No 23 (October 2000/Octobre 2000/Oktober 2000)

Afin notamment de protéger les droits des futurs retraités, la Commission européenne a adopté le 11 octobre une proposition de Directive sur les institutions de retraite professionnelle (fonds de pension et caisses de retraite). Il s'agit d'un cadre prudentiel également destiné à garantir aux institutions de retraite la liberté de développer une politique d'investissement efficace. Elles doivent pouvoir réaliser suffisamment de placements en actions, qui à long terme offrent traditionnellement de bons rendements et permettent de lier les promesses de retraite à la croissance de la productivité et de l'économie réelle. Les institutions de retraite pourront à cet égard profiter de la profondeur et de la liquidité accrues des marchés de capitaux, résultant de la mise en place de l'euro, afin de renforcer l'efficience et la sécurité de leurs placements. Enfin, la proposition de Directive vise à permettre à une institution de retraite établie dans un Etat membre de gérer les régimes de retraite d'entreprises établies dans d'autres Etats membres.

«Les Institutions de Retraite Professionnelle (IRP) jouent un rôle majeur pour la cohésion sociale de nombreux Etats membres et pour le financement de l'économie européenne. Etant donné le vieillissement de la population de l'Union, il faut s'assurer que ces institutions puissent opérer avec un maximum de sécurité et d'efficacité. La sécurité des retraites est un objectif primordial: les droits des futurs retraités doivent être protégés par des normes prudentielles rigoureuses. Mais il faut également avoir le souci du coût des retraites. Il faut éviter que les prestations soient trop onéreuses en raison de faibles rendements ou de contraintes administratives excessives. La compétitivité des entreprises en serait affectée, l'équilibre financier des systèmes de retraites serait plus difficile à réaliser et les retraités risqueraient de percevoir des prestations moins élevées. En conséquence, cette proposition de Directive vise à garantir à la fois la sécurité et l'accessibilité finan-cière des régimes de retraite professionnelle» a souligné M. Bolkestein en présentant ce texte.

Le Conseil européen de Lisbonne a rappelé la nécessité d'achever et de rendre pleinement opérationnel le Marché intérieur. L'émergence de marchés financiers stables, efficaces et intégrés doit en particulier être accélérée: en protégeant au mieux les épargnants et en favorisant une meilleure allocation du capital, ces marchés sont des vecteurs essentiels pour la croissance et l'emploi. C'est pourquoi les Chefs d'Etat et de Gouvernement ont appelé à la mise en œuvre complète, d'ici 2005, du Plan d'Action de la Commission sur les Services Financiers (voir SMN 17). L'établissement d'un cadre communautaire spécifique pour les Institutions de Retraite Professionnelle (IRP) est un élément central de ce Plan. Par ailleurs, la Communication sur les Retraites Complémentaires publiée par la Commission le 11 mai 1999 (voir aussi SMN 17) annonçait les grandes lignes de cette proposition de Directive.

Sont concernées par la proposition de Directive toutes les institutions de retraite liées à l'emploi et opérant sur une base de capitalisation: les fonds de pension, "caisses de pension", éventuellement les sociétés d'assurance vie lorsqu'elles fournissent des produits de retraite professionnelle. Ces institutions sont les dernières grandes entités financières dépourvues d'un cadre ad hoc dans l'UE. Elles détiennent des actifs qui s'élèvent à environ 2300 milliards d'euros et couvrent 25% de la population de l'UE. Elles doivent être en mesure d'exploiter les avantages du Marché intérieur et de l'euro sans souffrir de restrictions inutiles. Ces institutions sont très développées au Royaume-Uni, aux Pays-Bas et en Irlande. Elles deviennent de plus en plus importantes en Allemagne. A noter que la proposition ne couvre pas les régimes qui fonctionnent en répartition ou qui relèvent du champ de la sécurité sociale.

Un double objectif de sécurité et d'efficacité

Il est vital d'assurer un très haut niveau de protection pour les moyens d'existence des futurs retraités. Mais les IRP doivent aussi opérer avec efficacité, notamment en matière de placements financiers et d'opérations transfrontières. Une hausse des rendements, même minime, peut en effet sur le long terme fortement réduire le coût des prestations. Une protection insuffisante menace les prestations de retraite. Un manque d'efficacité augmente le coût de l'épargne, au détriment de la compétitivité des entreprises et de l'équilibre financier des régimes de retraite.

