Vers une politique commune de l'Union européenne en matière d'immigration

Tous les États membres de l'Union européenne (UE) sont affectés par les flux migratoires internationaux et ils ont convenu de mettre en place au niveau de l'UE une politique commune en matière d'immigration. Les propositions que la Commission européenne a présenté en vue d'élaborer une telle politique ont pour la plupart été intégrées à la législation de l'UE. Leur objectif principal est de parvenir à gérer les flux migratoires grâce à une approche coordonnée prenant en compte la situation économique et démographique de l'UE.

En dépit des politiques d'immigration restrictives qui sont appliquées depuis les années 70 par la plupart des États membres, de nombreux immigrants légaux et illégaux ont continué à affluer dans l'UE, de même que des demandeurs d'asile. Tirant profit de ces personnes à la recherche de meilleures conditions de vie, des réseaux de trafic illicite et de traite des êtres humains se sont constitués dans toute l'UE. De ce fait, des ressources considérables ont dû être mobilisées en vue de combattre l'immigration clandestine, et en particulier les trafiquants et passeurs. Par ailleurs, on doit reconnaître que les immigrants sont nécessaires à l'UE dans certains secteurs ou régions afin de répondre à certains besoins économiques ou démographiques.

Conscients qu'une nouvelle approche en matière de gestion des flux migratoires était indispensable, les dirigeants de l'UE ont défini, lors du Conseil européen d'octobre 1999 à Tampere (Finlande), les principes de base d'une politique commune de l'UE en matière d'immigration. L'approche convenue à Tampere en 1999 a été entérinée en 2004 avec l'adoption du programme de La Haye, lequel fixe des objectifs en vue du renforcement de la liberté, de la sécurité et de la justice dans l'UE pour la période 2005-2010.

"Cette page présente de manière générale la politique européenne concernant l'affaire de la « citoyenneté européenne », et contient deux volets : Partie I couvre les développements survenus au cours des dernières années. Partie II donne une vue générale des réalisations et de l'acquis au niveau européen de l'affaire en question."

I) Derniers développements

Immigration économique

• La Commission européenne a présenté en juillet 2001 une proposition de directive sur les conditions d’admission et de séjour des travailleurs de pays tiers. Toutefois, en raison des divergences de vues entre États membres sur la question, les négociations n’ont pas pu déboucher sur l’adoption d’un texte législatif. La Commission a relancé en 2005 le débat sur la nécessité de définir des règles communes en matière d’admission des immigrants économiques avec la publication d’un livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques (COM (2004) 811). La consultation a conduit à l’adoption, en décembre 2005, d’un «programme d'action relatif à l'immigration légale» (COM (2005) 669) qui énumère les mesures et les initiatives législatives que la Commission entend prendre afin d’assurer un développement cohérent de la politique de l’UE en matière d’immigration légale.

Intégration

• En septembre 2007 la Commission a présenté le Troisième Rapport annuel sur la migration et l'intégration (COM (2007) 512), qui continue le processus de monitorage des développements des politiques d'admission et d'intégration des ressortissants de pays tiers aux niveaux national et de l'UE. Le Rapport fournit des informations sur l'établissement du cadre de l'UE pour l'intégration jusqu'à juin 2007 et il comprenne des informations spécifiques sur les différentes dimensions du processus d'intégration dans les États membres pendant l'année 2005 et le premier semestre de 2006.

Immigration clandestine et retour

• Le 16 décembre 2008, le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne ont adoptés la directive 2008/115/CE relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier comme publiés au Journal officiel (L 348 de 24.12.2008). L'échéance de transposition pour les États membres est 24 octobre 2010.
• En Juillet 2006, la Commission a adopté une Communication sur les priorités d'action en matière de lutte contre l'immigration clandestine de ressortissants de pays tiers (COM (2006) 402) qui s'appuie sur les principes directeurs et sur les réalisations de l'Union à ce jour, et elle définit de nouveaux axes prioritaires. Elle applique une démarche globale, assurant un équilibre entre sécurité et droits fondamentaux de l'individu, et applique ainsi des mesures à tous les stades du processus migratoire clandestin.
• Afin de mettre pleinement en œuvre le programme d’action en matière de retour arrêté en 2002, la Commission a adopté en septembre 2005 une proposition de directive relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. L’objectif de cette proposition est de définir des règles communes claires, transparentes et équitables en matière de retour, d’éloignement, de recours à des mesures coercitives, de garde temporaire et de réadmission, qui prennent pleinement en compte le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales des intéressés.

Immigration et développement

• En septembre 2005, la Commission a adopté la communication intitulée «Migration et développement: des orientations concrètes» (COM (2005) 390). Cette communication constitue la réponse de l’Union européenne aux invitations formulées par le Conseil en mars 2003 et le Conseil européen en novembre 2004 en vue de soumettre des orientations concrètes visant à améliorer l’impact des migrations sur le développement des pays d’origine dans un certain nombre de domaines. Elle se veut donc une contribution de la politique d’immigration de l’UE aux objectifs de la politique de développement. La communication détaille une série de mesures et d’initiatives susceptibles d’amener des progrès concrets.
  
  La communication identifie un certain nombre d’orientations concrètes dans les domaines suivants : envois de fonds vers les pays d'origine, favoriser le rôle des diasporas en tant qu'acteurs de développement des pays d'origine, et encourager la circulation des cerveaux tout en limitant l’incidence négative de la fuite des cerveaux.

II) Contexte général

a. L'agenda de Tampere

Le Conseil européen de Tampere (Finlande) s'est accordé en octobre 1999 sur les critères que devait respecter la politique d'immigration de l'UE, à savoir :

• elle doit être fondée sur une approche exhaustive de la gestion des flux migratoires , de façon à trouver un juste équilibre entre admission pour des motifs humanitaires et économiques;
• elle doit assurer un traitement équitable des ressortissants de pays tiers visant chaque fois que possible à leur accorder des droits et des obligations similaires à ceux des citoyens de l’État membre dans lequel ils vivent;
• un élément clé des stratégies de gestion doit être le développement de partenariats avec les pays d’origine, y compris dans le cadre de politiques de co-développement;

Comme première étape de la création d’une politique commune de l’UE en matière d’immigration, la Commission européenne a présenté en novembre 2000 une communication au Conseil et au Parlement européen en vue de lancer un débat avec les autres institutions de l’UE et avec les États membres et la société civile. Cette communication recommandait la mise au point d’une approche commune en matière de gestion de l’immigration prenant en compte les éléments suivants:

• le développement économique et démographique de l’Union;
• la capacité de réception de chaque État membre ainsi que les liens historiques et culturels avec les pays d’origine;
• la situation des pays d’origine et l’incidence de la politique migratoire sur celle-ci (fuite des cerveaux);
• la nécessité de développer des politiques d’intégration spécifiques (fondées sur le traitement équitable des ressortissants de pays tiers en séjour régulier dans l’Union, la prévention de l'exclusion sociale, du racisme et de la xénophobie et les respect de la diversité).

Elle a été suivie en juillet 2001 par une autre communication qui proposait l’adoption d’une méthode ouverte de coordination de la politique d’immigration de la Communauté, afin d’encourager les échanges d’information entre États membres sur la mise en œuvre de la politique commune. La procédure préconisée suppose de parvenir à un accord sur un certain nombre d’objectifs européens ou de lignes directrices qu’il reviendrait ensuite aux États membres d’incorporer à leurs plans d’action nationaux, lesquels feraient l’objet d’un suivi régulier.

b. Les principaux succès au cours de la période de mise en ouvre du programme de Tampere (1999-2004) ont été les suivants:

Immigration légale

• Réunification familiale – la directive du Conseil 2003/86/CE du 22 septembre 2003 sur le droit à la réunification familiale est entrée en vigueur le 3 octobre 2003. Les États membres avaient jusqu'au 3 octobre 2005 pour mettre leur législation nationale en conformité avec cette directive.
• Statut de résident de l’UE de longue durée - la directive du Conseil 2003/109/CE du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, c'est-à-dire résidant légalement depuis au moins cinq ans sur le territoire d’un État membre, est entrée en vigueur le 23 janvier 2004. Les États membres avaient jusqu'au 23 janvier 2006 pour mettre leur législation nationale en conformité avec cette directive.
• Étudiants – une directive relative aux conditions d’admission des ressortissants de pays tiers à des fins d’études, d’échange d’élèves, de formation non rémunérée ou de volontariat a été adoptée par le Conseil le 13 décembre 2004 (directive 2004/114). Elle est entrée en vigueur le 12 janvier 2005 et les États membres ont jusqu’au 12 janvier 2007 pour mettre leur législation nationale en conformité avec cette directive.
• Chercheurs – une directive relative à une procédure d'admission spécifique des ressortissants de pays tiers dans l’UE aux fins de recherche scientifique a été adoptée par le Conseil le 12 octobre en 2005 (directive 2005/71). Ses dispositions doivent avoir été transposées par les États membres d’ici au 12 octobre 2007.

