Le mandat d'arrêt européen remplace les procédures d'extradition entre les Etats membres de l'UE

Depuis le 1er mai 2004, un mandat d'arrêt européen, valable dans toute l'Union européenne, remplace les procédures d'extradition dans 16 Etats membres de l'Europe élargie. Ce mandat d'arrêt européen peut être délivré par une autorité judiciaire nationale émettrice lorsque la personne dont la remise doit être obtenue est accusée d'un délit punissable de plus d'un an de prison ou a été jugée et est sous le coup d'une peine de prison de plus de quatre mois. Une décision prise par l'autorité judiciaire d'un Etat membre, requérant l'arrestation et la remise d'une personne, doit donc pouvoir être exécutée le plus rapidement et le plus aisément possible dans les autres Etat membres de l'Union européenne. Le mandat d'arrêt européen accélère et simplifie les procédures de remise et met fin aux ingérences politiques. Une autre conséquence de l'introduction du mandat d'arrêt européen est que les Etats membres ne peuvent plus refuser de remettre à un autre Etat membre leurs propres citoyens ayant commis une infraction grave, ou qui sont soupçonnés d'avoir commis de tels actes dans un autre Etat membre, au seul motif qu'ils s'agit de leurs ressortissants. Le niveau élevé de confiance et de coopération mutuelle entre les Etats membres et le fait qu'ils partagent une même conception exigeante de l'état de droit ont permis de simplifier et d'améliorer l'efficacité de la procédure d'extradition.

Les Etats membres de l'Union européenne étaient tenus de légiférer à l'échelon national de façon à ce que le mandat d'arrêt européen (MAE) entre en vigueur au plus tard le 1er janvier 2004. Le 13 juin 2002, le Conseil des ministres de l'UE adoptait une décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats membres de l'UE.

Un mandat d'européen peut être émis par un tribunal national lorsqu'une personne dont l'extradition est demandée est poursuivie pour une infraction punissable de plus d'un an de prison, ou lorsque la personne a été condamnée à une peine de prison de plus de quatre mois. L'objectif est de remplacer les longues procédures d'extradition par une nouvelle procédure plus efficace garantissant le retour de personnes soupçonnées d'infractions graves ou condamnées pour une infraction grave qui ont pris la fuite. Dans le cadre de cette procédure, ces personnes sont transférées sous la contrainte d'un Etat membre à l'autre pour y faire l'objet de poursuites criminelles ou en vue de l'exécution d'une peine privative de liberté ou d'un ordre de détention. Le MAE permet l'extradition de ces personnes dans un délai raisonnable en vue de leur jugement ou de leur détention en exécution de la peine.

Le MAE repose sur le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires. En d'autres termes, une décision prise par l'autorité judiciaire d'un Etat membre, requérant l'arrestation et l'extradition d'une personne, doit être reconnue et exécutée le plus rapidement et le plus facilement possible dans les autres Etats membres.

En quoi consiste exactement le mandat d'arrêt européen?

Le mandat d'arrêt européen introduit une série de nouveautés par rapport aux anciennes procédures d'extradition:

Des procédures plus rapides: L'état dans lequel la personne est arrêtée doit extrader cette personne vers l'état qui a lancé le MAE dans les 90 jours suivant son arrestation. Si cette personne accepte son extradition, la décision sera prise dans les 10 jours.

Des procédures simplifiées: Pour 32 catégories d'infractions graves, le mandat d'arrêt européen supprime le principe de double incrimination – en vertu duquel le pays requérant l'extradition tout comme le pays qui doit arrêter et extrader le présumé criminel reconnaissent et acceptent le caractère criminel de l'acte qui a été commis. Ces infractions graves incluent la participation à une organisation criminelle, le terrorisme, la traite d'êtres humains, l'exploitation sexuelle d'enfants et la pédopornographie, le trafic illicite d'armes, de munitions et d'explosifs, la corruption, la fraude, y compris la fraude affectant les intérêts financiers de l'Union européenne, le blanchiment d'argent et la contrefaçon des billets, y compris de l'euro. Les mandats d'arrêt européens émis pour des infractions, avérées ou présumées, reprises sur cette liste doivent être exécutés par l'état d'arrestation, sans que l'infraction soit nécessairement incriminée de manière comparable, pour autant que ladite infraction soit suffisamment grave, et passible d'au moins 3 ans de peine privative de liberté dans l'Etat membre ayant lancé le MAE. Le principe de double incrimination est maintenu pour les infractions non reprises sur la liste précitée d'infractions graves ou punissables d'une peine privative de liberté de moins de 3 ans.

Aucune ingérence politique: Dans les procédures d'extradition, la décision finale de remise de la personne est une décision politique. La procédure du MAE supprime la phase politique de l'extradition. En d'autres termes, l'exécution de ces mandats se limite à une procédure judiciaire supervisée par l'autorité judiciaire nationale, qui est entre autres responsable du respect des droits fondamentaux.

Remise de ressortissants: Les pays de l'UE ne peuvent plus refuser de remettre leurs propres ressortissants. Le MAE repose sur le principe selon lequel les citoyens européens doivent répondre de leurs actes devant des tribunaux de l'UE. Un Etat membre ne pourra donc plus s'opposer à la remise d'un de ses citoyens ayant commis une infraction/un crime dans un autre Etat membre au motif qu'il s'agit d'un de ses ressortissants. D'autre part, un Etat membre qui remet un de ses citoyens pourra demander son retour pour qu'il purge sa peine dans le pays où il réside, et ce en vue de faciliter sa réinsertion future.

Garanties: Le MAE assure un bon équilibre entre efficacité et garanties strictes quant au respect des droits fondamentaux de la personne arrêtée. Au moment de mettre en œuvre la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen, les Etats membres et les tribunaux nationaux doivent respecter les dispositions de la Convention européenne des droits de l'homme et veiller à ce qu'elles soient respectées. Toute personne arrêtée sur la base d'un MAE pourra être assistée d'un avocat, et au besoin, d'un interprète, conformément à la législation de l'Etat membre où il/elle a été arrêté(e). En cas de jugement par défaut d'une personne arrêtée ultérieurement sur la base d'un MAE, cette personne devra être rejugée dans le pays demandant son retour (voir infra).

Motifs de refus: La remise de la personne pourra être refusée pour plusieurs motifs (voir art. 3 et 4 de la décision-cadre). Citons notamment:

• Le principe "ne bis in idem" en vertu duquel la personne ne sera pas extradée vers le pays ayant lancé le mandat d'arrêt européen si il/elle a déjà été jugé(e) pour la même infraction.
• amnistie: Un Etat membre peut refuser de remettre une personne si sa législation nationale amnistie l'infraction en question.
• Prescription: Un Etat membre pourra refuser d'extrader une personne si l'infraction est prescrite par le droit national (c'est-à-dire lorsque le délai pour les poursuites est dépassé en vertu du droit national).
• Âge de la personne: un Etat membre peut également refuser l'extradition d'un jeune n'ayant pas atteint l'âge de la majorité pénale dans la législation nationale.

Un Etat membre peut aussi exécuter directement la peine convenue dans un autre Etat membre au lieu de remettre le coupable à cet Etat membre.

Peine de prison à vie: Lorsqu'une personne arrêtée sur la base d'un MAE est passible d'une peine de prison à vie, le pays qui exécute le MAE peut exiger, comme condition à l'exécution du MAE, que ladite personne aura droit à un réexamen périodique de sa situation personnelle.

Peine de mort: Il n'est pas fait mention de la peine de mort, celle-ci ayant été abolie dans toute l'Union européenne.

Relations avec les pays tiers: Le mandat d'arrêt européen n'est applicable que sur le territoire de l'UE (15 Etats membres, et 25 depuis le 1er mai). Les relations avec les pays tiers restent donc régies par les règles relatives à l'extradition. Si un pays tiers exige l'extradition d'une personne ayant déjà été remise à un autre Etat membre sur la base d'un MAE, il devra d'abord consulter l'Etat membre qui a autorisé sa remise.

Comment la décision-cadre a-t-elle été adoptée?

Le 19 septembre 2001, la Commission a proposé une décision-cadre (COM(2001) 522 final/2) (Fichier PDF 231 KB) qui a fait l'objet d'un accord politique le 11 décembre 2001. La décision-cadre a été officiellement adoptée en juin 2002. Le nouveau système remplace le système traditionnel d'extradition entre les Etats membres et est valable sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne dès sa transposition dans la législation de tous les Etats membres. L'échéance pour la transposition permettant l'entrée en vigueur du MAE a été fixée au 1er janvier 2004.
Le mandat d'arrêt européen met en œuvre une décision prise en octobre 1999 par le Conseil européen – constitué des chefs d'Etat ou de gouvernement des 15 Etats membres – à Tampere, en Finlande, pour améliorer la coopération judiciaire dans l'Union européenne et, en particulier, pour supprimer les procédures officielles d'extradition pour les personnes "qui tentent d'échapper à la justice après avoir fait l'objet d'une condamnation définitive." Son efficacité repose sur la confiance mutuelle entre les Etats membres, qui acceptent et reconnaissent les décisions rendues par les tribunaux des autres pays de l'Union. Son objectif – affirmé par tous les Etats membres – est d'empêcher que les criminels échappent à la justice dans l'UE.

Avait-on déjà essayé de simplifier les procédures d'extradition entre les Etats membres?

Oui. L'extradition est actuellement régie par la Convention européenne d'extradition de 1957, négociée dans le cadre du Conseil de l'Europe. Dans le contexte de l'Union européenne, deux conventions ont été élaborées dans les années 1990:

1. la Convention du 10 mars 1995 relative à la procédure simplifiée d'extradition entre les Etats membres de l'Union européenne (Convention européenne d'extradition de 1995),

2. la Convention du 27 septembre 1996 relative à l'extradition entre les Etats membres de l'Union européenne (Convention européenne d'extradition de 1996), et

3. l'extradition est également régie par certaines dispositions de la Convention du 19 juin 1990 mettant en œuvre l'accord de Schengen (Convention de Schengen).