La proposition de Directive contient ainsi trois ensembles de règles, destinées à assurer à la fois la sécurité et l'accessibilité financière.

Des règles prudentielles rigoureuses
Les IRP doivent être soumises à des conditions d'activité précises. Les membres et bénéficiaires doivent être adéquatement informés des règles du régime, de la situation financière de l'institution et de leurs droits. Les promesses de prestations doivent être calculées avec prudence et représentées dans le bilan par des actifs suffisants. Si elle offre une garantie financière quelconque, l'IRP doit détenir des fonds propres. Enfin, il importe que les autorités de contrôle disposent de tous les pouvoirs nécessaires pour adéquatement surveiller les IRP dont elles ont la charge.

Des règles d'investissement appropriées
Les IRP investissent à très long terme (plusieurs décennies). Elles reçoivent des contributions de façon régulière et peuvent aisément prévoir les prestations qu'elles devront honorer. Ces caractéristiques justifient qu'une liberté suffisante soit donnée à chaque IRP afin qu'elle puisse appliquer la politique d'investissement la plus adaptée aux engagements qu'elle a souscrits. La proposition prévoit que, en tout état de cause, cette politique doit viser en permanence à une bonne diversification des actifs. Il est également prévu que les placements en actions, qui offrent traditionnellement des rendements élevés pour une volatilité modérée sur le long terme, et en capital-risque ne soient pas trop entravés. Ces placements permettent de lier les engagements de retraite à la croissance de la productivité et de l'économie réelle. Ils peuvent également dans le long terme, en retour, contribuer à un meilleur financement de l'économie et une plus forte croissance dans l'Union. Enfin, la proposition vise à conférer aux IRP le droit de faire appel à tout gestionnaire d'actif ou dépositaire dûment agréé dans un Etat membre.

Vers une gestion transfrontière
A ce stade, les prestataires de retraite professionnelle n'opèrent pour l'essentiel que dans l'Etat membre où ils sont établis. Une entreprise présente dans les 15 Etats membres doit donc faire appel aux services de 15 prestataires différents. Des économies d'échelle substantielles pourraient être réalisées si une seule IRP pouvait gérer les différents régimes d'une même entreprise. Ceci nécessite la reconnaissance mutuelle des modes de supervision en vigueur dans les Etats membres, qui est un des objectifs-clés de cette proposition. Une IRP doit pouvoir gérer les régimes d'entreprises situées dans d'autres Etats membres en appliquant la réglementation prudentielle de l'Etat où elle est établie (contrôle du pays d'origine). S'agissant des normes sociales et de droit du travail, qui ne sont pas concernées par cette proposition, les règles du pays où se trouve l'entreprise continueraient à s'appliquer (règles du pays d'accueil). La proposition de Directive, une fois adoptée, sera donc une première étape dans la levée des obstacles qui empêchent actuellement cette gestion transfrontière. Elle devra être complétée par une coordination fiscale adéquate. La Commission travaille actuellement en ce sens, en coopération avec le Groupe de Politique Fiscale qui réunit des représentants personnels des Ministres des Finances des Etats membres.

Prérogatives des Etats membres

L'organisation de la protection sociale et des régimes de retraite est une compétence qui relève exclusivement des Etats membres. Il revient aux Etats membres de décider de la façon d'affronter le problème du vieillissement de la population. Le choix entre régimes en répartition et régimes en capitalisation, l'équilibre éventuel entre ces régimes et l'essor de telle ou telle forme d'épargne retraite sont des décisions qui leur appartiennent totalement.

La proposition de Directive ne change rien à cet égard. Elle vise simplement à permettre au Marché intérieur de donner sa pleine mesure, en faveur d'abord des futurs retraités, dans le respect le plus strict des prérogatives nationales. Pour autant, un cadre communautaire cohérent renforçant la sécurité et l'efficacité des IRP, leur permettant de pleinement profiter du Marché intérieur et de l'euro, constituera un atout pour les Etats membres qui souhaitent développer le rôle des régimes professionnels dans leur système de retraite.

Cette proposition de Directive sera transmise au Conseil des ministres et au Parlement en vue d'une adoption en procédure de co-décision. Le Plan d'Action sur les Services Financiers prévoit son adoption pour le courant de l'année 2002.

En Pratique

Cette proposition vise tout d'abord à établir un niveau élevé de protection pour les droits des bénéficiaires de retraite. Elle contient donc des normes prudentielles et sur l'investissement rigoureuses. La proposition cherche également à établir le droit pour les institutions de retraite de gérer des régimes de retraite sur une base transfrontalière. Une grande multinationale pourrait épargner jusqu'à 40 millions d'euros si elle pouvait réunir tous ses régimes de retraite dans un fonds au lieu de gérer les différents fonds dans chaque Etat membre.

Cette proposition, en harmonisant des besoins prudentiels, est une première étape à cet égard. Une deuxième étape consistera à octroyer le droit aux sociétés et aux employés d'obtenir un abattement fiscal sur les cotisations payées aux institutions situées dans l'autre Etat membre. La Commission fera des propositions sur cette procédure au début de l'année prochaine.

Dans la pratique, le fonds sera soumis à l'investissement et aux règles prudentielles de l'Etat membre où il est établi. Mais il devra respecter les besoins sociaux et de personnel (c'est-à-dire des règles de régime, des types d'indemnités proposées) qui sont en vigueur dans l'Etat membre où l'employeur et les employés sont établis, puisque les dispositions sociales et la fourniture de main-d'oeuvre ne sont pas encore harmonisées au niveau de l'UE.

Protéger les bénéficiaires

La sécurité est primordiale. C'est pourquoi la Commission propose un cadre prudentiel complet, avec des règles sur l'actif, le passif, l'information à fournir aux bénéficiaires, les conditions d'activité des institutions etc. En exigeant une distinction claire entre la société de parrainage et le fonds, en imposant le contrôle prudentiel permanent et en exigeant que les fonds détiennent toujours assez d'actifs pour couvrir leurs engagements, toute la proposition est conçue pour protéger les droits des futurs retraités.

Principe de séparation. Une séparation doit être mise en place entre l'institution faisant fonctionner le régime de retraite et l'entreprise qui parraine le fonds.

Conditions d'activité. Les autorités compétentes doivent s'assurer que les gérants/directeurs sont des personnes compétentes et honorables, qu'il existe des règles claires quant au fonctionnement des régimes, que les promesses de prestations sont incorporées au passif du bilan selon des normes actuarielles reconnues.

Information de l'autorité de contrôle et des bénéficiaires. La surveillance financière se fera sur la base des comptes annuels et du rapport de gestion, qui doivent également être mis à disposition sur demande des membres et des bénéficiaires du régime de retraite.
L'institution de retraite divulguera tous les trois ans (ou après tout changement significatif dans la politique d'investissement) les informations pertinentes relatives aux principes qui sous-tendent la politique d'investissement et les méthodes employées en matière de gestion des risques. L'autorité de surveillance pourra alors comparer si les investissements réels sont réalisés selon les principes présentés et les gestionnaires seront incités à développer une véritable stratégie de long terme quant à la gestion de leurs actifs et de leurs passifs.

Pouvoirs des autorités de surveillance. Les autorités de surveillance devront enfin disposer de suffisamment d'informations et de pouvoir d'intervention pour sauvegarder les intérêts des membres et des bénéficiaires. Ceci nécessite en particulier la réalisation d'inspection sur place, dans le chef de l'institution de retraite elle-même et des autres institutions financières travaillant pour le compte de l'institution de retraite (gestionnaire d'actifs).

