prawnego”, jak określił Konwencję w sprawie Loizidou przeciwko Turcji Trybunał w Strasburgu. System ochrony praw podstawowych w Europie stanie się przez to z pewnością bardziej jednolity.

Stan prawny na 9 czerwca 2008 r.

** Prof. dr hab. Anna Wyrozumska, Katedra Prawa Europejskiego, Jean Monnet Chair of European Constitutional Law, Uniwersytet Łódzki, Profesor WSHE w Łodzi

Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora.