Notification Detail

Ordinance reorganising sewage sludge recovery (Sewage Sludge Ordinance)

Notification Number: 2016/514/D (Germany)
Date received: 26/09/2016
End of Standstill: 27/12/2016

Issue of comments by: Commission
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Message 002

Communication from the Commission - TRIS/(2016) 02979
Directive (EU) 2015/1535
Translation of the message 001
Notification: 2016/0514/D

No abre el plazo - Nezahajuje odklady - Fristerne indledes ikke - Kein Fristbeginn - Viivituste perioodi ei avata - Καμμία έναρξη προθεσμίας - Does not open the delays - N'ouvre pas de délais - Non fa decorrere la mora - Neietekmē atlikšanu - Atidėjimai nepradedami - Nem nyitja meg a késéseket - Ma’ jiftaħx il-perijodi ta’ dawmien - Geen termijnbegin - Nie otwiera opóźnień - Não inicia o prazo - Neotvorí oneskorenia - Ne uvaja zamud - Määräaika ei ala tästä - Inleder ingen frist - Не се предвижда период на прекъсване - Nu deschide perioadele de stagnare - Nu deschide perioadele de stagnare.

(MSG: 201602979.EN)

1. Structured Information Line
MSG 002 IND 2016 0514 D EN 26-09-2016 D NOTIF

2. Member State

3. Department Responsible
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Referat E B 2, 11019 Berlin,
Tel.: 0049-30-2014-6353, Fax: 0049-30-2014-5379, E-Mail:

3. Originating Department
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit,
Referat WR II 4, Postfach 12 06 29, 53048 Bonn
Tel.: +49-22899-305-2583, +49-22899-305-2582; Fax: +49-22899-305-2398, E-Mail:

4. Notification Number
2016/0514/D - B30

5. Title
Ordinance reorganising sewage sludge recovery (Sewage Sludge Ordinance)

6. Products Concerned
The draft Ordinance concerns the recovery of sewage sludge from primarily municipal waste water treatment plants falling within the scope of Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 on waste and repealing certain Directives (OJ L 312, 22.11.2008, p. 3). Moreover, as regards the sub-area of the recovery of sewage sludge on land used for agricultural purposes, the Ordinance transposes Council Directive 86/278/EEC of 12 June 1986 on the protection of the environment, and in particular of the soil, when sewage sludge is used in agriculture (OJ L 181, 4.7.1986, p. 6).

7. Notification Under Another Act

8. Main Content
The planned amendment of the Sewage Sludge Ordinance will initiate a reorientation of the recovery of sewage sludge, sewage sludge mixtures and sewage sludge composts in Germany. The Sewage Sludge Ordinance governs the recovery of sewage sludge primarily from municipal waste water treatment plants, with the aim of returning the important components of sewage sludge (phosphorus) to the economic cycle more extensively than was previously the case and, at the same time, significantly limiting conventional soil-related sewage sludge recovery for the purpose of further reducing the release of pollutants into the soil. By way of a key element, the Ordinance makes provision for extensive regulations concerning the recovery of phosphorus from sewage sludge which shall apply to operators of waste water treatment plants, sewage sludge incineration facilities and sewage sludge co-incineration facilities, following the end of a transitional period lasting several years and which essentially cover the following areas:
-- The obligation of the operator of a waste water treatment plant to recover phosphorus from sewage sludge with a phosphorus content of 20 g or more per kilogram of dry matter. To this end, a method shall be applied which reduces the phosphorus content of the sewage sludge by at least 50 %.
-- In place of immediate phosphorus recovery from sewage sludge: a permitted release of the sewage sludge for pretreatment in a sewage sludge incineration facility or a sewage sludge co-incineration facility, provided the plant operator either supplies the resulting incineration ash or carbon-containing residue for phosphorus recovery or recycling while using the phosphorus content of the incineration ash or the carbon-containing residue. The obligation concerning the recovery of phosphorus must be met irrespective of the phosphorus content of the pretreated sewage sludge.
-- The admissibility of separate storage of the incineration ash and the carbon-containing residues if these materials are supplied for subsequent phosphorus recovery.
-- Detailed obligations to furnish proof regarding the recovery of phosphorus undertaken and the recycling of incineration ash and carbon-containing residues, as well as the storage thereof.

As regards a soil-related recovery of sewage sludge, producers and manufacturers of mixtures and composts who manufacture and recover a sewage sludge mixture or a sewage sludge compost must observe the following provisions in particular:
-- Extension of the area of application of the Ordinance to also include a recovery of sewage sludge, sewage sludge mixtures and sewage sludge composts in the case of landscaping measures.
-- Harmonisation of the requirements in terms of the maximum pollutant contents with the provisions of the Fertiliser Ordinance, as well as the tightening of existing pollutant parameters and the inclusion of additional ones.
-- Harmonisation of the requirements in terms of the maximum heavy metal contents in soils on which sewage sludge is to be applied with the provisions under the Federal Soil Protection and Contaminated Sites Ordinance and the Biowaste Ordinance.
-- Requirements in terms of voluntary quality assurance, especially concerning the quality assurance agency, the quality mark owner, the experts and the independent committee in the case of the quality assurance agency, as well as the issuance of the quality mark.
-- Extended provisions relating to a ban concerning the recovery of sewage sludge, sewage sludge mixtures and sewage sludge composts on soils which are to be classified as sensitive from the point of view of epidemic hygiene and phyto-hygienic concerns.
-- Restricting the soil-related recovery of sewage sludge from waste water treatment plants with a design capacity of the equivalent of up to 50 000 inhabitants following the end of a transitional period lasting several years.

Finally, the Ordinance includes regulations concerning administrative fines, transitional provisions and provisions concerning differentiated entry into force and abrogation. Essentially, the following scheduling is envisaged regarding the entry into force of the amended Sewage Sludge Ordinance:
The provisions concerning soil-related sewage sludge recovery pursuant to Article 1 of the Ordinance shall enter into force following promulgation of the Ordinance. The provisions regarding the recovery of phosphorus from sewage sludge and sewage sludge incineration ash shall only become effective after a transitional period of 12 or 15 years following the entry into force of Article 1 of the Ordinance.

9. Brief Statement of Grounds
In transposition of the EU Waste Framework Directive (Directive 2008/98/EC), the Act promoting closed substance cycle waste management and ensuring the environmentally sound management of waste (Closed Substance Cycle Waste Management Act) of 24 February 2012 has reoriented German waste legislation in a wide variety of ways. The new provisions not only ensure preservation of the environment, but are significantly more tailored to climate protection and resource conservation than was previously the case. To this end, a number of key legal concepts are redefined and new principles of law introduced through the five-tier waste hierarchy in particular. In light of this, the legal provisions of the Closed Substance Cycle Waste Management Act, in particular the five-tier waste hierarchy, require substantiation with regard to individual waste streams in the form of regulations or administrative provisions in order to ensure legal certainty and security of investment in the enforcement of the Act. The Ordinance serves this purpose for the sewage sludge sector.
The current Sewage Sludge Ordinance of 15 April 1992 (Federal Law Gazette I, p. 912) which, at that time, was still adopted on the basis of the Waste Management Act of 27 August 1986 (Federal Law Gazette I, pp. 1410, 1501), is still based on the legal concepts, principles and basic obligations of the legal position applicable at that time. In particular, the Ordinance still makes provision for emission limit values as regards soil-related sewage sludge recovery for fertiliser purposes which no longer satisfy the objectives of sustainable environmental protection. At the heart of this draft amendment of the Sewage Sludge Ordinance, however, is the introduction of the obligation to recover phosphorus from sewage sludge with the aim of returning the important components of sewage sludge (phosphorus) to the economic cycle more extensively than was previously the case and, at the same time, significantly limiting conventional soil-related sewage sludge recovery. In future, the obligation to recover phosphorus, which will become effective following a transitional period lasting several years, shall also cover the sewage sludge hitherto supplied for incineration, in which connection the phosphorus bound in the sewage sludge is generally lost. Moreover, as a result of the more stringent requirements in terms of the soil-related recovery of sewage sludge from smaller waste water treatment plants, which will still be permitted in future, the release of pollutants into the soil will tend to be reduced further.
By means of this Sewage Sludge Ordinance, the almost 25 year-old provisions are to be adapted in line with the provisions of Directive 2008/98/EC and the new Closed Substance Cycle Waste Management Act, in particular the five-tier waste hierarchy which is enshrined in both regulations. Hence, Article 4(1) of Directive 2008/98/EC obliges the Member States to expressly apply the waste hierarchy as a priority order in legislation and policy. In accordance with Article 4(2) of Directive 2008/98/EC, when applying the waste hierarchy, Member States must take measures to encourage the options that deliver the best overall environmental outcome. These provisions under EU law are to be implemented through this draft.

Given its crucial importance, phosphorus is a vital resource, but one which is only available in limited quantities. A significant proportion is used for fertiliser purposes in agriculture as well as in a wide variety of industrial processes. In view of the anticipated significant rise worldwide in the demand for phosphorus, despite the verified sources of phosphorus (rock phosphates), strategies and measures aimed at safeguarding the supply of phosphorus and promoting the recovery thereof are being addressed globally. In the meantime, phosphorus (phosphate rock) has been classified by the European Commission as a ‘critical raw material’ (European Commission, On the review of the list of critical raw materials for the EU and the implementation of the Raw Materials Initiative, Brussels, 26 May 2014, COM (2014) 297 final).

10. Reference Documents - Basic Texts
Reference(s) to basic text(s): The current Sewage Sludge Ordinance of 15 April 1992 is to be reworded by means of this draft amending the Sewage Sludge Ordinance:
Current Sewage Sludge Ordinance:

11. Invocation of the Emergency Procedure

12. Grounds for the Emergency

13. Confidentiality

14. Fiscal measures

15. Impact assessment
pp. 2-4

16. TBT and SPS aspects
TBT aspect

No - the draft has no significant impact on international trade.

SPS aspect

No - the draft is neither a sanitary nor phytosanitary measure.

European Commission

Contact point Directive (EU) 2015/1535
Fax: +32 229 98043

Stakeholders Contributions

The TRIS website makes it easy for you or your organization to contribute with your opinion on any given notification.
Due to the end of standstill we are currently not accepting any further contributions for this notification via the website.

  RIVET Marie (EFAR (European Federation for Agricultural Recycling) on 22-12-2016
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EFAR (EUROPEAN FEDERATION FOR AGRICULTURAL RECYCLING) gathers and represents at a European level companies specialised in landspreading of organic wastes. EFAR’s members are managing the day to day operation for the recycling on land of more than 3 million tonnes of sludge and 1 million tonnes of compost produced mainly by the co-processing of sludge and green waste. Therefore EFAR welcomes the opportunity to comment the German document “Ordinance reorganizing sewage sludge recovery” which is subject to the ongoing notification process No. 2016/0514/D by the EU Commission/DG Growth.




EFAR supports the implementation of specific rules for the protection of public health and the environment when sewage sludge is used in agriculture. Nevertheless, EFAR is totally against the ban of the agricultural use of sewage sludge for great size waste water treatment plants (> 50.000 inhabitant’s equivalent) by the end of a 15 years transitional period. This provision would go against the principles defined by the EU Sewage Sludge Directive which regulates the use of sewage sludge in agriculture and sets quality criteria independently of the size of the waste water treatment plant.


Moreover this prohibition of sludge land application is not in line with the waste-hierarchy defined by the Directive 2008/98/EC.y.




Additionally it is not proven scientifically, that the small-sized waste water treatment plants produce better sewage sludge quality. Several studies undertaken by the European Commission in the frame of the FATE SEES program and of the sludge directive revision  demonstrate that the risks of sludge landspreading are appropriately addressed by existing regulations .






EFAR believes that this new regulation will lead to the development of thermal treatment which has to be considered as a disposal route... Even if phosphorus can be recovered from the ash at a high cost process the other beneficial elements contained in sewage sludge such as organic matter and major and micro nutrient will be definitely lost which is against the circular economy principle supported by the EU through. the revision of the Fertiliser Regulation and the Circular Economy Package.  




For these reasons, EFAR calls for a revision of the German Sludge Ordinance and the definition and application of quality criteria independently of the waste water treatment plant size .





  Margot Auvray (FEAD - European Federation of Waste Management and Environmental Activities) on 15-12-2016
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 FEAD shares its German association member’s, BDE, concern on the revision of the German Sewage Sludge Ordinance as regards to its legal compliance with the EU Sewage Sludge Directive (86/278 / EEC) and the Waste Framework Directive (200/98/EC).[1]


According to BDE, the revision of the German Sewage Sludge Ordinance includes a paradigm shift, since a general ban on the use of sewage sludge on or in soils is laid down twelve years after the entry into force of the regulation (see Article 5, paragraph 7, § 15 Section 1 a). This will be further extended by Article 6 three years later. The German proposal provides that, first of all, the size of the sewage treatment plant decides whether a soil-related utilisation is still possible and secondly the quality of the sewage sludge. Our German member association considers that this would go against the EU Sewage Sludge Directive which regulates the use of sewage sludge in agriculture and permits a soil-related exploitation under observance of certain harmful parameters. We therefore question whether this German measure is in compliance with EU law (Article 193, Article 114 TFEU).


The adaptation of the German Sewage Sludge Ordinance is based on various paragraphs of the German Closed Substance Cycle Waste Management Act (KrWG), including the requirement for the high quality of recycling (§ 8 para. 2 sentence 1 no. 2 KrWG). This requirement has priority over the measure which best ensures the protection of man and the environment in the production and management of waste. For this purpose, the entire life cycle of the waste shall be taken into account. This includes the expected emissions, the protection of natural resources, the energy to be used or recovered and the enrichment of pollutants (§ 6 para. 2 sentence 2 and 3 KrWG). BDE considers that these requirements are not explicitly included in the notified draft of the German Sewage Sludge Ordinance, which to them consequently results in a violation of the waste hierarchy in Article 4 of the WFD.


The notified German draft also provides that the phosphorus contained in the sewage sludge should no longer be used for direct land-based recovery but must be technically recovered and then used materially. However, the strict requirements to be met in the waste water treatment plant will lead to the fact that only thermal use will remain as a recovery option. Besides, sludge below a certain minimum phosphorus content must also be incinerated but is not subject to recovery. This means that all German regulation requirements are based on the incineration of sewage sludge, even the one which is of sufficient quality to be directly used on land. This shift does not take into account the fact that, unlike phosphorus, other nutrients contained in the sewage sludge, especially nitrogen and organic matter are completely lost by thermal treatment.


In Germany, the prohibition of soil-related recovery applies to WWTP with a total number of inhabitants and population equivalents 50,000 (PT). Plants of this size (50,000 PT and more) treat slightly more than 60% of the municipal wastewater. The sewage sludge of these plants will therefore be shifted into an energetic use rather than promoting existing (recycling) cycles.


FEAD therefore supports BDE’s request to the European Commission to assess the German notified draft.



[1] On 26 September 2016, the German Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation, Construction and Reactor Safety (BMUB), has notified the ordinance on the reorganization of sewage sludge recycling under number 2016/0514 / D - B30. The Ordinance consists of eight articles, mainly the Sewage Sludge Ordinance (AbfKlärV), which is amended with effect from the date of entry into force (Article 1) and then successively, in the course of a 15-year transitional period (Articles 4, 5 and 6).


  Andreas Schuch (VQSD – Verband zur Qualitätssicherung von Düngung und Substraten e.V.) on 06-12-2016
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Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit veröffentlichte am 27.8.2015 den Referentenentwurf (RefE) zur Neuordnung der Klärschlammverwertung. Der RefE wurde nochmals überarbeitet und liegt in der Fassung vom 23.9.2016 vor. Der RefE ist eine Artikelverordnung, die am 26.9.2016 bei der EU-Kommission in Brüssel zur Notifizierung eingegangen ist und dort unter der Notifizierungsnummer 2016/514/D – B30 geführt wird. Die Stillhaltefrist endet am 27.12.2016.

Die Artikelverordnung ändert die Klärschlammverordnung, aber auch weitere Regelwerke. Insbesondere enthält sie Folgeänderungen. Die einzelnen Bestandteile der Verordnung sollen sukzessive in Kraft treten. Wesentlicher Kern der Artikelverordnung ist zum einen die Phosphorrückgewinnung. Zum anderen soll die bodenbezogene Verwertung von Klär-schlämmen stark eingeschränkt werden. Sie soll nur noch zulässig sein für Klärschlamm aus Anlagen mit einer Ausbaugröße von bis zu 100.000 Einwohnerwerten. Dieser Wert gilt nach einer Übergangszeit von 12 Jahren. Nach Ablauf weiterer drei Jahre wird die Grenze weiter herabgesetzt: dann soll die bodenbezogene Verwertung nur noch für Klärschlamm aus Anlagen mit einer Ausbaugröße von bis zu 50.000 Einwohnerwerten zulässig sein. Klärschlämme aus anderen Anlagen müssen energetisch verwertet werden.

Der Verband zur Qualitätssicherung von Düngung und Substraten (VQSD) e.V. hat ein Rechtsgutachten erstellen lassen, welches als Anlage diesem Schreiben beigefügt ist und zum Ergebnis kommt, dass der zur EU-Notifizierung vorliegende RefE gegen die Art. 193, 114 AEUV und die EU-Klärschlammrichtlinie 86/278/EWG verstößt. Danach sind verstärkte nationale Schutzmaßnahmen zulässig, wenn es sich um quantitative Verschärfungen handelt, die ein bestehendes Schutzinstrumentarium weiterentwickeln. Der Ausstieg aus der bodenbezogenen Verwertung ist jedoch eine qualitative Verschärfung und somit eine andere Maßnahme. Solche qualitativen Verschärfungen sind nach EU-Recht unzulässig (Art 193, 114 AEUV). Der deutsche RefE sieht vor, dass maßgeblich die Größe der Abwasserbehandlungsanlage darüber entscheidet, ob eine bodenbezogene Verwertung möglich ist und danach erst die Qualität des Klärschlammes.

In der Mitteilung des Notifizierungsdokument heißt es unter Nr. 9 in einer kurzen Begründung unter anderem: „Mit der vorliegenden Klärschlammverordnung sollen die fast 25 Jahre alten Regelungen an die Vorgaben der Richtlinie 2008/98/EG und des neuen Kreislaufwirtschaftsgesetzes, insbesondere an die in beiden Regelwerken verankerte fünfstufige Abfallhierarchie angepasst werden. So verpflichtet Artikel 4 Absatz 1 Richtlinie 2008/98/EG die Mitgliedstaaten ausdrücklich die Abfallhierarchie als Prioritätenreihenfolge den Rechtsvorschriften und politischen Maßnahmen zugrunde zu legen. Nach Artikel 4 Absatz 2 Richtlinie 2008/98/EG haben die Mitgliedstaaten bei Anwendung der Abfallhierarchie die Maßnahmen zur Förderung der besten Umweltoptionen zu treffen. Diese EU-rechtlichen Vorgaben sollen durch den vorliegenden Entwurf umgesetzt werden.“

Der RefE verstößt hierbei gegen die Abfallhierarchie, da der im Klärschlamm enthaltene Phosphor nicht mehr direkt einer bodenbezogenen Verwertung unterzogen werden darf, sondern zuerst technisch zurückgewonnen und danach erst stofflich genutzt werden darf. Der technische und energetische Mehraufwand wird hierbei unbegründet in Kauf genommen. Des Weiteren wird das Ziel, neben Phosphor andere wertvolle Inhaltsstoffe zu gewinnen, verfehlt. Es gibt keine Regelungen, die etwa zur Gewinnung von Stickstoff, Nährstoffen und Humus verpflichten. Sie bleiben Bestandteil des Klärschlamms, aus dem Phosphor zurückgewonnen wurde, und werden energetisch verwertet oder thermisch beseitigt. Das bedeutet, weitere wertgebende Inhaltsstoffe werden mit der Verbrennung unwiederbringlich zerstört. Damit verfehlt der RefE die Vorgabe der Abfallhierarchie, die Ressource Abfall möglichst umfassend zu nutzen (weitere Ausführungen in Punkt V. Abfallhierarchie des beigefügten Rechtsgutachtens).

Deutschland schlägt mit dem RefE vor, bestehende, gut funktionierende Recyclingkreisläufe zu verhindern und eine Nutzung von Ressourcen auf einer niedrigen Hierarchiestufe umzusetzen. Dieses Abweichen von der Abfallhierarchie wird nicht durch eine Lebenszyklusbetrachtung gerechtfertigt. Im Gegensatz hierzu wird in der Begründung des RefE vom 27.08.2015 ausgeführt, dass es noch Klärungspunkte beim zurückgewonnenen Phosphor im Bereich der Pflanzenverfügbarkeit, der Qualität aber auch der Vermarktung gebe.

VQSD bittet Sie, den zur Notifizierung vorliegenden Referentenentwurf des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit zur Neuordnung der Klärschlammverwertung, unter Berücksichtigung des als Anlage beigefügten Rechtsgutachtens, einer kritischen Prüfung zu unterziehen und anschließend die Bundesrepublik Deutschland aufzufordern, Anpassungen vorzu-nehmen, die dem Ressourcenschutzgedanken und der Abfallhierarchie gerecht werden.

Ziel muss es sein, dass hochwertige gütegesicherte Klärschlämme und Klärschlammprodukte aus Abwasserbehandlungsanlagen aller Größenklassen auch zukünftig für die bodenbezogene Verwertung zur Verfügung stehen.

1.   Rechtsgutachten der talanwälte Wuppertal, Dr. Patrick Blümcke vom 6. Dezember 2016 zur Verordnung zur Neuordnung der Klärschlammverwertung (Klärschlammverordnung – AbfKlärV) [Deutsche Fassung, beginnend ab Seite 4]
2.   Legal expert opinion of the lawyer’s office talanwälte Wuppertal, Dr. Patrick Blümcke dated 6th of December 2016 on the ordinance reorganising sewage sludge utilization (sewage sludge ordinance) [English version, starting at page 29]

Über den VQSD:
Der Verband zur Qualitätssicherung von Düngung und Substraten (VQSD) e.V. ist ein Fachverband von Erzeugern, Verwertern und Behandlern von Düngemitteln aus Klärschlamm. Gemeinsam mit der Bundesgüte-gemeinschaft Kompost (BGK) e.V. haben wir Qualitätssicherungsverfahren für Abwasserschlamm entwickelt und ermöglichen unseren Mitgliedern die Nutzung der RAL Gütezeichen „AS-Düngung“ und „AS-Humus“. Die VQSD-Mitglieder verwerten jährlich ca. 400.000 t Klärschlamm, Klärschlammkomposte und -erden in Landwirtschaft und Landschaftsbau. Das sind mehr als 40 % der insgesamt in Deutschland stofflich verwerteten Klärschlämme. Damit werden ca. 20.000 t Phosphat, 17.600 t Stickstoff und 220.000 t organische Substanz direkt wiederverwertet und ein wesentlicher Beitrag für die Kreislaufwirtschaft und den Ressourcenschutz geleistet.

About VQSD:
VQSD is an German Association for quality assurance of fertilizers and substrates promoting the sustainable and safe use of sewage sludge products as organic fertilizer. VQSD members are operators of sewage treatment plants and sewage sludge composting plants, marketer of sewage sludge and  producer of sewage sludge based organic fertilizers and soils. Via the members VQSD represents about 400.000 t of sewage sludge, sewage sludge compost and –soils, which are used in agriculture and landscaping. It does correspond to about 40% of the total amount of sewage sludge in Germany which material utilisation. Thereby an important contribution to circular economy and ressource protection arising  from  about 20.000 tonnes of phosphate, 17.000 tonnes of nitrogen and 220.000 tonnes of organic substance which is recycled primary in that way.

  Annette Ochs (BDE Bundesverband der Deutschen Entsorgungs-, Wasser- und Rohstoffwirtschaft e.V.) on 02-12-2016
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Die Bundesrepublik Deutschland, zuständig das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB), hat am 26.09.2016 unter der Nummer 2016/0514/D - B30 die Verordnung zur Neuordnung der Klärschlammverwertung notifiziert. Die Verordnung besteht aus acht Artikeln, vornehmlich aus der Klärschlammverordnung (AbfKlärV), die sich mit Inkrafttreten novelliert (Artikel 1) und dann sukzessive, im Verlaufe einer Übergangszeit von insgesamt 15 Jahren, anpasst (Artikel 4, 5 und 6).

Verglichen zum geltenden Recht wird mit der Novelle der Klärschlammverordnung ein Paradigmenwechsel vorgenommen, da mit Ablauf von zwölf Jahren nach Inkrafttreten der Verordnung ein grundsätzliches Verbot des Auf- und Einbringens von Klärschlamm auf oder in Böden festgelegt wird (vgl. Artikel 5 Nr. 7 § 15 Abs. 1 a). Dieses wird drei Jahre später mit Artikel 6 weiter ausgeweitet. Während die EU-Klärschlammrichtlinie (86/278/EWG) die Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft regelt, eine bodenbezogene Verwertung unter Einhaltung gewisser Schadparameter demnach zulässt, nimmt die Bundesrepublik Deutschland mit dem notifizierten Entwurf eine qualitative Schutzverstärkungsmaßnahme vor, die nach EU-Recht (Art. 193, 114 AEUV) unzulässig ist. Der Vorschlag aus Deutschland sieht nämlich vor, dass zunächst die Größe der Kläranlage darüber entscheidet, ob eine bodenbezogene Verwertung noch möglich ist, danach die Qualität des Klärschlamms. Diese Systematik halten wir für rechtlich unzulässig und fachlich nicht gerechtfertigt.

Die Anpassung der AbfKlärV erfolgt aufgrund verschiedener Paragrafen zum Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG), darunter die Vorgabe zur Hochwertigkeit der Verwertung (§ 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrWG). Es hat diejenige Maßnahme Vorrang, die den Schutz von Mensch und Umwelt bei der Erzeugung und Bewirtschaftung von Abfällen unter Berücksichtigung des Vorsorge- und Nachhaltigkeitsprinzips am besten gewährleistet. Dazu ist der gesamte Lebenszyklus des Abfalls zugrunde zu legen unter Berücksichtigung

1.    der zu erwartenden Emissionen,

2.    der Schonung der natürlichen Ressourcen,

3.    der einzusetzenden oder zu gewinnenden Energie sowie

4.    der Anreicherung von Schadstoffen (§ 6 Abs. 2 Satz 2 und 3 KrWG).

In der Mitteilung zum Notifizierungsdokument (siehe Nr. 9 Kurze Begründung) führt das BMUB des Weiteren aus, dass mit der vorliegenden Klärschlammverordnung eine Anpassung insbesondere an die in der Abfallrahmenrichtlinie (2008/98/EG; AbfRRL) und im KrWG verankerte fünfstufige Abfallhierarchie erfolgen soll.

Wir sehen diese und explizit auch die oben genannten Vorgaben in dem notifizierten Entwurf nicht ausreichend bzw. gar nicht berücksichtigt und folglich ergibt sich daraus ein Verstoß gegen die Abfallhierarchie in Artikel 4 AbfRRL.

Der notifizierte Entwurf sieht vor, dass der im Klärschlamm enthaltene Phosphor nicht mehr über die direkte bodenbezogene Verwertung genutzt werden darf (das entspräche der Hierarchiestufe 3), sondern erst technisch zurückgewonnen und dann stofflich genutzt werden muss. Damit ist ein anlagen- und energietechnischer Mehraufwand verbunden, der unbegründet ist. Die Rückgewinnung kann direkt an der Kläranlage erfolgen oder im Anschluss an eine thermische Vorbehandlung. Die einzuhaltenden Vorgaben an der Kläranlage sind jedoch so streng (Rückgewinnung von mind. 50 Prozent des enthaltenen Phosphors und auf weniger als 20 Gramm Phosphor pro Kilogramm Klärschlamm-Trockenmasse), dass dieser Weg mit den Mitteln des heutigen Standes der Technik nicht gegangen werden kann. Damit bleibt die Thermik bzw. in dem konkreten Fall die Monoverbrennung oder Mitverbrennung in einer aschearmen Kohlefeuerung. Schlämme, die unterhalb eines bestimmten Phosphor-Mindestgehaltes liegen, müssen ebenfalls verbrannt werden, sie unterliegen aber keiner Rückgewinnungspflicht. Damit laufen sämtliche Regelungsvorgaben auf eine Verbrennung der Klärschlämme hinaus, auch solcher, die qualitativ hochwertig genug wären, um bodenbezogen verwertet werden zu können.