Le coût des retraites

Néanmoins, la réglementation de ces institutions ne peut traiter uniquement de la sécurité. Il faut également prêter attention au coût des retraites. Si ce coût est trop élevé, tout le monde est perdant: dans les régimes à prestations définies, les employeurs doivent contribuer davantage pour maintenir un niveau donné de bénéfices, avec un impact négatif sur le coût du travail. Dans les régimes de retraite à cotisation définies, les employés perçoivent des prestations réduites.
Les retours sur investissement sont cruciaux: sur une carrière de 40 ans, afin de compléter à hauteur de 35% du dernier salaire les prestations relevant de la sécurité sociale, il faut verser au cours de la période 5% du salaire si le rendement moyen est de 6%. Mais il convient de verser 20% du salaire si le rendement moyen est de seulement 2%. L'élaboration d'un cadre réglementaire doit se faire en tenant compte de ces données. Les règles d'investissement ne doivent pas restreindre à l'excès les options des gestionnaires. Ceux-ci doivent être en mesure de pleinement profiter de l'euro et de l'intégration progressive des marchés de capitaux dans l'Union afin de diversifier au mieux leurs portefeuilles d'investissement.

Le principe de gestion en personne prudente

Ces règles d'investissement doivent reposer sur le principe de gestion en personne prudente. Ce dernier exige que les institutions détiennent en permanence un portefeuille d'investissement bien diversifié qui correspond à la nature et à la durée des engagements (c'est-à-dire, des promesses de retraite). Mais il donne aux institutions suffisamment de flexibilité pour décider du poids relatif des différentes catégories d'actifs dans le portefeuille d'investissement. Les institutions ne sont pas soumises à des limites quantitatives uniformes pour chaque actif. Ceci leur permet de mettre en œuvre des politiques d'investissement différenciées et donc plus efficaces car elles sont adaptées au profil des engagements souscrits.

Dans les Etats membres où ce principe est en place, au cours des 15 dernières années, les fonds sont parvenus à réaliser des rendements qui étaient en général deux fois supérieurs à ceux réalisés par les fonds appliquant des restrictions d'investissement quantitatives uniformes.

Il convient néanmoins de prendre en considération les différentes traditions et méthodes de surveillance qui existent au sein de l'Union. Dans certains Etats membres, les limites quantitatives sur investissement (par exemple x % maximum du portefeuille en actions, etc.) sont considérées comme un outil important dans la surveillance des fonds. Ces Etats membres devraient par conséquent avoir la possibilité de continuer à imposer, pour les fonds établis sur leurs territoires, certaines règles quantitatives.

Mais en tout état de cause, la proposition vise à assurer que les fonds opèrent dans un environnement suffisamment libéral. Ils devraient pouvoir investir suffisamment dans des actifs à long terme tels que les actions (70% des engagements ou du portefeuille d'investissement au lieu de 35% actuellement dans des Etats membres tels que l'Allemagne ou l'Autriche) et les marchés de capital-risque. Ils devraient également pouvoir développer une diversification internationale appropriée de leur portefeuille, en investissant jusqu'à 30% dans les devises autres que celles dans lesquelles des engagements sont pris.

En outre, les Etats membres ne devraient pas exiger des fonds qu'ils investissent dans des catégories particulières d'actifs (des obligations d'Etat, par exemple).

Les effets sur le financement de l'économie

Les institutions de retraite professionnelle sont des investisseurs institutionnels majeurs. Elles gèrent environ 2 300 milliards d'euros d'actifs Ce chiffre devrait augmenter pour atteindre environ 3 500 milliards d'euros en 2005. Il pourrait devenir plus important si davantage d'Etats membres décidaient de favoriser le développement des régimes de retraite professionnelle afin de faire face aux contraintes démographiques (vieillissement des populations) et budgétaires (nécessaire respect du Pacte de Stabilité et de Croissance). En outre, les institutions de retraite professionnelle investissent à très long terme (environ 40 ans).

Ces capacités financières énormes doivent être investies dans l'économie réelle afin de dynamiser l'économie de l'UE, au lieu d'être utilisées pour financer les déficits publics. Les engagements à long terme doivent être liés aux actifs comme les actions qui offrent de bons rendements à long terme. Les fonds devraient investir dans les actifs à court terme et liquides tels que les obligations uniquement pour les engagements arrivant à échéance à court terme. L'essor des régimes capitalisés et un investissement croissant dans les actions donneraient lieu à une demande plus forte d'instruments financiers. Le financement de l'économie par l'appel au marché, moins coûteux et plus flexible que le financement par les prêts bancaires, s'en trouverait accéléré.

La proposition de la Commission est conçue pour accompagner ces changements tout en assurant que les bénéficiaires soient adéquatement protégés.

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