På internationella kvinnodagen den 8 mars 2001 uppmärksammas det växande problemet med kvinnohandel.

Denna samling av "faktablad" och "bakgrundsblad" har utarbetats för att öka medvetenheten om problemet och ge en överblick av vilka strategier och åtgärder Europeiska unionen vidtar i sammanhanget. Informationen täcker inslag som gäller olika slags människohandel, men koncentreras till kvinnohandeln.

Människohandel är ett motbjudande fenomen som blir alltmer oroande. Det är snarare ett strukturellt problem än ett episodiskt problem, som bara drabbar ett fåtal individer, till sin natur, eftersom det har betydande återverkningar på vårt samhälles sociala, ekonomiska och organisatoriska uppbyggnad. Fenomenet underlättas av globaliseringen och modern teknik. Människohandel omfattar inte bara sexuell exploatering, utan också arbetskraftsexploatering under villkor som påminner om slaveri. Offren utsetts för våld, våldtäkt, misshandel och extrem grymhet samt andra slag av påtryckningar och tvång. Europeiska unionens medlemsstater och kandidatländerna påverkas i stor utsträckning av dessa samhällets farsoter.

De underliggande orsakerna till människohandel står att finna i fattigdom, arbetslöshet, brist på utbildning och brist på resurser. Det är tydligt att, om å ena sidan, personer är redo att ta risken att falla i klorna på människohandlare för att förbättra sina levnadsvillkor, så finns det å andra sidan en oroande utveckling i industriländerna att använda billig och oredovisad arbetskraft och också att exploatera kvinnor och barn inom prostitution och pornografi. Kvinnor löper särskilt risken att utsatta för risken att bli offer för människohandel eftersom de drabbas av fattigdom, könsdiskriminering, brist på utbildning och möjligheter till yrkesutövande i sina ursprungsländer.

Trots de fortsatta svårigheterna med att samla in statistiska uppgifter inom området, är de flesta som är verksamma med att bekämpa människohandeln överens om att det är ett växande fenomen. Beräkningar för hela världen visar på att så mycket som 700 000 kvinnor och barn flyttas över internationella gränser av människohandelskretsar varje år. Vissa icke-statliga organisationer anser att denna siffra är betydligt högre, särskilt om man inbegriper människohandel för arbetskraftsexploatering.

Det traditionella flödet mellan utvecklingsländer (i Nordafrika, Centralafrika, Latinamerika, Asien) och destinationsländer i västvärlden fortsätter. Däremot är det mest slående inslaget, och också det mest oroande, ökningen av antalet kvinnor och barn som förs in i unionen från central- och östeuropeiska länder. Försämringen av den ekonomiska situationen i dessa länder har direkt påverkat flödet i kvinnohandeln. Beräkningar som visar på att upp till 120 000 kvinnor och barn förs in i Västeuropa varje år finns. Huvuddelen av dessa länder har enligt de egna rättsvårdande myndigheterna, i varierande utsträckning blivit både ursprungs-, transit- och destinationsländer. Många kvinnor från de nya oberoende staterna förs via kandidatländerna och vidare till EU-länder. Att personer som utsatts för människohandel sedan förs vidare inom EU har också noterats som ett nytt inslag som ständigt utvecklas.

Alla medlemsstater berörs i olika utsträckning av kvinnohandeln. Mer specifikt har kvinnohandeln för sexuell exploatering ökat de senaste åren parallellt med utvecklingen av sexindustrin. Även om vissa uppgifter har samlats in av polis, icke-statliga organisationer och internationella organisationer är det återigen svårt att få fram pålitliga totala siffror.

Erfarenheter från rättsvårdande myndigheter visar att, även om det finns en småskalig människohandel som omfattar ett mindre antal individer, är det framför allt stora och internationella nätverk som skapar en sofistikerad och välorganiserad "industri" med politiskt stöd och ekonomiska resurser i ursprungs-, transit- och destinationsländer. Rapporter om korruption bland tjänstemän har också förekommit. Länkar till annan slags brottslighet tycks också finnas. Kvinnohandeln håller på att bli en betydande inkomstkälla för vissa kriminella grupper. Höga vinster inom dessa kriminella organisationer innebär ofta att man har skapat brevlådeföretag som ägnar sig åt laglig verksamhet. Vinsterna tvättas också och matas in i annan olaglig verksamhet, som narkotika- och vapenhandel.

Personer som handlar med kvinnor och barn använder en mängd olika metoder för att flytta sina offer. Ibland arbetar de genom vad som tycks vara välrenommerade arbetsförmedlingar, resebyråer, underhållningsbolag eller äktenskapsförmedlingar. När det gäller barn har man också noterat att adoptionsförfaranden används. Lagliga resedokument införskaffas och används då man passerar internationella gränser och därefter försvinner offren eller stannar längre än vad deras visum tillåter. Emellertid använder handlarna också förfalskade dokument för att skaffa äkta resedokument eller använder ändrade eller förfalskade papper.

Om man ser mer specifikt på kvinnohandeln sker rekryteringen på olika sätt. Handlarna utnyttjar det faktum att kvinnorna har en ömtålig social och ekonomisk situation och lurar sina offer genom att förespegla dem stora inkomster i västvärlden.

Om en kvinna antar ett erbjudande kan hon inte bara försörja sig själv utan också sin familj. Handlarna närmar sig kvinnorna genom att annonsera efter i tidningar efter dansöser, servitriser, klubbvärdinnor osv. eller genom att rekrytera direkt på diskotek och barer. De lurar också till sig kvinnor genom äktenskapsförmedlingar. Även om ett visst antal av de kvinnor som utsätts för handeln vet att de kommer att arbeta som prostituerade, vet de inte att ofta kommer de att få leva under slaveriliknande förhållanden och de kommer inte att kunna fly från sina utnyttjare. Efter det att kvinnorna har transporterats till destinationslandet finns det flera olika sätt på vilka de tvingas att börja med eller fortsätta inom prostitution. Ofta måste de betala stora skulder för kostnaderna för dokument eller transporten, eller också tar man deras pass och pengar eller slutligen leder deras utnyttjare in dem i narkotikamissbruk.

Ofta hotas dessa kvinnor med våld, misshandel och våldtäkt. I vissa fall hindras kvinnorna fysiskt från att ge sig av. Handlarna hotar också att informera kvinnans familj om att hon arbetar utomlands som prostituerad. Dessa kvinnor känner sig fångade på grund av sin situation som illegala invandrare. Slutligen är inflytandet över offren ännu starkare när de kriminella organisationerna kontrollerar hela kedjan från rekrytering via transport till den konkreta sexuella exploateringen.

Kampen mot människohandeln är en allt viktigare politisk prioritering inom Europeiska unionen. Inledningsvis riktades mest uppmärksamhet mot kampen mot kvinnohandel och handel med barn för sexuell exploatering. Utvecklingen på senaste tiden har dock betonat behovet av att utreda frågan om människohandel för arbetskraftsexploatering.

Europeiska unionen har sedan 1996 varit aktivt engagerad i att utforma ett omfattande, tvärvetenskapligt tillvägagångssätt i att förebygga och bekämpa människohandel, som involverar alla relevanta aktörer – icke-statliga organisationer, sociala myndigheter, rättsvårdande myndigheter och invandrarmyndigheter. Ett sådant tillvägagångssätt kräver också nationellt och internationellt samarbete. Det är nödvändigt att attackera fenomenen rakt genom hela människohandelskedjan (rekryterare, transportörer, utnyttjare, andra mellanhänder och kunder). Ett antal åtgärder och däribland uttryckligt legalt skydd för alla individer och förebyggande åtgärder liksom åtgärder för att säkerställa lämpligt skydd av, stöd för och hjälp till offer krävs. Eftersom kvinnor särskilt starkt riskerar att bli offer finns det också ett klart behov av att attackera detta problem utifrån jämställdhetssynpunkt.

Europaparlamentet har vidare alltid varit mycket aktivt och krävt ytterligare åtgärder på unionsnivå, både vad gäller det förebyggande arbetet och vad gäller kampen mot människohandel. Detta återspeglas i bland annat ett flertal resolutioner och även i specifika resolutioner om kvinnohandel.

Stor enighet råder särskilt vad gäller behovet av att utforma följande:

• Förebyggande åtgärder.

• Strafflagstiftning liksom samarbete som omfattar polis och rättsliga myndigheter.

• Skydd av, stöd till och hjälp åt offer.

• Lämplig samarbetspolitik.

Alla dessa inslag kräver olika initiativ beroende på vilken typ av människohandel det gäller (t.ex. arbetskraftsexploatering eller sexuell exploatering) och beroende på offren. Hittills har Europeiska unionen mer aktivt tagit initiativ för att utveckla strafflagstiftningen, det rättsvårdande arbetet och rättsligt samarbete än för att förebygga människohandel och skapa skydd för offer. I ett första meddelande om kvinnohandel för sexuell exploatering 1996 utvecklade Europeiska kommissionen en europeisk strategi för att förebygga och bekämpa detta fenomen. 1996 utsträcktes också Europols mandat för att göra det möjligt för organisationen att bekämpa människohandel. 1996 inleddes dessutom stimulans- och utbytesprogrammet Stop för att stödja åtgärder av ansvariga personer (offentliga organ och frivilligorganisationer) för att förebygga och kämpa mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn (se bilaga 1).

I februari 1997 antog rådet en gemensam åtgärd i vilken medlemsstaterna uppmanades att se över sin nationella lagstiftning vad gällde människohandel och rättsligt samarbete och också att uppmuntra till skydd för offer vid domstolsförhandlingar. 1997 inleddes också Daphne-initiativet för att bekämpa våld mot barn, ungdomar och kvinnor. Initiativet följdes av Daphne-programmet i december 2000 (se bilaga 2). Daphne-programmet har ett vidare tillämpningsområde än Stop-programmet i det att Daphne täcker våld mot kvinnor och barn i allmänhet, vilket inkluderar människohandel. Även om Daphne-programmet är öppet också för offentliga organ tar det sikte främst på frivilligorganisationer.

I ett andra meddelande i december 1998 om vidare åtgärder i kampen mot kvinnohandel bedömde kommissionen de framsteg som gjorts och rekommenderade ett antal riktade initiativ och att vissa pågående åtgärder skulle fördjupas.

Målen är framför allt att

- säkerställa att frågan om kvinnohandel är högt prioriterad på den politiska agendan,

- förstärka internationellt och europeiskt samarbete, som omfattar både regeringar och icke-statliga organisationer i ursprungs-, transit- och destinationsländer,

- förstärka ett angreppssätt som griper över flera sektorer och fokuseras på förebyggande åtgärder, rättsvårdande arbete, att personer verksamma inom handeln verkligen döms och dessutom på stöd till offer,

- att inom anslutningsprocessen göra det tydligt för kandidatländerna att de har ett ansvar att kontrollera människohandeln genom nationella åtgärder och genom samarbete med EU.

Sedan maj 1999 nämns Europeiska unionens åtgärder för att bekämpa människohandeln uttryckligen i avdelning VI i Amsterdamfördraget. Artiklarna i avdelning VI täcker polissamarbete och straffrättsligt samarbete. I slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors i oktober 1999 prioriteras kampen mot människohandeln klart.

I Amsterdamfördraget infördes också bland de sociala bestämmelserna kampen mot social utslagning. Positiva synergieffekter kan fås fram mellan åtgärder mot människohandel och åtgärder som syftar till att främja social integrering. Därefter uppmanade Europeiska rådet i Lissabon i mars 2000 medlemsstaterna att fastställa gemensamma mål för att bekämpa fattigdom och social utslagning samt att utforma prioriterade åtgärder för utsatta grupper beroende på situationen i varje medlemsstat. Dessa gemensamma mål stöddes av Europeiska rådet i Nice i december 2000 och medlemsstaterna förband sig att likrikta främjandet av integreringen i sin relevanta politik (sysselsättning, utbildning, hälsovård och bostadspolitik). De nationella ekonomiska resurser som är nödvändiga för att genomföra dessa åtaganden skall på gemenskapsnivå kompletteras med åtgärder under strukturfonderna, särskilt Europeiska socialfonden.

Arbetet med att bekämpa och förebygga människohandel beaktas också på olika sätt inom utvidgningsprocessen. EU deltar aktivt med att hjälpa kandidatländerna att förbättra sina arbetsmarknader och sin levnadsstandard, särskilt genom att försöka öka kvinnornas deltagande. Kandidatländerna kan också delta i specifika gemenskapsprogram i partnerskap med medlemsstater, till exempel i Stop, Daphne, Equal och jämställdhetsprogrammet (se bilaga 1, 2 och 3).

Förebyggande av brottslighet omfattar all verksamhet som bidrar till att brottsligheten som socialt fenomen stoppas eller minskas, både i kvantitet och kvalitet, antingen genom fasta och strukturerade samarbetsåtgärder eller genom speciella initiativ.

Fastän mycket återstår att göra, har EU redan vidtagit åtgärder för att förebygga kvinnohandel. Å ena sidan finns åtgärder som mer specifikt är inriktade på att förebygga kvinnohandel, som Europeiskt forum för förebyggande av organiserad brottslighet och informationskampanjer och, å andra sidan, mer allmänna åtgärder som att främja jämställdhet och bekämpa fattigdom, vilket kan bidra till att antalet kvinnor som utsätts för kvinnohandel i exploateringssyfte minskar.

1997 års Haagförklaring om europeiska riktlinjer för effektiva åtgärder för att bekämpa kvinnohandeln för sexuell exploatering omfattar ett särskilt kapitel om förebyggande arbete. Tyvärr har ingen sammanhållen uppföljning inletts om de olika inslag som togs fram av ministrarna. I november 2000 lade kommissionen emellertid fram ett meddelande om förebyggande av brottslighet i allmänhet, i vilket den utformar en allmän strategi mot olika sorters brottslighet och även för kvinnohandel. Ett av huvudinslagen i strategin är att i år startar ett europeiskt forum för förebyggande av organiserad brottslighet. Uppmärksamhet kommer att ges framför allt till förebyggande av kvinnohandel både för arbetskraftsexploatering och sexuell exploatering.

Den övergripande målsättningen bakom forumet är att främja partnerskap mellan och bland de olika aktörerna (rättsvårdande myndigheter, sociala myndigheter, domstolar och invandringsmyndigheter, icke-statliga organisationer, internationella organisationer). I ett antal projekt som har finansierats under Stop-programmet strävar man efter att bygga upp partnerskap och europeiska nätverk. Effekten av dessa projekt har visat sig vara nyttig särskilt inom det förebyggande arbetet. Naturligtvis kan ett stort antal förebyggande åtgärder övervägas, som sträcker sig från studier kring en bättre förståelse av orsakerna till fenomenet, uppspårande av trender och utveckling inom forskning, utbildning, utbyte av goda rutiner till informationskampanjer.

Ekonomiskt stöd för att skapa och utveckla icke-statliga organisationer som arbetar med att bekämpa människohandel är ett effektivt komplement till de offentliga myndigheternas verksamhet. 1996 stödde EU till exempel den icke-statliga organisationen "La strada" för att uppmuntra till förebyggande av kvinnohandel i Central- och Östeuropa med fokus på Tjeckien, Polen och Ukraina.

Inom ramen för den nya transatlantiska agendan har EU och Förenta staterna gått samman i kampen mot kvinnohandel och 1999/2000 finansierades informationskampanjer i Ungern och Bulgarien som genomfördes av Internationella organisationen för migration. Dessa initiativ syftar till att få allmänheten och myndigheterna uppmärksamma på problemet med människohandel, att ge rättslig och medicinskt stöd till offer och varna kvinnor för farorna med detta fenomen. 1999 finansierades ett projekt inom den icke-statliga organisationen "Anti-Slavery International" vars syfte var att fastställa vägar att göra lagföring av handlare effektivare. I projektet betonades program för skydd av vittnen i tio utvalda länder. Phare- och Tacis-programmen har spelat en stor roll i att finansiera denna verksamhet (se bilaga 5). Nya informationskampanjer övervägs i kandidatländerna samt i andra östeuropeiska länder som gränsar till Ryssland. I Ryssland utformas för närvarande planer för en kampanj.

För att ändra de sociala attityderna gentemot sexuell exploatering av kvinnor är det ytterst viktigt att vidta andra förebyggande åtgärder på lång sikt. Inom ramen för strategin om jämställdhet för perioden 2000–2005 har kommissionen tagit med främjandet av jämställdhet i det civila livet. Den hänvisar till frågan om fullständiga mänskliga rättigheter och grundläggande friheter oavsett ras, etniskt ursprung, religion eller religiös övertygelse, handikapp, ålder eller sexuell läggning. Särskild uppmärksamhet behöver ägnas kvinnor som är utsatta för flera sorters diskriminering eller kvinnor som råkar ut för våld och/eller sexuell exploatering. Förutom projekt som finansieras genom Stop- och Daphne-programmen skall åtgärder inom detta område omfatta

• utbildning om lagstiftning om jämställdhet för rättsliga yrken, arbetsmarknadsinspektioner, arbetsmarknadens parter och icke-statliga organisationer inom EU och kandidatländerna,

• forskning och insamling av data kring könsaspekten inom hälsa och säkerhet på arbetsplatsen,

• utveckling av strukturer som kan stödja genomförandet av jämställdhetsfrågor i kandidatländerna.

För att förebygga människohandel är det också ytterst viktigt att ta itu med de sociala och ekonomiska skillnader som får personer att acceptera det första jobb som föreslås i väst i falskt hopp om en ljusare framtid. Sedan 1999 har förberedelser gjorts för att förbereda kandidatländerna för att gradvis genomföra den europeiska sysselsättningsstrategin och de olika bestämmelser som finns inom det sociala området på unionsnivå.

Kandidatländerna håller för närvarande på att avsluta första etappen med hjälp av kommissionen. Denna etapp täcker en översyn av sysselsättningspolitiken och en genomgång av hur arbetsmarknaden är uppbyggd. Kandidatländerna fastställer ett antal åtgärder genom vilka deras sysselsättningspolitik kan förstärkas för att möta strukturella problem på arbetsmarknaden. Detta leder till att varje kandidatland tillsammans med kommissionen fastställer en gemensam bedömning av de nationella sysselsättningsprioriteringarna.

Särskild uppmärksamhet skall ägnas kvinnornas deltagande på arbetsmarknaden med tanke på de framtida kraven från den europeiska sysselsättningsstrategin om jämställdhet. Därför föreslås i de gemensamma bedömningarna åtgärder för att minska de konstaterade klyftorna i jämställdhet, främja familjevänliga åtgärder på arbetsplatserna och förbättra den allmänna situationen för kvinnorna på arbetsmarknaden. I en andra etapp kommer kandidatländerna i samarbete med kommissionen att upprätta nationella strategier för sysselsättning och utveckling av mänskliga resurser och även politiska svar om många av de utmaningar som identifieras i de gemensamma bedömningarna. De prioriteringar som fastställs i de gemensamma bedömningarna skall användas för att välja ut projekt som skall finansieras under Phare-programmet.

På samma sätt skall den europeiska strategin för att bekämpa fattigdom och social utslagning samt främja social integrering, som nyligen har antagits, diskuteras med kandidatländerna inom en nära framtid för att de skall förbereda sig på att gradvis genomföra den.

Det främsta ekonomiska verktyget för att stödja den europeiska sysselsättningsstrategin och den sociala integreringen är Europeiska socialfonden. Den kommer att vara tillgänglig för kandidatländerna vid anslutningen, men fram tills dess förvaltas ett särskilt förberedande program för Europeiska socialfonden genom Europeiska yrkesutbildningsstiftelsen för att förbereda kandidatländerna att använda den.

Sedan frågan om människohandel fick en hög placering på Europeiska unionens politiska dagordning har man noterat framsteg i medlemsstaternas politik och lagstiftning. Framför allt antog rådet i februari 1997 en gemensam åtgärd om straffrättsliga bestämmelser och straffrättsligt samarbete. Trots denna gemensamma åtgärd har fortsatta diskrepanser och skillnader konstaterats mellan medlemsstaterna. Dessutom begärde Europeiska rådet i Tammerfors ytterligare lagstiftningsinitiativ, särskilt vad gällde kampen mot människohandel.

Den 21 december lade kommissionen, i enlighet med mandatet från Europeiska rådet, fram ett förslag till rådets rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel. Syftet med kommissionens förslag är att fastställa gemensamma definitioner och påföljder i medlemsstaternas lagstiftning. Målsättningen är att omfatta inte bara brottsliga handlingar i samband med människohandel för sexuell exploatering, utan också i samband med människohandel för arbetskraftsexploatering. I förslaget söker man få fram ett gemensamt synsätt för straffrätt och ytterligare utveckla det rättsvårdande arbetet och straffrättsligt samarbete. Eftersom det är ytterst viktigt att ta itu med olika typer av brottslig förflyttning av personer som utförs av internationella kriminella organisationer, bör det också betonas att kommissionens förslag om människohandel för exploatering skall komplettera de initiativ som lagts fram av det franska ordförandeskapet om underlättande av olaglig inresa, uppehåll och bosättning. Kommissionen har också i tillämpliga delar tagit hänsyn till det arbete som återspeglas på internationell nivå av FN:s protokoll om människohandel som ersätter FN:s konvention om gränsöverskridande organiserad brottslighet.

Vad gäller samarbete inom det rättsvårdande arbetet utsträcktes mandatet för Europols narkotikaenhet, ENE, i september 1996 till att omfatta människohandel och enheten ombads att upprätta ett register över specialistkompetens (en förteckning över kontaktpunkter för rättsvårdande syften). Sedan Europol inrättades i oktober 1998 har fortlöpande utbyte av information mellan sambandspersonal förlagd i Haag och analyser av trender och metoder skett. Dessutom står Europol som värd för expertmöten och erbjuder utbildning för personer som arbetar inom detta område. Även under Stop-programmet har ett antal utbildningstillfällen för denna yrkeskategori samfinansierats och en påföljande ökning av Europols deltagande i åtgärder under programmet har noterats.

Förutom Europols arbete inom detta område är det tydligt att direkt samarbete måste uppmuntras av den nationella polisen och att den interna organisationen skulle kunna förbättras, till exempel genom att specialiserade enheter för människohandel inrättas. Det bör noteras att expertgruppen av polischefer inom EU redan har börjat granska operativt samarbete för att bekämpa människohandel.

Dessutom kommer en enhet (Eurojust) som består av nationella åklagare, domare eller poliser med motsvarande kompetens från varje medlemsstat att inrättas, i början som en provisorisk enhet. Dess uppgift blir att underlätta själva samordningen för de nationella åklagarmyndigheterna och att stödja kriminalundersökningar i fall av organiserad brottslighet. Ett av enhetens mål kommer att vara att bekämpa människohandel.

Kvinnor som blir offer för människohandel för sexuell exploatering rekryteras i allmänhet från sociala kretsar där de är utsatta både materiellt och psykologiskt. De har alla utsatts för omfattande fysiska och/eller psykologiska trauma under exploateringen och många av dem har fortfarande hälsoproblem långt efter det att exploateringen har upphört. Icke-statliga organisationer och hälso- och sjukvårdstjänster är mycket viktiga för att hjälpa dessa offer till att gradvis återgå till ett normalt liv.

Ett effektivt stöd till, hjälp åt och skydd av offer kräver att problemet angrips från flera håll med hjälp av alla berörda yrkeskategorier. Även om de flesta åtgärderna bör utformas på nationell och lokal nivå kan EU och ursprungs- och transitländer bidra med ett mervärde. Olika initiativ kan utformas beroende på vilken typ av människohandel det gäller (arbetskraftsexploatering eller sexuell exploatering) och beroende på offren själva. Sådana initiativ betonas i Haagförklaringen. Initiativen skall inte bara bestå i att erbjuda centrum för mottagande och rehabilitering för att skydda offren från de som exploaterat dem, utan också av konfidentiell medicinsk, social och psykologisk vård och assistans liksom rättslig hjälp. Ytterligare stöd behövs vad gäller utbildning, yrkespraktik och återsändande till offrens hemländer.

Det är ytterst viktigt att se över villkoren för bosättning i destinationsländerna för att ta fram åtgärder för att stödja offren. EU-lagstiftning måste till vad gäller den särskilda frågan om tillfälliga uppehållstillstånd för offer för människohandel som är villiga att samarbeta med rättssystemet. Kommissionen har redan meddelat att den har för avsikt att lämna ett förslag. Den kommer att lägga fram ett bredare tillvägagångssätt för alla offer för människohandel som är villiga att samarbeta i kampen mot handlarna.

Flera program på EU-nivå kan bidra till åtgärder som syftar till att stödja, hjälpa och skydda offren. Framför allt finns det ett stort behov av hjälp till offren via icke-statliga organisationer. Dessa organisationer har visat sin förmåga att utarbeta nyskapande sätt att nå och stödja offer för sexuell exploatering. De har också börjat organisera sig sinsemellan och samarbeta på unionsnivå, och också involverat kandidatländerna och andra östeuropeiska länder i sina nätverk. Även om huvudsyftet med Stop-programmet är att stödja samarbetsprojekt mellan offentliga organ har programmet givit stöd till projekt som involverat frivilligorganisationer som eftersträvat en utveckling av sina nätverk och sitt samarbete med offentliga organ. Genom Stop-programmet stöds sådana åtgärder även fortsättningsvis, inte minst mot bakgrund av framgångsrika åtgärder som redan genomförts. Arbetet inom internationella organisationer som Internationella organisationen för migration skall också noteras i detta sammanhang.

Kommissionen har under Daphne-initiativet (som inleddes i maj 1997) och det pågående Daphne-programmet stött ett antal nyskapande gränsöverskridande projekt som gäller rehabilitering och återintegrering av offer. Till exempel har den uppmuntrat utvecklingen av WAVE 1998 (Women Against Violence in Europe) och framför allt utarbetandet av en databank som finns på cd-rom och Internet. Denna databank ger information om rehabiliteringscentrum för våldsoffer, och också offer för människohandel, inom Europeiska unionen och i ett antal kandidatländer (se bilaga 2).

Vid sidan av specifika program som Daphne och Stop kan också vissa pågående program inom sysselsättning och sociala frågor stödja gränsöverskridande projekt och bidra till bättre förståelse och utbyte av goda rutiner, som till exempel:

• EU:s program för jämställdhet under perioden 2001–2005 som har utformats för att ge ekonomiskt stöd för att genomföra ramstrategin för jämställdhet som skall ingå i all EU-politik (se bilaga 3).
• Equal-initiativet som stöder gränsöverskridande partnerskap att ta fram och sprida nya vägar att bemöta diskriminering och ojämlikheter vad gäller sysselsättning (se bilaga 3).

Nya perspektiv har uppstått genom att Europeiska rådet i Lissabon i mars 2000 uppmanade medlemsstaterna att använda strukturfonderna för att bekämpa fattigdom och social utslagning och utforma prioriteringsåtgärder för särskilda målgrupper. Italien använder till exempel Europeiska socialfonden för att bekämpa människohandel och stödja offer för sådan handel (se bilaga 4).

Slutligen är strängare administrativa kontroller viktiga inslag i kampen mot människohandel. I sitt meddelande om kvinnohandel noterade kommissionen behovet av att medlemsstaterna ser över villkoren för au-pairflickor och anställda i barer, dansetablissemang, sexshower och massageinstitut. Man rekommenderade också medlemsstaterna att se till att samordning sker mellan social- och hälsoinspektörer samt de rättsvårdande myndigheterna för att identifiera offer och hjälpa dem. Såvitt kommissionen vet har ingen uppföljning gjorts från medlemsstaterna kring denna rekommendation, fastän de har vissa möjligheter att utöva kontroller över arbetsgivare. Det vore lämpligt att medlemsstaterna såg över sin befintliga lagstiftning och sina administrativa kontroller och dessutom de villkor som gäller för äktenskapsförmedlingar och eskortverksamhet eftersom sådana tjänster ibland används för att dölja människohandel.