Das Verbot der bodenbezogenen Verwertung gilt für Kläranlagen ab einer Ausbaugröße von 50 000 Einwohnerwerten (EW). Anlagen dieser Größenordnung (50 000 EW und mehr) behandeln etwas mehr als 60 Prozent der kommunalen Abwässer in Deutschland. Die Klärschlämme dieser Anlagen müssen folglich in die Hierarchiestufe 4 der energetischen Nutzung geschoben werden. Im Jahr 2014 wurden in Deutschland, vornehmlich aus qualitativen Gründen, 60 Prozent der Klärschlämme verbrannt. Die Ressource Phosphor (P) geht damit heute bei 60 Prozent der kommunalen Klärschlämme verloren. Würde man sich alleine dieser Schlämme annehmen, könnten mit Blick auf den Ressourcenschutz und die P-Nutzung in etwa die gleichen Zielstellungen erreicht werden wie sie jetzt mit der geplanten Novelle der AbfKlärV vorgesehen sind. Dann müssten nicht zusätzlich die Schlämme in die Pflicht zur technischen P-Rückgewinnung genommen werden, die ihren Phosphor derzeit direkt über die bodenbezogene Verwertung nutzen. Dennoch schlägt Deutschland vor, bestehende (Recycling-)Kreisläufe zu unterbinden und eine Rückgewinnung auf einer niedrigeren Hierarchiestufe umzusetzen.

Eine Abweichung von der Abfallhierarchie ist jedoch nur gestattet, wenn dies durch Lebenszyklusdenken hinsichtlich der gesamten Auswirkungen der Erzeugung und Bewirtschaftung dieser Abfälle gerechtfertigt ist. Eine Lebenszyklusbetrachtung, die eine Abweichung von der Abfallhierarchie rechtfertigen würde, liegt nicht vor. Im Gegenteil führt die Begründung zum Referentenentwurf vom 27.08.2015 Folgendes aus:

·         Die Pflanzenverfügbarkeit (Düngewirksamkeit) des rückgewonnenen Phosphors wurde noch nicht generell nachgewiesen.

·         Abschließende Nachweise über die bessere Qualität des rückgewonnenen Phosphors im Vergleich zu Klärschlamm und ggf. auch im Vergleich zu Phosphordünger aus Rohphosphaten stehen noch aus (Schadstoffbelastungen; Arzneimittelreste im Phosphorrecyclat).

·         Umfassende ökobilanzielle Bewertungen, insbesondere bei thermischen Vorbehandlungsverfahren zur Phosphorrückgewinnung liegen noch nicht vor.

·         Die Vermarktung des rückgewonnenen Phosphors ist derzeit noch nicht gesichert (Grund: Aufbereitung zu düngerechtlich zugelassenem Düngemittel ist in der Regel teurer als Aufbereitung von Rohphosphat zu Mineraldünger).

Wir halten es für zwingend erforderlich, dass trotz der vorgegebenen Übergangsfristen diese fachlichen und produktrechtlichen Punkte erst geregelt werden, bevor eine Entscheidung über vorrangige Maßnahmen der Verwertung innerhalb der Abfallhierarchie getroffen wird. Eine pauschalierte Abweichung von der Abfallhierarchie kann aus heutiger Sicht nicht vorgeschrieben werden. Die langen Übergangszeiten führen zudem bei allen Beteiligten zu Unsicherheiten und Investitionshemmnissen.

Der zurückgewonnene Phosphor muss gemäß dem notifizierten Entwurf einer stofflichen Verwertung zugeführt werden, obwohl Pflanzenverfügbarkeit, Qualität und Markt noch Klärungspunkte sind. Diesbezüglich wäre die Abfallhierarchie zwar nicht beeinträchtigt, allerdings ist im Klärschlamm nicht nur Phosphor enthalten, sondern auch weitere Nährstoffe, vor allem Stickstoff und organische Substanz, die durch die thermische Vorbehandlung komplett verloren gehen. Den ausschließlichen Fokus auf Phosphor halten wir für nicht ausreichend, um dem Ressourcenschutzgedanken gerecht zu werden.