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Lebensmittelsicherheit

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SANCO/1531/2001 Rev.1 - ARBEITSPAPIER DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

Die verwendung verarbeiteter tierischer proteine in tierfutter

SYNTHESE

Seit Beginn der BSE-Krisen ab 1996 sind eine Reihe von Gemeinschaftsmaßnahmen zur Herstellung von aus tierischen Grundstoffen gewonnenen Futtermittelinhaltsstoffen erlassen worden. Heute steht das gemeinschaftliche Regelwerk auf der ganzen Linie in Einklang mit den neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen. Mit dem Vorschlag für eine Verordnung über transmissible spongiforme Enzephalopathien und dem Vorschlag für eine Verordnung über nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenerzeugnisse erfahren die bisherigen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft eine Neufassung, so dass dann für diesen Bereich ein ganzheitlicher Rechtsrahmen bestehen wird.

Aus den Ergebnissen der von 1996 bis heute vom Lebensmittel- und Veterinäramt in sämtlichen Mitgliedstaaten durchgeführten Inspektionsbesuche lassen sich folgende Schlüsse ziehen:

- Infolge beträchtlicher Investitionen von Seiten der Wirtschaft sind jetzt in der EU sämtliche Tierkörperbeseitigungsanstalten, die aus Gewebe von Säugetieren gewonnene Proteine zur Verfütterung an wirtschaftliche Nutztiere herstellen, produktionstechnisch in der Lage, entsprechend den Vorgaben der im April 1997 festgelegten Drucksterilisations-Verfahrensnormen zu arbeiten.

- Seit dem ersten Inspektionszyklus des Lebensmittel- und Veterinäramts in den Jahren 1996 - 1997 sind die amtlichen Kontrollen in den Betrieben zwar verschärft worden, gelten aber nach wie vor allgemein als nicht ausreichend.

- Die Umsetzung des Verbots der Verfütterung von Erzeugnissen tierischen Ursprungs an Wiederkäuer und die Durchführung der zwingend vorgeschriebenen Aussonderung von spezifiziertem Risikomaterial müssen entschieden verbessert werden. Allerdings haben einige Mitgliedstaaten in diesem Bereich wesentliche Fortschritte erzielt. So haben insbesondere Dänemark, die Niederlande und Irland wirksame Präventivmaßnahmen eingeführt, um eine Kreuzkontaminierung von Futtermitteln für Wiederkäuer mit aus Gewebe von Säugetieren gewonnenen Proteinen zu verhindern.

Mit der Entscheidung 2000/766/EG ist die Verfütterung von tierischen Proteinen an Nutztiere bis zum 30.6.2001 untersagt worden. Gemäß Artikel 4 dieser Entscheidung kann die Kommission dieses absolute Verbot jedoch unter Zugrundelegung der Ergebnisse der von der Gemeinschaft durchgeführten Kontrollen und der BSE-Inzidenz an die Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten anpassen.

Benötigt werden weitere dem Lebensmittel- und Veterinäramt durchzuführende Inspektionen und BSE-Schnelltest-Ergebnisse in größerer Zahl, um praktische Informationen darüber zu gewinnen, wie effizient die BSE-Vorschriften der Gemeinschaft und die entsprechenden nationalen Bestimmungen greifen. Deshalb wird die Kommission prüfen müssen, ob eine Aufhebung des derzeit geltenden einstweiligen Verbots nicht verfrüht und unzweckmäßig wäre.

Eine Entscheidung hierüber wird mit von den im Rat "Landwirtschaft" vertretenen Standpunkten abhängen.

Infolgedessen bietet sich eine Verlängerung des derzeit geltende einstweilige Verbot bis zur förmlichen Annahme und Umsetzung der vorgeschlagenen Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenerzeugnisse (KOM(2000)574) geradezu an. Diese Verordnung regelt die Herstellung von Futtermittelinhaltsstoffen tierischen Ursprungs, die ausschließlich aus für den menschlichen Verzehr geeigneten Tieren gewonnen werden, und legt stringente Kontrollmaßnahmen für die Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr geeignetem Material fest. Die Bestimmungen sind wissenschaftlich begründet und von daher vor der Welthandelsorganisation WTO zu vertreten. Aller Voraussicht nach dürften sie auch vom Europäischen Parlament und vom Wirtschafts- und Sozialausschuss mitgetragen werden. Im Übrigen bieten sie einen gemeinschaftlichen Rechtsrahmen zur Gewährleistung eines sicheren Umgangs mit tierischen Nebenerzeugnissen und ihrer sicheren Beseitigung. Dies ist eine eindeutige Verbesserung im Vergleich zur derzeitigen Lage mit ihren von einander abweichenden nationalen Regelungen, die zur Folge haben, dass der Verbraucher nach wie vor nicht zu vertretenen Risiken ausgesetzt ist.

Ein umfassendes unbefristetes Verbot der Verfütterung tierischer Proteine an Nutztiere mag zwar aus verschiedenen Überlegungen heraus verlockend erscheinen, käme aber implizite dem Eingeständnis gleich, dass die Mitgliedstaaten, die Industrie und die Vertreter der Agrarinteressen bei der Umsetzung grundlegender Rechtsvorschriften der Gemeinschaft versagt hätten. Zunichte gemacht würde damit gleichzeitig der gesamte bisherige Nutzen aller in den vergangenen vier Jahren unternommenen Bemühungen der Mitgliedstaaten und der Industrie und des von ihnen betriebenen Aufwands im Hinblick auf eine Verbesserung der Standards.

Ein unbefristetes Verbot würde im Übrigen auch die Frage nach entsprechenden Maßnahmen für die Einfuhr tierischer Erzeugnisse aus Drittländern aufwerfen.

A. LEGISLATIVER HINTERGRUND

Gemäß Artikel 4 der Entscheidung 2000/766/EG kann die Kommission das Verfütterungsverbot vor dem 30. Juni 2001 unter Zugrundelegung der Ergebnisse der von der Gemeinschaft durchgeführten Kontrollen und der BSE-Inzidenz sowie gestützt auf die Ergebnisse der BSE-Überwachung und vor allem der Tests an über 30 Monate alten Rindern gemäß der Entscheidung 2000/764/EG der Kommission an die Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten anpassen.

B. KONTROLLEN DURCH DAS LEBENSMITTEL- UND VETERINÄRAMT

Im Laufe des Jahres 2000 hat das Lebensmittel- und Veterinäramt in den Mitgliedstaaten mehrere Kontrollbesuche in Sachen BSE durchgeführt.

Sinn und Zweck dieser Kontrollbesuche war es, vor Ort den Stand der Durchführung der wichtigsten Gemeinschaftsbestimmungen in Sachen BSE auf Seiten der zuständigen Behörden der einzelnen Mitgliedstaaten - darunter insbesondere die Entscheidungen 98/272/EG 1 , 94/381/EG 2 und 2000/418/EG 3 zu beurteilen.

Auch wenn für die meisten Kontrollbesuche die abschließenden Inspektionsberichte noch nicht vorliegen, lassen sich dennoch bereits folgende Schlüsse ziehen:

1. Entscheidung 94/381/EG (Verbot der Verfütterung und aus Säugetieren gewonnenen Proteinen an Wiederkäuer)

Bis Januar 2001 war die Kreuzkontaminierung in vielen Mitgliedstaaten ein weit verbreitetes Phänomen. Mit den daraus resultierenden Problemen war nachweislich praktisch jeder Mitgliedstaat konfrontiert. Zurückzuführen waren sie auf die ineffiziente Anwendung von Präventivmaßnahmen. Außerdem wurde in nahezu allen Mitgliedstaaten, in denen Kontrollbesuche durchgeführt wurden, ein bestimmter Kontaminierungsgrad (Tiermehlanteil unter 0,5 %) toleriert, obgleich nach den Gemeinschaftsbestimmungen keinerlei Marge gestattet ist.

Allerdings gab es dazu Ausnahmen: In Dänemark dürfen Futtermittelhersteller, die aus Säugetieren gewonnene Proteine verwenden, keine Futtermittel für Wiederkäuer herstellen. Ähnliches gilt in den Niederlanden, wo eine "Null-Toleranz-Politik dazu geführt hat, dass seit März 1999 die Produktionsanlagen strikt voneinander getrennt sein müssen (d.h. Anlagen zur Herstellung von Futtermitteln für Wiederkäuer separat von Anlagen für Futtermittel für andere Tiere als Wiederkäuer). Des weiteren wird in Irland seit 1996 ein spezielles Genehmigungsverfahren gehandhabt, dass sich als recht effizient erwiesen hat.

Hinsichtlich der stichprobenartigen Prüfungen und Kontrollen, die von den zuständigen amtlichen Diensten durchzuführen sind, herrscht der allgemeine Eindruck vor, dass noch sehr vieles verbesserungsfähig ist. An wesentlichen Unzulänglichkeiten ausgemacht konnten u.a. folgende Mängel:

- Nicht ausreichende und/oder keine gezielte Probenahmen;

- ineffiziente oder mangelnde Rückinformation an die betroffenen Betriebe;

- verspätete und unzureichende Abhilfemaßnahmen;

- mangelhafte Kooperation mit den für die BSE-Überwachung zuständigen Veterinärdiensten;

- Kontrollen in den landwirtschaftlichen Betrieben (einschließlich solcher, die vor Ort Mischfutter herstellen) und beim Zwischenhandel nur in sehr beschränktem Umfang.

2. Entscheidung 2000/418/EG (Entfernen von spezifiziertem Risikomaterial - SRM)

Abgesehen davon, dass diese Entscheidung die wichtigste Gesundheitsschutzmaßnahme zur Gewährleistung der Unbedenklichkeit von Rindfleisch und von Rindfleisch-Nebenerzeugnissen darstellt, gilt das Entfernen und unschädliche Beseitigen von spezifiziertem Risikomaterial als zwingendes Schutzgebot mit Blick auf eine sichere Verwendung tierischer Proteine in Futtermitteln. Sämtliche Mitgliedstaaten, in denen Inspektionsbesuche durchgeführt wurden, haben Maßnahmen zur Umsetzung dieser Entscheidung getroffen. Allerdings waren in nahezu allen Fällen Unzulänglichkeiten in folgenden Bereichen zu verzeichnen:

- Entfernung von SRM, insbesondere Rückenmark, in Fällen, in denen aufgrund der Gefahr der Verbreitung des Erregers beim Zerlegen der Schlachtkörper eine zusätzliche Überwachung und Kontrolle notwendig gewesen wäre, aber nicht immer statt fand. In einigen Mitgliedstaaten stellten sich außerdem spezifische Probleme im Zusammenhang mit dem Entbeinen von Tierschädeln.

- Das Einfärben wurde allgemein für ineffizient erachtet; allerdings bestehen hierzu offensichtlich technische Schwierigkeiten, die einer eingehenderen Erörterung bedürfen.

- Handhabung, Lagerung und Trennung erwiesen sich häufig als unzureichend oder unsachgemäß, woraus sich offensichtlich die Gefahr der Vermischung von SRM mit anderen Abfällen ergab.

- Beseitigung und Abgleichung mit den Betrieben: In den meisten Mitgliedstaaten, in denen Inspektionsbesuche stattfanden, wurde kein ordnungsgemäß dokumentiertes System zum Nachweis durchgeführter SMR-Kontrollen ab dem Ort der Entfernung bis zum Ort der Beseitigung geführt.

- Die Kontrollen und die Überwachung müssten auf allen Ebenen (verarbeitende Betriebe, Inspektoren und zuständige Behörden) verstärkt werden.

3. Legislative Folgemaßnahmen

In Anbetracht der vorhin dargelegten Erwägungen dürften folgende legislative Folgemaßnahmen Verbesserungen herbeiführen:

- Genauere und ausführlichere Gemeinschaftsbestimmungen in Fragen wie der Kreuzkontaminierung, aber auch zu den von den Überwachungsbehörden durchzuführenden Kontrollen und punktuellen Prüfungen, sind in den Mitgliedstaaten für einen ordnungsgemäßen Vollzug des Verbots der Verfütterung tierischer Proteine an Wiederkäuer unerlässlich.

- Gemeinschaftsbestimmungen in Sachen SRM mit einer ausführlicheren Regelung zur praktischen Durchführung, speziell in Fragen wie amtliche Überwachungen und dokumentarischer Abgleich mit den Betrieben.

Diese Legislativmaßnahmen gehören mit zum Gegenstand der nun anstehenden Verordnungen über transmissible spongiforme Enzephalopathien bzw. über nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenerzeugnisse.

C. WISSENSCHAFTLICHE BEGUTACHTUNG

Zur Frage der Sicherheit tierischer Nebenerzeugnisse (einschließlich Tierfutter) hat der Wissenschaftliche Lenkungsausschuss (WLA) eine Reihe wissenschaftlicher Stellungnahmen abgegeben. In keiner dieser Stellungnahmen wird empfohlen, die Verfütterung tierischer Proteine an andere Nutztiere als Wiederkäuer zu untersagen - vorausgesetzt, es sind bestimmte Bedingungen erfüllt (nämlich Aussonderung von SRM, Verwendung von den menschlichen Verzehr geeigneten tierischen Grundstoffen zur Herstellung von Futtermittel-Inhaltsstoffen und Drucksterilisation nach den vorgeschriebenen Verfahrensnormen). Diese Bedingungen sind inzwischen allesamt in den heute geltenden Rechtsvorschriften der Gemeinschaft verankert und werden durch die Verordnung über transmissible spongiforme Enzephalopathien bzw. die Verordnung über nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenerzeugnisse neugefasst.

D. BSE-SCHNELLTEST-ERGEBNISSE

In den Monaten Januar und Februar wurden EU-weit rund 900 000 Schnelltests durchgeführt, davon über 800 000 bei nicht infizierten geschlachteten Tieren. Der verbleibende Teil der Tests wurde durchgeführt bei in landwirtschaftlichen Betrieben verendeten Nutztieren, bei Tieren, die im Rahmen von Notschlachtungen getötet wurden und bei Tieren, die zum Zwecke der BSE-Seuchenbekämpfung gekeult wurden. Durch Post-Mortem-Tests konnten 98 positive BSE-Fälle entdeckt und bei Lebendtieren in 167 Fällen Verdacht auf BSE-Infizierung diagnostiziert werden. Positive BSE-Fälle wurden in sämtlichen Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Griechenland, Luxemburg, Österreich, Finnland und Schweden festgestellt.

Bis Ende Februar wurden etwa 1 400 Fälle von BSE-Erkrankungen bei nach Verhängung des EU-weiten Fütterungsverbots vom August 1994 geborenen Tieren festgestellt, davon an die 400 Fälle in anderen Mitgliedstaaten als das Vereinigte Königreich. Die an BSE erkranken Tieren waren mehrheitlich im Zeitraum 1994-1995 geboren. Zu verzeichnen waren etwa 70 BSE-Fälle bei Tieren mit Geburtsjahr 1996, 3 Fälle bei 1997 geborenen Tieren (Italien, Spanien und Dänemark) sowie 2 Fälle mit Geburtsjahr 1998 (Deutschland). Mit Ausnahme von Griechenland, Luxemburg, Österreich, Finnland und Schweden sind nachweislich in sämtlichen Mitgliedstaaten BSE-Erkrankungen bei Tieren ausgebrochen, die nach Verhängung des EU-weiten Verfütterungsverbots geboren sind. Eine tabellarische Gesamtaufstellung der Ergebnisse der in den Monaten Januar und Februar 2001 durchgeführten BSE-Tests ist Anhang I zu entnehmen.

Eine profundere Analyse lässt sich erst nach Vorliegen weiterer Ergebnisse bzw. bei Durchführung der Tests auf einer repräsentativeren, statistisch aussagefähigeren Basis, vornehmen. Vor allem müssten die entsprechenden Daten faktische Informationen darüber enthalten, in wieweit die Gemeinschaftsbestimmungen und die nationalen Rechtsvorschriften in Sachen BSE effektiv greifen, und Aufschluss über jene Mitgliedstaaten geben, in denen tierische Nebenerzeugnisse ursächlich zu BSE-Rückübertragungen geführt haben.

E. VORLÄUFIGE STELLUNGNAHMEN DES WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSSES UND DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS

Das Verfütterungsverbot wird auch in anderen EU-Institutionen diskutiert.

So organisierte der Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA) am 9. März 2001 eine umfassende Anhörung zur aktuellen BSE-Problematik einschließlich des Verfütterungsverbots. Als Ergebnis kommt die Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und Umwelt des WSA zu dem Schluss, dass die vorgeschlagene Verordnung über tierische Nebenprodukte und die TSE-Verordnung „eine tragfähige Grundlage für eine zukunftsfähige ausgewogene Lösung bei der künftigen Nutzung tierischer Nebenprodukte ... einschließlich Futtermittel darstellen".

In seiner Entschließung zu BSE und Futtermittelsicherheit vom 16. November 2000 verlangte das Europäische Parlament ein Verbot der Verfütterung von Tiermehl an Nutztiere, bis die Mitgliedstaaten die Umsetzung des bestehenden Gemeinschaftsrechts zu BSE gewährleisten könnten (d. h. Drucksterilisierungsnormen, Aussonderung von SRM) und bis der von der Kommission vorgeschlagene Ausschluss verendeter Tiere (d. h. Verordnung über tierische Nebenprodukte) in Kraft tritt.

Im Entwurf ihrer Stellungnahme zum Vorschlag für eine Verordnung über tierische Nebenprodukte trägt der EP-Ausschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung den Vorschlag der Kommission mit. Es spricht vieles dafür, dass der EP-Ausschuss für Umwelt, öffentliche Gesundheit und Verbraucherpolitik und das Parlament als Ganzes sich diesem Konzept anschließen.

F. SCHLUSSFOLGERUNGEN

Die Aufhebung des Verfütterungsverbots in den wenigen Mitgliedstaaten, bei denen das LVA die zufriedenstellende Umsetzung des Verfütterungsverbots festgestellt hat, könnte erwogen werden. Allerdings wäre diese Option im Rahmen des Binnenmarkts nur schwer umzusetzen.

(a) Verabschiedung der Verordnung über nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte durch Rat und EP und Umsetzung durch die Mitgliedstaaten; insbesondere wird diese Verordnung folgendes einführen:

- den Grundsatz, dass nur aus für den menschlichen Verzehr geeigneten Tierkörpern gewonnene tierische Nebenprodukte in Futtermitteln verarbeitet werden dürfen,

- eine vollständige Trennung bei der Sammlung und Beförderung von nicht für Futtermittel bestimmten tierischen Abfällen,

- eine vollständige Trennung der Verwertungsbetriebe, in denen Futtermittel erzeugt werden, von Betrieben, die andere tierische Abfälle verarbeiten,

- strengere Vorschriften für die Rückverfolgbarkeit tierischer Nebenprodukte einschließlich der Kontrolle der Bewegungen von SRM anhand eines Buchführungssystems und entsprechender Begleitdokumente bzw. Gesundheitszeugnisse sowie von Markern für tierische Proteine und Fette, die entsorgt werden sollen.

(b) Vernichtung aller Bestände tierischer Proteine und solche Proteine enthaltender Futtermittel, um zu gewährleisten, dass nur nach den obigen neuen Vorgaben erzeugte tierische Proteine als Inhaltsstoffe in Futtermitteln nach Aufhebung des derzeitigen totalen Verfütterungsverbots verwendet werden.

Dieses Konzept hätte folgende Vorteile:

- Durch die Aufrechterhaltung des Verbots kann die derzeitige politische Diskussion im Europäischen Parlament und im Wirtschafts- und Sozialausschuss abgeschlossen werden,

- das Konzept ist wissenschaftlich gerechtfertigt und kann daher bei der WTO vertreten werden,

- die großen Gesundheitsrisiken aus der Beseitigung von 16 Millionen Tonnen tierischer Nebenprodukte ohne adäquate EU-Schutzmaßnahmen würden einer Lösung zugeführt,

- reduzierte umwelttechnische und wirtschaftliche Auswirkungen, da nur 2 Millionen Tonnen Material von nicht für den menschlichen Verzehr geeigneten Tierkörpern (gegenüber den 16 Millionen Tonnen tierischer Nebenprodukte bei einem Totalverbot) beseitigt werden müssten.

Gegen ein totales ständiges Verbot der Verfütterung tierischer Proteine an Nutztiere lassen sich folgende Einwände erheben:

a) Umweltfolgen

- Bei einem vollständigen permanenten Verbot müssen 16 Millionen Tonnen tierischer Nebenprodukte, die jährlich anfallen, entsorgt werden. Auch wenn der Vorschlag für eine Verordnung des EP und des Rats über tierische Nebenprodukte (KOM 574) eine Reihe von Alternativen zur Begrenzung der negativen Umweltauswirkungen einführt (z. B. Verbrennen tierischer Proteine und Fette als Brennstoff, Biogas, Kompostieren), so dürfte kurz- bis mittelfristig die Verbrennung zusammen mit der Deponierung der häufigste Entsorgungsweg sein, mit unvermeidbaren Folgen für die Umwelt.

b) Tiergesundheit

- Als Folge der plötzlichen Umstellung von tierischen auf pflanzliche Proteine sind Probleme der Tiergesundheit angeführt worden, besonders bei jungen Tieren in Intensivhaltung (z. B. Eintagsküken, Ferkel);

- da Schweine und Geflügel keine „ Vegetarier" sind, müssen bestimmte essentielle Aminosäuren, die nur in tierischen Proteinen vorhanden sind, durch synthetische Aminosäuren substituiert werden.

c) Wirtschaftliche Auswirkungen

Ein vollständiges Verbot der Verwendung von Tiermehl hätte folgende wirtschaftliche Auswirkungen:

- Die Landwirte verlieren den Wert der Nebenprodukte. Die Gesamteinkünfte aus dem Verkauf der Nebenprodukte einschließlich des Wertzuwachses durch die Verwertungsindustrie werden auf rd. 1,5 Milliarden € geschätzt;

- Die Kosten für den Ersatz der Nebenprodukte durch andere Futtermittelinhaltsstoffe werden auf rd. 0,7 Milliarden € geschätzt;

- es wird zu größeren zusätzlichen Importen von Ersatzproteinpflanzen aus Drittländern einschließlich GVO-Soja kommen.

- Die Kosten für die Entsorgung sämtlicher tierischer Nebenprodukte werden auf rd. 3 Milliarden € geschätzt.

d) Auswirkungen im Verkehr mit der WTO/Einfuhren aus Drittländern

Entsprechend der langjährigen EG-Politik kann weder ein niedrigeres Gesundheitsschutzniveau noch eine gegenüber den Mitgliedstaaten vorteilhaftere Behandlung von Drittländern akzeptiert werden. Als Folge davon kämen Pressionen für ein Einfuhrverbot tierischer Produkte aus Drittländern zum Tragen, es sei denn, die Produkte stammten von Tieren, an die noch nie tierische Proteine verfüttert worden waren. Zwar spräche u. U. aus politischer und ethischer Sicht und aus Gründen der Kontrolle viel für ein solches Verbot in der EU, doch würden diese Argumente in starkem Maße von Drittländern im Hinblick auf ihre Ausfuhren in die EU angefochten werden. Darüber hinaus ist ein solches Verbot zur Zeit in keinem Land der Welt in Kraft und auch nicht wissenschaftlich gerechtfertigt.

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1 Epidemiologische Überwachung der Transmissiblen Spongiformen Enzephalopathien

2 Verbot der Verfütterung von aus Säugetieren gewonnenen Futtermittel an Wiederkäuer

3 Spezifiziertes Risikomaterial

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