Ces deux conventions européennes d'extradition, ainsi que la convention d'application de Schengen, visaient à compléter et à faciliter les précédentes conventions d'extradition, comme la Convention européenne d'extradition de 1957 (Conseil de l'Europe), applicables entre les Etats membres.

Les conventions européennes d'extradition de 1995 et de 1996 ne sont pourtant pas entrées en vigueur car tous les Etats membres ne les ont pas encore ratifiées. Un Etat membre a toutefois la possibilité de déclarer qu'il appliquera les conventions avec les autres Etats membres ayant fait une déclaration similaire. Les deux conventions européennes d'extradition sont dès lors applicables entre pratiquement tous les Etats membres.

La convention européenne d'extradition de 1995 exige l'accord (consentement) de la personne à son extradition. En cas de consentement, la procédure simplifiée sera d'application. La convention d'application de Schengen contient également des dispositions régissant l'extradition consentie. La décision-cadre relative au MAE a intégré ces dispositions dans un cadre juridique unique sur les procédures de remise.

La convention européenne d'extradition de 1996 introduit plusieurs dispositions innovantes, comme la suppression de deux importants obstacles à l'extradition: les crimes politiques et les propres ressortissants. La convention de 1996 prévoit ainsi qu'aucun délit/crime ne pourra être considéré par l'Etat requis comme un délit politique, comme un délit en rapport avec un délit politique ou comme un délit inspiré par des motifs politiques et que l'extradition ne pourra être refusée aux motifs que la personne à extrader est un ressortissant de l'Etat membre requis. Toutefois, les Etats membres peuvent formuler des réserves concernant les articles sur les délits politiques, et ceux-ci y ont eu largement recours. Cette possibilité a été supprimée dans la décision-cadre sur le MAE. Comme nous l'avons expliqué ci-dessus, les pays de l'UE ne pourront plus refuser de remettre leurs propres ressortissants.

Qui fait quoi?

La Commission européenne partage avec les Etats membres le droit de faire des propositions dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Soucieuse de proposer des stratégies globales, elle a pour mission d’élaborer des politiques et des mesures avant de les mettre en œuvre. C’est ainsi que le 19 septembre 2001, elle a fait une proposition de mandat d’arrêt européen de manière à remplacer les procédures d’extradition par un instrument plus efficace basé sur la reconnaissance mutuelle (voir ci-dessus). La Commission européenne évaluera la mise en œuvre de la décision-cadre dans un rapport à paraître d'ici la fin 2004.

La coopération judiciaire européenne en matière pénale se fait également par le biais d’ organisations internationales telles que le Conseil de l’Europe et les Nations unies, et constitue en outre un des volets du travail associé à l’élargissement de l’UE et au dialogue transatlantique avec les Etats-Unis et le Canada.

How has the EAW been implemented by Member States ?

The Commission has evaluated the implementation of the Framework decision in a report issued on the 23.2.2005 (COM(2005)63 (PDF File 139 KB) and SEC(2005)267)(PDF File 236 KB) . Despite some initial delays, the EAW is now operational in most of the cases planned and its impact is positive, in terms of depoliticisation, efficiency, and speed in the procedure for surrendering people who are sought, while fundamental rights are respected throughout.

The effectiveness of the EAW can be gauged provisionally from the 2 603 warrants issued, the 653 persons arrested and the 104 persons surrendered up to September 2004. The surrender of nationals, a major innovation in the Framework Decision, is now a fact, though most Member States have chosen to apply the condition that in the case of their nationals the sentence should be executed on their territory.

Since the Framework Decision came into operation, the average time taken to execute a warrant is provisionally estimated to have fallen from more than nine months to 43 days. This does not include these frequent cases where the person consents to surrender, for which the average time taken is 13 days.

The improvements due to the arrest warrant also benefit the persons concerned, who in practice now consent to their surrender in more than half the cases reported. The Framework Decision is more precise than previous provisions, as regards for instance the ne bis in idem principle, the right to the assistance of a lawyer or the right to the deduction from the term of the sentence of the period of detention served. Furthermore, as a result of the speed with which it is executed, the arrest warrant contributes to better observance of the "reasonable time limit" principle.

This overall success should not make one lose sight of the effort that is still required by some Member States to comply fully with the Framework Decision. The report highlights the difficulties that remain in that respect. A few Member States considered that, with regard to their nationals, they should reintroduce a systematic check on double criminality or convert their sentences. Noticeable in some Member States is the introduction of supplementary grounds for refusal, which are contrary to the Framework Decision, such as political reasons, reasons of national security or those involving examination of the merits of a case. Moreover, there are cases in certain Member States where the decision-making powers conferred on executive bodies are not in line with the Framework Decision. Lastly, by ruling out the warrant's application to acts that occurred before a given date, a few Member States did not comply either with the Framework Decision. The extradition requests which they continue to present therefore risk being rejected by the other Member States.

The Commission considers this first evaluation as provisional and accordingly reserves the right to present proposals for amending the Framework Decision in the light of further experience.