Att bekämpa och förebygga människohandel är ett gemensamt ansvar för ursprungs-, transit- och destinationsländerna. De verkliga, långsiktiga effekterna av de olika initiativ som redan vidtagits på unionsnivå, på regional nivå och inom medlemsstaterna, kommer, fastän de är oundgängliga, att minskas på ett betydande sätt om de inte motsvaras av åtgärder i ursprungs- och transitländerna. Detta kräver att de offentliga myndigheterna i dessa länder prioriterar frågan högre och ingriper på olika nivåer för att bekämpa handlarna, varna möjliga offer och hjälpa de offer som återkommer till ursprungslandet att återanpassa sig.

Vad som främst får kvinnor att lyssna på falska löften från rekryterarna och utsätta sig för risken att råka ut för människohandel hör ihop med fattigdom, arbetslöshet och bristerna på möjligheter i ursprungsländerna. Den försämrade ekonomiska situationen i dessa länder har haft en direkt effekt på flödet i människohandeln. Huvudmålen för gemenskapens utvecklingssamarbete omfattar kampen mot fattigdom, främjande av de mänskliga rättigheterna, jämställdhetsaspekter, demokrati och en hållbar utveckling. Dessutom är det viktigt att se till att ursprungsländerna är beredda att återintegrera offer som återvänder dit. Det händer fortfarande alltför ofta att kvinnor återigen faller offer för människohandlare eller får svårigheter att återhämta sig efter dessa ofta traumatiska erfarenheter. Vad gäller kandidatländerna är anslutningsprocessen ett bra verktyg för att angripa de grundläggande orsakerna till människohandel.

Ett sådant övergripande angreppssätt måste kompletteras med att vissa pilotprojekt rörande människohandel främjas, särskilt informationskampanjer som riktar sig till inte bara möjliga offer och allmänheten, utan också till offentlig förvaltning.

De instrument som redan används inom samarbetsprogrammen med myndigheter eller genom stöd till lokala icke-statliga organisationer och det civila samhället (särskilt sådana som rör mänskliga rättigheter, jämställdhetspolitik och tillgång till rättvisa) bör utvecklas ytterligare med alla viktiga ursprungs- och transitländer.

Stöd ges för att förbättra administrativa strukturer i nyckelsektorer (till exempel inom rättsvårdande myndigheter och domstolar). Utan sådana strukturer är det svårt att undersöka och åtala kriminella organisationer som är inblandade i organiserad brottslighet som kvinnohandel. Den nya Tacis-förordningen 2000–2006 som ger bidragsfinansierat tekniskt stöd till tretton länder i Östeuropa och Centralasien, har nya prioriteringar, bland annat samarbete inom rättsliga och inrikes frågor. Åtgärder av gemensamt intresse för EU och partnerstaterna betonas, liksom resultat, effektivitet och effekter. Partnerskaps- och samarbetsavtalen med länder i Oberoende staters samvälde rör också särskilda aspekter av rättsliga och inrikes frågor. I detta sammanhang kommer Tacis-medel att finansiera projekt för att bekämpa kvinnohandel och handel med barn.

Särskilda medel görs tillgängliga för att stödja samarbetet med kandidatländerna som en del av anslutningsprocessen med Europeiska unionen (se bilaga 5). Mycket har gjorts inom strategin inför anslutningen inom detta område. Särskilt ägnas i associeringspartnerskapen stor uppmärksamhet åt utvecklingen av den administrativa och rättsliga kapaciteten i kandidatländerna och åt identifieringen av vilka prioriteringar varje land behöver göra, och även kampen mot den organiserade brottsligheten. De rättsliga och inrikes frågorna är ett prioriterat område för alla kandidatländer i samband med förstärkningen av den administrativa och rättsliga kapaciteten. Partnersamverkansprojekt mellan medlemsstater och kandidatländernas förvaltningar har pågått sedan 1999. Ett stort antal utvalda projekt inom detta område har bidragit till effektiviteten i kampen mot organiserad brottslighet och kvinnohandel.

Andra former och forum för internationellt samarbete mot kvinnohandel

Stop-programmet syftar till att verka för, stödja och stärka nätverk och praktiskt samarbete mellan de olika personer som ansvarar för åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn i medlemsstaterna, samt att förbättra och anpassa deras utbildning och färdigheter. Programmet vänder sig till domare, åklagare, polismyndigheter, offentliganställda tjänstemän och offentliga myndigheter med ansvar för invandringsfrågor, gränskontroll, socialrätt och skatterätt, frågor om människohandel och sexuellt utnyttjande, stöd till brottsoffer och behandling av gärningsmännen. Stop-programmet är också öppet för frivilligorganisationer som har varit involverade i omkring 25% av projekten sedan 1996.

Programmet inleddes under 1996 för en period på fyra år med en budget på 6,5 miljoner euro. 85 projekt har samfinansierats under en programtid på fem år. Utöver stöd till åtgärder för att stärka samarbetet mellan myndigheter med ansvar för brottsbekämpning har man fäst särskild vikt vid att utveckla samarbete och metoder för att bistå brottsoffren och förhindra människohandel och sexuellt utnyttjande av barn. Forskning har också blivit en viktig del av Stop-programmets verksamhet. Särskild uppmärksamhet har för övrigt getts de projekt som också omfattar personer som är ansvariga för att förhindra och bekämpa människohandel i kandidatländerna för att bistå dem i deras förberedelser inför anslutningen till Europeiska unionen (44 % av projekten under 1999 och 45 % under 2000).