Intégration

• Intégration et emploi – en juin 2003, la Commission européenne a adopté une communication sur l'immigration, l'intégration et l'emploi dans laquelle elle invitait les États membres à renforcer leurs efforts d’intégration des immigrants (COM (2003) 336).
• Un réseau de points de contact nationaux sur l’intégration a été mis en place et se réunit régulièrement pour échanger et discuter les meilleures pratiques. Ce réseau a permis de recueillir des informations précieuses dans le cadre de l’élaboration du manuel sur l’intégration publié en novembre 2004.
• En septembre 2005, la Commission a adopté une communication intitulée ' Programme commun pour l'intégration - Cadre relatif à l'intégration des ressortissants de pays tiers dans l'Union européenne' (COM (2005) 389). Cette communication propose de nouvelles pistes d’action tant au niveau communautaire que national. Les États membres sont encouragés à renforcer leurs efforts en vue d’élaborer des stratégies d’intégration nationale exhaustives et de nouvelles modalités visant à assurer la cohérence entre les actions engagées au niveau de l’UE et national sont proposées.
• En juin 2006 la Commission a présenté le Second Rapport Annuel sur la Migration et l'Integration (SEC (2006) 892) qui fournit une vue globale des courants de migration dans l'Union européenne, analyse les changements et décrit les actions entreprises en ce qui concerne l'admission et l'intégration des immigrants aux niveaux national et de l'UE au cours de l'année 2004.
• En mai 2007 la deuxième édition du Manuel sur l’intégration à l’intention des décideurs politiques et des praticiens a été publié comme guide pour l’échange d’informations et de meilleures pratiques. Il se focalise sur le recentrage de l'intégration des immigrants, le logement dans un environnement urbain, l'intégration économique, et la gouvernance en matière d'intégration. Une troisième édition est prévue pour le 2009.
• En juin 2007, les Conclusions du Conseil sur le renforcement des politiques d'intégration dans l'UE par la promotion de l'unité dans la diversité ont été adoptés suite à la réunion informelle des ministres de l'UE chargés de l'intégration a eu lieu à Potsdam en mai 2007. Elles marquent une nouvelle étape dans la définition des objectifs de l'UE en matière d'intégration.

Immigration clandestine

• Plan global de lutte contre l’immigration clandestine – le 28 février 2002, le Conseil de ministres de l’UE a adopté un plan global de lutte contre l’immigration clandestine et le trafic d’êtres humains dans l’Union européenne.
• Retour - le 28 novembre 2002, le Conseil a adopté un programme d’action en matière de retour qui proposait de mettre en place une série de mesures de court, moyen et long termes – y compris des normes ou orientations minimales communes à l’UE – dans le domaine du rapatriement des immigrés clandestins.

Relations avec les pays tiers

• Des accords de réadmission ont été conclus avec un certain nombre de pays ( Hong Kong, Macao, Sri Lanka, Albanie) et des négociations sont en cours avec plusieurs autres.
• Assistance aux pays tiers – le 10 Mars 2004, le Parlement européen et le Conseil ont adopté un règlement établissant un programme d’assistance technique et financière en faveur des pays tiers dans les domaines de la migration et de l’asile (AENEAS). Il contient un programme pluriannuel couvrant les années 2004 to 2008 et doté d’un budget global de 250 millions d’euros.

Enfin, il convient de rappeler que la politique commune en matière d’immigration ne s’applique pas au Danemark,pays qui a décidé de ne pas adhérer au titre IV du traité instituant la Communauté européenne. Quant au Royaume-Uni et à l’Irlande, ils décident de leur participation au cas par cas (possibilité de «opt-in»).