I capi di Stato e di governo dei 27 hanno scelto, come primo ‘ministro degli esteri’ europeo, Lady Ashton, al secolo Catherine Ashton, 53 anni, laburista, britannica, baronessa. La Ashton ha contemporaneamente tre ruoli: è responsabile per la politica estera e di sicurezza comune –il posto finora avuto da Javier Solana-, è vice-presidente della Commissione europea con la responsabilità delle relazioni esterne e presiede le riunioni del Consiglio dei ministri degli Esteri.

I compiti di Lady Ashton sono molteplici: deve partecipare a ogni sorta di riunioni interne ed esterne e deve gestire una serie di dossier impressionante. Le servirebbe un robusto filo istituzionale per districarsi –Arianna europea- nel labirinto delle competenze esterne dell’Unione europea (sicurezza, sviluppo, vicinato, allargamento, relazioni commerciali, etc.), spezzettate tra vari commissari e vari Consigli talora senza linee di demarcazione precise.

Invece, il Trattato è piuttosto vago: col tempo, si definiranno prassi istituzionali, frutto dell’esperienza e, inevitabilmente, anche dei rapporti di forza fra i protagonisti. Nella Commissione, la Ashton avrà dei vice di fatto, se non di diritto –per il Trattato, i commissari sono tutti eguali fra di loro-: in particolare, coordinerà il lavoro del lettone Andris Piebalgs, aiuti allo sviluppo (e Piebalgs rappresenterà l’Esecutivo nel Consiglio Esteri); del ceco Stefan Füle (allargamento e vicinato); e della bulgara Kristalina Georgieva (aiuti umanitari e protezione civile).  

Fra le priorità interne di Lady Ashton, c’è l’organizzazione del Servizio di azione esterna. Anche qui, il Trattato che istituisce il Seae non fa da ‘road map’: fornisce poche indicazioni e lascia spazio allo spirito d’iniziativa e alle capacità negoziali del ‘ministro degli esteri europeo’ e dei suoi collaboratori. Il documento prevede solo che il Seae comprenda funzionari provenienti in pari misura da Commissione e Consiglio e diplomatici dei Paesi membri.

Nel 2004/’05, dopo la firma della ‘Costituzione’ –poi abortita-, e di nuovo nel 2007/’08 (prima del fallito referendum irlandese), Commissione e Consiglio avevano discusso del Seae, lasciandogli una natura “sui generis”: il nuovo Servizio dovrebbe essere distinto e separato dalle due Istituzioni europee (e dotato di un proprio bilancio), ma nel contempo restare loro  ‘equivicino’ – l’espressione è di Antonio Missiroli, direttore degli studi allo European Policy Center di Bruxelles e autore di un articolo in merito su AffarInternazionali, la rivista online dell’Istituto Affari Internazionali -.

Nell’ottobre scorso, la presidenza di turno svedese del Consiglio dell’Ue ha sintetizzato in un documento, che non ha valore vincolante, il consenso raggiunto dai 27 su caratteristiche e organizzazione del nuovo Seae: è un punto di partenza per le conclusioni che la Ashton deve preparare e presentare entro aprile. La scadenza è ravvicinata e i tempi si sono fatti più serrati per il ritardo con cui la Commissione è entrata in funzione, poiché il voto d’investitura del Parlamento europeo è slittato da gennaio a febbraio.

Le questioni aperte sono numerose, ha detto Egidio Canciani, funzionario della Commissione europea, facendo il punto sulla nascita del Seae con un gruppo di giornalisti italiani. Canciani è capo unità aggiunto Coordinazione generale e Politica europea di vicinato alla Direzione generale Relazioni esterne.

Uno Steering Committee è al lavoro: èpresieduto dalla Ashton stessa e comprende i segretari generali di Commissione e Consiglio (Catherine Day e Pierre de Boissieu), i direttori dei rispettivi servizi giuridici e i direttori generali della DG Relazioni esterne e della Pesc (Joao Vale de Almeida e Robert Cooper). Il comitato sta redigendo una bozza da illustrare al Parlamento europeo, che deve esprimere un parere, e da sottomettere al vaglio dei 27. E’ però possibile che, per rispettare la scadenza di aprile e per dare alla Ashton uno staff, sia necessario stralciare dalla decisione gli aspetti riguardanti le riforme del regolamento finanziario (linea di bilancio separata) e del regolamento del personale (intricatissima), su cui  l’Assemblea di Strasburgo ha diritto di co-decisione.

In altre parole, si potrebbe adottare al più presto una decisione quadro che crei il Seae e gli assegni un primo nucleo di funzionari ‘distaccati’ da Consiglio, Commissione e ministeri nazionali, lasciando aperte le trattative inter-istituzionali più complesse. Il documento di ottobre prevede una costruzione in progress del Seae e l’opportunità di verifiche nel 2012 e nel 2014.

Per ora, la taglia finale e la precisa natura giuridico-amministrativa del Servizio restano indeterminate. E’ però probabile che esso comprenderà tutte le delegazioni Ue nei Paesi terzi (oltre 120); che sarà guidato da una sorta di segretario generale e che concentrerà i desks geografici attualmente ‘duplicati’ in Consiglio e Commissione (ma alcune DG potrebbero conservare le task forces che si occupano di singoli Paesi in chiave commerciale, di adesione o di vicinato); e che supporterà anche il lavoro di Herman van Rompuy, presidente per due anni e mezzo del Consiglio europeo, in modo da evitare la nascita di staff paralleli.

Resta poi da vedere quale sarà l’atteggiamento dei 27 verso la diplomazia europea e come sarà distribuita la provenienza dei diplomatici e dei funzionari nelle posizioni chiave. Foreign Office e Quai d’Orsay, Farnesina e Auswaertiges Amt e le altre diplomazie nazionali avranno un'ulteriore opportunità di confronto e d'incontro europei.

 

* L'opinione espressa è dell'autore e non necessariamente rispecchia quella della Commissione europea.