Eftersom Stop-programmet upphörde den 31 december 2000 har kommissionen föreslagit en förlängning under en period på två år (Stop II), för att säkerställa fortsatt stöd. Under denna tvåårsperiod kommer stöd på 4 miljoner euro att fördelas genom programmet. Förslaget inriktas särskilt på kandidatländerna. I förslaget understryks också vikten av samarbete med tredje länder och internationella organisationer. Stop II-programmet kommer sannolikt att antas av rådet under det första halvåret 2001.

Daphne-programmet (2000–2003), som är gemenskapens fleråriga program på fyra år för förebyggande åtgärder i kampen mot våld mot barn, ungdomar och kvinnor, utvecklades ur det årliga Daphne-initiativet (1997–1999). Daphne-initiativet uppstod inom ramen för de åtgärder som kommissionen vidtog som ett svar på den växande oron kring våld som riktades mot barn, ungdomar och kvinnor i Europa. Det fick ett brett ansvarsområde: att med en budget på 11,8 miljoner ecu under den tid initiativet pågick underlätta icke-statliga och sektorsövergripande insatser. Våld gavs vidast möjliga tolkning och täckte allt från sexuella övergrepp till våld i hemmet, kommersiell exploatering, mobbning i skolan, kvinnohandel och till våld som bygger på diskriminering av handikappade, minoriteter, invandrare eller andra utsatta grupper. Under 1997 finansierades 46 projekt via Daphne-initiativet, under 1998 49 stycken och under 1999 godkändes 54 projekt.

I och med att Daphne-programmet infördes (2000–2003) har det finansieringsberättigade verksamhetsområdet breddats i tre avseenden: ett bredare spektrum av organisationer kan ansöka om finansiering, den geografiska täckningen har utvidgats och projekten kan nu pågå längre än ett år. Genom programmet beviljas stöd på 5 miljoner euro per år (totalt 20 miljoner euro). Under år 2000 har 47 projekt finansierats. Bland dessa finns projekt som särskilt inriktas på kvinnohandel.

En ansökningsomgång offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, vanligen i mars varje år. Projekt som beviljas finansiering meddelas vanligen i september eller oktober varje år. Slutrapporter skall lämnas in inom tre månader från det att projektet avslutats. Kopior på dessa rapporter ingår i Daphnes projektdatabas. Denna databas utgör en resurs för alla som är engagerade i kampen mot våld mot barn, ungdomar och kvinnor och är en viktig referenskälla för organisationer som förbereder projekt.

Utöver det direkta stöd som erbjuds offren för människohandel, finns behov av att förbättra informationsutbyte och praxis mellan medlemsstaterna och kandidatländerna avseende olika medel för att förebygga och bekämpa människohandel.

Vid sidan av de särskilda programmen Stop och Daphne finns det andra gemenskaps-program och -initiativ inom området för sysselsättning, socialpolitik och jämställdhet som kan bidra till att bekämpa och förhindra människohandel, till exempel:

• Gemenskapsinitiativet Equal stödjer partnerskap över gränserna avsedda att utveckla och sprida nya sätt att motverka alla former av diskriminering och ojämlikhet på arbetsmarknaden. Partnerskap som ett sätt att integrera asylsökanden utgör ett av Equal-initiativets prioriteringar. Beroende på de asylsökandes officiella status kan bistånd tillhandahållas i form av nya sätt för att hjälpa dem att få tillgång till arbetsmarknad eller utbildning för avvisade asylsökande innan de lämnar landet. Europeiska unionens totala bidrag till Equal, som beviljas genom Europeiska socialfonden, uppgår till 2,847 miljoner euro för perioden 2000–2006.
• EU:s nya jämställdhetsprogram (2001–2005) har utformats för att bevilja ekonomiskt stöd för genomförandet av en gemenskapsstrategi för jämställdhet. Denna strategi skall omfatta all gemenskapspolitik och alla åtgärder avsedda att uppnå jämställdhet. Tillsammans med andra gemenskapsprogram kommer jämställdhets-programmet att stödja och finansiera allmänna aktiviteter inom områdena för ekonomi, lika deltagande och representation, sociala rättigheter, det civila samhället, könsroller och stereotyper.

Människohandel utgör en del av åtgärdsområdet "det civila samhället". Dessutom bör de projekt som utvecklas inom programmet komplettera dem som genomförs i programmen Daphne och Stop. För att vara bidragsberättigade skall projekten vara gränsöverskridande och bidra till att främja och sprida värderingar och praxis som utgör en grund för jämställdhet mellan könen, öka förståelsen för frågor med anknytning till jämställdhet och utveckla deltagarnas kapacitet till ett effektivt främjande av jämställdheten.

Alla berörda aktörer, i synnerhet icke-statliga organisationer, har tillgång till programmet, som även har öppnats för kandidatländerna. De avgör själva vilka program de vill delta i och Phare-programmet säkerställer avsedd samfinansiering. Under perioden 1998–2000 har Ungern, Litauen, Slovenien, Rumänien och Tjeckien deltagit i jämställdhetsprogrammet. I projekten ingick till exempel att främja lika lön och lika möjligheter på arbetsmarknaden, lokala partnerskap, att i nationell lagstiftning bekämpa diskriminering av kvinnor samt att ta fram aktiva åtgärder och nätverkssamarbete för jämställdhet mellan könen.

Europeiska socialfonden (ESF) är den främsta källan till gemenskapens finansiering av de lokala, regionala och nationella åtgärderna i samband med den europeiska sysselsättningsstrategin. Under de kommande sex åren (2000–2006) kommer ESF att stödja medlemsstaternas investeringar för att modernisera och utvidga deras respektive arbetsmarknader och i att utveckla deras mänskliga resurser.

Inom ramen för sysselsättningsstrategin utarbetar medlemsstaterna varje år nationella åtgärdsplaner för att genomföra sysselsättningsriktlinjerna, som fastställts genom gemensamma överenskommelser. I riktlinjerna uppmärksammas särskilt främjandet av lika tillgång för alla till arbetsmarknaden. I sysselsättningsriktlinje 7 anmodas medlemsstaterna att identifiera och bekämpa alla former av diskriminering som begränsar tillgången till arbetsmarknaden samt utbildning för grupper såsom etniska minoriteter och migrerande arbetstagare. I sysselsättningsriktlinje 9 uppmanas medlemsstaterna att bekämpa odeklarerat arbete och att uppmuntra att sådant arbete omvandlas till reguljär sysselsättning.

Europeiska socialfondens roll i kampen mot fattigdom och social utslagning kommer att utvecklas under de kommande åren, med anledning av införandet av den nya europeiska strategin för att främja social integration. Följande gemensamma mål fastställdes under Europeiska rådets möte i Nice i december 2000:

• Främja deltagande på arbetsmarknaden och tillgång för alla till resurser, rättigheter, varor och tjänster samt att förhindra utslagning.
• Hjälpa dem som är mest utsatta och med särskilda integrationsproblem.
• Mobilisera alla organisationer, myndigheter och andra inblandade organ i genomförandet av den nya strategin.

Medlemsstaterna åtog sig att införa social integration i alla berörda politikområden genom att, där så är lämpligt, använda medel från strukturfonderna, i synnerhet från Europeiska socialfonden. Medlemsstaterna håller nu på att utarbeta nationella åtgärdsplaner utifrån dessa målsättningar för perioden 2001–2003. Strategin kommer att ge medlemsstaterna möjlighet att utbyta praxis, att lära från varandra, att utveckla sin politik och att uppnå gemensamma mål.

Offren för människohandel är särskilt utsatta för diskriminering och social utslagning, vilket strategierna för social integration och sysselsättning skall bekämpa med stöd från ESF och andra gemenskapsprogram. Därmed kan gemenskapsstöd göras tillgängligt för rehabiliteringsåtgärder och andra former av stöd till offer för människohandel som efter att ha flytt är bosatta i medlemsstaterna.

I Italien ges offren för människohandel tillfälligt uppehållstillstånd under minst sex månader. Under denna period kan de delta i ett av de 49 integrationsprogram som drivs av icke-statliga organisationer och lokala myndigheter. I regionerna i Syditalien stöder Europeiska socialfonden en åtgärd avsedd att öka den lokala kännedomen om handeln med kvinnor och barn genom att skapa en databas och att bygga upp ett nätverk som sammanlänkar de olika berörda organisationerna, särskilt de lokala myndigheterna och de icke-statliga organisationerna. I centrala Italien kommer tillflyktsorter inrättas genom finansiering från strukturfonderna. Socialt stöd och utbildning kommer också att göras tillgängliga.

Phare-programmet är Europeiska unionens viktigaste kanal för finansiella instrument avsedda att bistå länderna i Central- och Östeuropa i deras förberedelser inför anslutningen till EU. I tio kandidatländer (en separat budgetförordning finns för Cypern och Malta) inriktas finansieringen från Phare på de prioriteringar som anges i anslutningspartnerskapen.

Stödet från Phare betalas ut i form av gåvobistånd och stöd tillhandahålls för åtgärder avsedda för institutionsuppbyggnad, investeringsprojekt i rättsramar samt ekonomisk och social sammanhållning. Phare stödjer nationella, regionala och lokala myndigheter samt reglerings- och tillsynsorgan för att införliva hela gemenskapens regelverk, inklusive inom områdena rättsliga och inrikes frågor, socialpolitik och lika möjligheter.

När det gäller ekonomisk och social sammanhållning finns stöd tillgängligt för att bistå kandidatländerna i deras förberedelser för att använda strukturfonderna, inklusive Europeiska socialfonden, som är den viktigaste källan för gemenskapens finansiering av gräsrots-projekt för att bekämpa arbetslöshet och främja lika möjligheter. Bistånd till tull- och immigrationsmyndigheter beviljas inom ramen för strategierna för integrerad gränsförvaltning (Integrated Border Management Strategies).

Phare finansierar också samarbetsprogram över gränserna som främjar samarbete mellan gränsregioner i kandidatländer i Centraleuropa och EU:s medlemsstater (i samverkan med Interreg), samt kandidatländerna sinsemellan. I anknytning till stärkandet av det civila samhället finansieras genom Access-programmet (som ingår i Phare-programmet) icke-statliga organisationers projekt som syftar till social integrering och deltagande av enskilda personer och grupper som riskerar att bli ekonomiskt, socialt eller politiskt marginaliserade.

Dessutom beviljas i Phare-programmet ekonomiskt stöd för att göra det möjligt för kandidatländerna att delta i olika gemenskapsprogram med de nuvarande medlemsstaterna och andra tredje länder. Kandidatländerna väljer själva, i samråd med Europeiska unionen, vilka program de önskar delta i (som de själva finansierar) och om medfinansiering från Phare är nödvändig. Flera kandidatländer har utnyttjat denna möjlighet för att samfinansiera sitt deltagande i programmet för lika möjligheter för kvinnor och män. Finansiering från Phare kan också användas för att hjälpa kandidatländerna att delta i Daphne-programmet.